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马蒂斯的香会演讲,“继承主义”及其隐忧

作者:顾全   来源:环球时报   字体放大  字体缩小
  2017年的香格里拉对话(以下简称“香会”)注定意义非凡。原因很简单。自年初上台以来,美国新总统特朗普制造的不确定性和战略困惑如果不是前所未有,也是不多见的。外界对白宫的执政稳定性和政策连续性的疑虑可谓日甚一日。而继退出TPP和终结“亚太再平衡”后,特朗普团队还迟迟拿不出一个替代策略。于是在这片“战略迷雾”中,各种猜测、疑虑和不安不胫而走。故而各地的国际问题学者、媒体和观察家早就迫切想利用这次香会来窥视美国亚太战略规划的最新动态。
  目前演讲既已结束,笔者认为,可用“继承主义”来概括其主旨和精髓。理由如下。
  不可否认,与前几年美方发言相比,此次演说中确实包含“新意”,但不多。值得一提仅两点。一,将朝鲜核导开发置于区域安全头号威胁并不惜笔墨大加渲染。相形之下,南海问题(包括东海问题)的“分量”则明显降级,篇幅不长,涉华对抗性语调大为下降。二,他罕见地在香会上首谈“美台防务合作”,从而触碰了中美关系中高度敏感的“台湾问题”和“一个中国”原则。这给他在前文努力营造的中美关系“正能量”不明智地添附了“杂音”,并引来了中国军方代表团的高度关切与严重不满。此外,全篇演讲就基本是对奥巴马亚太政策立场及步骤计划的继承,意在宣示:大可放心,美国的亚太政策是连贯的、稳定的——即便它已不再叫“亚太再平衡”。详述如下。
  其一,马蒂斯从开篇就不断用“确认”和“承诺”之类的字眼来凸显美国的“太平洋国家”属性、美国对维护区域长久安全与繁荣的坚定决心、美国对“开放自由市场”价值观的信仰以及美国对同盟伙伴关系的重视。但这不正是前政府“转向亚太”(Pivot to Aisa)的精神吗?
  其二,南海问题上,马蒂斯的表述同样了无新意,基本上是把过去的“标准立场”复述了一遍,比如“基于规则的秩序”、尊重国际法、和平解决争端、“仲裁有约束力”、反对岛礁军事化、继续实施航行与飞越自由等等。这种“背书”因五月末美国“杜威”号(USS Dewey,DDG-105)导弹驱逐舰闯入中方美济礁水域开展新一轮“航行自由”(FONOP)行动以及美国侦察机因多次与解放军军机在中国沿海上空“遭遇”而显得“真实可信”,体现美国在亚太海洋秩序上的原则上并未退让寸分。事后,马蒂斯的这部分讲话也如期得到了日、澳两国防长以及部分媒体的认可。
  其三,在美国应对地区威胁的方式上,马蒂斯提交的“方案”也玩的是“再平衡”的老套路:强化同盟;帮助其他伙伴国提升防卫力,鼓励其“相互抱团”;进一步扩大美国亚太前沿军力部署(在此将聚集各主要军兵种60%的实力),而新近制定的“亚太稳定计划”(Asia-pacific stability initiative)会提供常规军费外的额外财政拨款。
  综上所述,马蒂斯此次香会演讲在美国亚太(安全)政策上实属“去名留实”、“保守大于变革”,遵循着“继承主义”路线。之所以如此虽然原因很多,比如中国与东南亚有关国家已有效管控分歧、缓和局势,让美国失去了大做文章的抓手就是其中之一。但结合美国国内政治生态和当前世界战略安全形势来看,马蒂斯的“继承主义”也从侧面反映出了特朗普政府亚太政策构思与实践上的某种弱点和缺陷,而其最终实际效果恐难尽人意。
  首先,这种“继承主义”或许暗示新政府目前在重大政策形成和推进上存在不小问题。当然,人们不该苛求一个刚执政四个多月的政府就搞出成熟、系统、周密的新政策。可既然如此,为何又急于把奥巴马的“亚太再平衡”扔进历史垃圾堆?火速“破旧”,但迟迟不“立新”?这在政治上应不算是深思审慎之举。客观原因之一可能是因为外交和国防部门尚有诸多要职空缺未得填补,人力和智力的短缺客观上拖累了政策评估、审查与创制。但主观上也可能源于特朗普个人在其他改革举步维艰的同时而又急于“作秀”、轻率地想通过废除前政府“遗产”来树立威望。对本届政府来说,此举虽绝非孤例,但必然不利于美国国际信誉和形象。
