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特朗普上任六个月,美国对华战略仍在探索中

作者:编译/刘胜男   来源:大国策智库  已有 865人浏览 字体放大  字体缩小
 【本文作者Jeffrey A. Bader, David Dollar(杜大伟)和 Ryan Hass 皆为布鲁金斯学会中国中心研究员,关注外交政策和全球发展。Hass也是布鲁金斯学会东亚政策研究中心研究员。原文发布于布鲁金斯学会网页2017年8月14日,原文标题为“U.S.-China relations, 6 months into the Trump presidency——Still in search of a strategy.”】

  特朗普政府成立半年以来,在与中国的关系方面重点关注两件事:朝鲜和贸易。尽管它已经确保让中国接受新的外交对话框架,但特朗普政府似乎还没有确立一个主导性的对华战略。截至目前,除了国防部长马蒂斯在新加坡关于区域军事问题的讲话之外,美国的高级外交官们没有发表针对中国或亚洲的的重要讲话或文章。
  在战略形成之前,美国政府各部门在对华问题上将继续发出混乱、矛盾的信息,在对处理问题的先后顺序的意见上出现分歧与混乱的现状将继续持续下去,而诱导中国合作的能力将继续受限,正是由于美国缺乏一个稳定、统一的政策,北京难以对美国的方案全心投入。

对华战略的探索仍在进行中

  就如何看待中国、想要与其形成什么样的关系、以及对此有何计划,特朗普政府没有做出公开一致的解释。公平地说,一些政府高级官员确实表示希望看到一个基于成果的建设性中美关系,包括扩大合作、接受良性竞争、以及避免冲突。特别是国务卿蒂勒森曾提出提前考虑未来50年应该与中国形成的关系的重要性,显示他对过去50年中美关系的发展轨道已有所了解。
  由于主导性战略的缺乏,北京只能从美国高级官员做出的声明中推测华盛顿的对华意图。特朗普总统的对华态度总是变化无常——先是建议把台湾作为对华杠杆,后又声称与台湾领导人接触前会询问习主席;先是盛赞与习主席的个人情感,后又谴责北京对朝鲜问题的“不作为”;先是痛斥中国窃取了美国工作,后又夸大中国在市场准入上做出的些微让步。最近,他对朝鲜的意图引起了北京的警觉,在中国的边境上引发了 “烈焰与怒火”的军事恐慌。
  特朗普的高级顾问在对华政策上的明显分歧进一步加剧了他的摇摆不定带来的影响。马蒂斯、蒂勒森、麦克马斯特、凯利和邓福特采取了相对务实的方法,似乎是要在稳定的关系与对话中解决问题。负责经济事务的穆钦和科恩已经意识到了与中国爆发贸易战争的危险,在经济问题上起到了缓和作用。而另一方面,总统顾问中颇具影响力的一组人,包括罗斯、莱特西泽、纳瓦罗和班农,提倡以更加强硬的姿态回应中国对美国霸主地位的挑战。
  由于特朗普总统频繁改变观点,再加上他的高级顾问团队内部存在分歧,华盛顿似乎并不清楚想要和中国建立怎样的关系。从长远来看,这种认知上的不统一会抑制华盛顿引发中国采取协同措施加强中美关系的能力。
  尽管存在这些缺陷,特朗普有一项起到支柱作用的重要优势,即与习近平的个人关系。在四月份的海湖庄园会晤上,双方着重于建立个人联系而非解决问题。这场会晤策划周密,进展顺利。后来特朗普表达了对习近平的高度敬意与尊重,习近平也同样重视与特朗普的个人关系。
  颇具讽刺意味的是,他们的个人关系没有受到令特朗普与欧洲盟友们关系恶化的价值观分歧的影响。即使特朗普政府成员有时会主张采取严厉的对华惩罚措施,他们会考虑到习特之间个人关系,担心如果误解了总统的意图会招致严厉训斥而有所克制。同样由于习特关系的存在,中国官员在回应那些足以引发强硬回击的特朗普政府的言论与行动时保持克制。特朗普计划今年晚些时候来华访问,这为双方在朝鲜问题与贸易问题上取得重大进展提供了契机。

经营双边关系的过程着实有效

  从处事的过程上看,特朗普政府理应得到良好评价。特朗普政府让四大内阁级年度对话(外交与安全对话、全面经济对话、执法与网络安全对话、社会与人文对话)分开进行并清楚定义各项对话范围的做法是明智的。这些高级对话在一年中不同时间举行,可以作为防止两国关系持续恶化的一项检验。

  然而,这些对话的成果却令人失望。经验表明,要想取得进展,必须理清美国的优选项,并统一针对中国优选项的对策。同时,谈判结束后,谈判代表们需要被授权建立对话与后续行动。然而,由于特朗普政府未能及时提名与批准通常执行这些职能的关键部门副部长与秘书助理,进展多有不顺。国务院和国家安全委员会的重要工作级别官员能力与见识都值得肯定,但他们仍然需要更多帮助。