  其次,“继承主义”可能也是迫于现实的无奈之举。结合现有观察和评论,不论是退出TPP、巴黎气候变化协定还是动辄要挟和斥责盟国的国防和经贸政策,凭借“美国优先主义”上台的特朗普到此为止对美国对外关系及国际领导地位所制造的“损失”恐怕是大于“增益”的。而指望其能很快敲定兼顾各方利益和大局的地区新政策则更像痴人说梦。德国总理默克尔在北约峰会后发出“欧洲谁也指望不上,只能靠自己”的感叹就很说明问题。所以,对美国对外政策直接负责人和国际社会来说,能阻止桀骜不行、我行我素的特朗普不再“撤除”、“破坏”和“背弃”现有的国际规则和治理体制就已是万幸。为此,当务之急就是“止损”而不是“翻新”,是“安抚”而不是“折腾”,方法之一就是不断重申旧有政治承诺、作出战略再保证,改头换面地来“继承”仍未被废弃的“政策遗产”。或正是出于这种理由,马蒂斯才不厌其烦地“照本宣科”,并特地强调美国不会把盟国和伙伴的安全与利益作“筹码”来讨价还价。然而,特朗普若不改施政风格,就算搞“继承主义”也不轻松。
  再次,即便“继承”前政府的亚太承诺与战略部署也要有充足的财政和军事资源保障,可这两样东西的现状却不容盲目乐观。自2011年以来,为了减少赤字、平衡收支,美国财政就一直受到严厉的债务上限和自动减赤机制的约束,单单军费就要砍几千亿美元,所以部队规模与战斗力随之出现缩减和下滑。特朗普最近提出的新财年预算案虽然不惜削减外交部门和对外援助经费来充实国防投入,但有三个问题。一,通过“减税”来“增收-减赤”是否真的在经济上可行?二,削减对外援助是否有利于美国亚太主导地位和同盟伙伴关系的维系?三,按照马蒂斯的计划,增加军费投入短期内只够弥补过去的“战备损失”,缓解维持、训练、基础设施、后勤、保养、人力上的缺陷,而不能迅速地实现“扩军”和“强军”。美国目前的战备短板目前是如此严重,以至于今年二月众议院武装力量委员会专门召开相关听证会,而最近美国防务新闻也充斥着大量此类报道,并传言国防部甚至打算以“禁言”等方法来“掩盖”战备问题。鉴此,美国在亚太的军事再平衡与对盟国的战略安抚能否顺利奏效就不得而知了。
  另外,马蒂斯继承的“亚太再平衡”是一个多目标间存在张力的战略:比如,对日韩等盟国的许诺(Assurance)可能会不利于对中国加以战略再保证(Reassurance) ,而对中国的“再保证”过了度可能又易损害美国威慑力(Deterrence)和同盟信誉(Creditability)。这些矛盾从未消失,但鉴于现在朝核问题上白宫目前期待中国谅解与配合,美国如何进一步在盟友与中国间“走钢丝”、如何稳妥处理南海等其他区域争端将是对“继承主义”的更严峻挑战。
  最后,美国是个“世界警察”,还有很多其他地区的事要“摆平”。今年以来,阿富汗、叙利亚、也门局势继续恶化,特朗普高调加大对该地区的军事介入并打算安排新一轮增兵(Surge)已引来不少分析者的担忧,深怕当奥巴马好不容易让美国从中东泥潭抽身后又会不知不觉重演小布什的剧本。况且,美俄对峙、乌克兰危机和北约东翼的防务弱点仍未根本解决。于是,上述问题将在多大程度上干扰和牵制美国在亚太的“继承主义”路线?这同样是需要人们认真思考和关注的。(作者为南京大学中国南海研究协同创新中心助理研究员)
发布时间:2017年06月14日 来源时间:2017年06月14日
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