聚焦优选项

  特朗普集中关注朝鲜与贸易的做法不同于往届政府,后者有意将中美关系建立在更广范围的合作上,作为防止关系脱轨的“护栏”。
  既然目前确定的日程缩小到朝鲜与贸易上,在这两项最重要的事上交付成果就显得更加重要。在朝鲜问题上,特朗普政府督促中国采取更多行动是正确的。通过密集接触与对中国企业实施制裁的可靠威胁,特朗普政府与中国的交涉取得了一些进展——中国对朝实施煤炭禁令,中国支持联合国对朝实施更严厉制裁,并加强了对中国与朝鲜跨境贸易的审查。特朗普政府应该在朝鲜问题上继续加强与北京的合作,否则在和平控制朝鲜的核弹项目上不可能取得重大进展。在督促中国采取更多措施的同时,特朗普政府需要明白北京对平壤的杠杆是有限的,如果试图将朝鲜问题转交给北京,和平实现无核化难以取得进展,反而使得中美关系产生不必要的摩擦。北京与美国合作的意愿取决于中国对特朗普政府的信任,相信特朗普政府知道自己在做什么;相信特朗普政府认识到中国在朝鲜半岛的利益;相信特朗普政府不会用煽动性言辞加重局势恶化;相信特朗普政府不会冒险撞进一场或许根本没有计划的战争。而特朗普最近的一些言论并没有给北京带来多少信心。
  在贸易问题上,特朗普政府的态度几经变化。特朗普在竞选中曾做出激烈言辞(包括承诺上任第一天就要将中国列为货币操纵国;征收45%的进口关税),而在与中国的最初接触中表现积极和睦。特朗普总统与习近平主席在海湖庄园会晤并仿照美国前两任总统的风格建立了全面经济对话机制。这一过程中取得的早期收获,被政府官员称为与中国关系取得的重大突破。
  但是在7月举行的全面经济对话彻底是一个失败。特朗普否决了他的团队与中国协商达成的协议。本周,特朗普指示美国贸易代表研究是否应该对中国侵犯知识产权的行为进行301条款调查,尤其是涉及到强制技术转让的问题。与此同时,对钢铁进口威胁国家安全的调查仍在进行中。所有这些让中国方面感到困惑:我们是否还要继续协商中国目前(特别是在今年秋季的第19届党代会之前)所能接受的微小让步? 或者我们将要在世贸组织框架之外针对中国进口与投资实行强硬的单边贸易保护主义措施?这种做法显然会引起中国(及其他国家)的报复。采取强硬措施的风险在于,中国政策虽然在短期内不会轻易发生变动,但中国很可能被迫采取报复行动,而针锋相对的贸易保护主义措施会损害到美国以及全球经济。
  同样无益的是继续把贸易平衡作为衡量贸易中谁赢谁输的标准。贸易平衡等同于储蓄和投资之差,受多种因素影响。如果美联储使利率正常化,国会颁布增加赤字的减税法案,不管中国采取什么措施,美国贸易逆差都很可能会升高。把贸易平衡而非市场准入作为关键问题是错误的经济观,注定导致政府措施失败。
  当特朗普政府计划下一步对话措施之时,它应当拓宽关注的焦点。在过去,美国已经说服中国在气候变化、维和和公共卫生等问题上承担更大的责任。中国对世界的贡献使得美国无需付出更多。在美国的压力下,中国在为获取商业利益而采取的网络间谍活动等方面也有所节制。
  此外,往届届政府将一些其他问题置于议程首位,尤其是南中国海和人权问题,而特朗普团队并不怎么关注这些问题。这两个问题不应放在议程首位有合理的理由。美国在南中国海问题上的选择主要涉及军事部署、演习和自由航行。由于菲律宾在杜特尔特总统的领导下不再坚持在政治和法律上与美国保持团结,外交手段不再那么有吸引力,特朗普政府正试图将这些军事行为常规化。但美国在东南亚的威望与影响力取决于我们在南海问题上明显的参与和领导地位。因此,用外交行动来补充太平洋司令部的工作就成为必需。至于人权问题,特朗普持有一个合理的观点,即美国应该在其他事务中平衡自己的关切,不仅关注中国问题,还应关注到全世界。但是,如果华盛顿在支持人权事业几十年后又表现得对人权问题漠不关心,将严重影响到世界对我们国家的看法,尤其会影响到中国普通民众对美国的看法。

对华杠杆在减少

  长期以来,美国在利用其大国地位来影响与中国的关系方面低于许多评论家的想象,而现在这项能力明显在减弱。现在特朗普出手不那么强势,部分是长期趋势的结果,但还有部分是自身原因导致的。
  在中国经济影响力不断扩大的时候退出TPP(跨太平洋伙伴关系协议)是对美国在东亚的经济和商业影响力的一个打击。特朗普政府对国际体系、多边机构及规范的蔑视,令依靠这些规范防止中国欺凌的亚洲国家感到失望。事实上,目前仅存的多边经济体制是以中国为核心的亚洲基础设施投资银行、区域全面经济伙伴关系协议(RCEP)和“一带一路”倡议,而几乎所有的亚洲国家对每个项目都有参与。特朗普总统以利益与交易的方式处理防卫义务的言论,使得担心中国军事扩张的美国盟友发生动摇。“美国优先”的定位,加上美国国内对朝鲜核问题的公开辩论中过度关注对美国本土的威胁而忽视对紧邻朝鲜的美国盟友已经迫在眉睫的危机,重新引发了搁置已久的有关依靠美国制衡中国的可靠性的辩论。
  因此,在关注中美双边关系稳定或紧张的迹象时,需谨记这种关系不是凭空产生的。中美关系应该置于与美国政治、安全与经济等更大范围的的稳定联系中。这就意味着,我们的联系不能局限于不定期的双边访问与会见,尽管这些举已经表现出很大价值。相反,这将需要我们在这一地区付出比当前更多的投入,包括战略性思维、时间、资源和能源。
发布时间:2017年09月28日 来源时间:2017年08月31日
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