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发展融资:中美合作共促非洲发展的契机

作者:王新松   来源:大国策智库   字体放大  字体缩小
  导读:“一带一路”作为国际合作倡议对于非洲发展有着重要意义。本文呼吁国际多边主义合作,主张中美在发展融资领域建立合作以此促进非洲发展。本文首先分析了“一带一路”当前面临的挑战,认为其存在内部制度不明晰、缺乏多边合作、融资资金不足等问题,所以我国应将融资模式转为市场导向、治理模式转为多边主义。其次,本文梳理了美国BUILD投资法案的发展、影响与困境,美国希望借助法案重返“印太”并与“一带一路”抗衡,但其也面临限制;同时本文也指出在非洲发展融资所需解决的三大难题。最后针对目前中美的国际发展模式,本文推测了可能出现的两种竞争情境与两种合作情境,呼吁中美共同合作促进非洲发展。

  约瑟夫·奈写过一本书,名为《美国权力的悖论》,其背景是冷战结束后的世界秩序,美国作为唯一的超级大国,一方面拥有他国难以匹敌的军事和经济力量,另一方面对于关乎美国利益的国际问题,诸如恐怖主义、气候变暖、大规模杀伤性武器的扩散等,美国仅凭一己之力无法解决,需要与他国合作。这是美国权力的悖论。书中的核心观点是美国应避免单边主义,支持多边主义,虽然多边规制一定程度会束缚美国自己的行为,但也使同样规制下的其他国家,其行为更可预期,其更可能接受而非抵制美国的权力。这本书对现今的中国也具有重要的借鉴意义。在促进国际发展的议题上,中美两个大国都面临发展融资和发展规制改革的挑战,中美都应鼓励多边主义,视非洲发展为契机,以发展融资领域为突破口,建立规制,共同合作促进非洲发展。
  1、“一带一路”倡议实施的挑战
  “一带一路”倡议提出5年来,对于促进发展中国家基础设施建设、形成区域间互联互通等方面起到了积极作用。与此同时,该倡议的实施面临两方面的主要挑战。第一是实施模式的挑战。“一带一路”倡议在实施中总体而言是单边主导、双边合作,多边缺乏。在缺少多边规制的情况下,推进倡议的交易成本提升,且规则不透明,并与一些沿线国家本身治理不善的问题相结合,造成项目实施中出现低效、腐败和浪费问题,为西方国家批判“一带一路”乃至中国的对外战略提供口实。第二是该倡议实施的融资挑战。亚洲开发银行预计仅亚太地区在2030年以前的基础设施投资缺口就达到26万亿美元。根据新华社2018年4月的报道,过去5年来我国银行为“一带一路”沿线国家2600多个项目提供贷款约2000亿美元。显然,“一带一路”倡议的实施,仅靠中国的资金投入肯定是不足的。并且随着我国外汇储备下降,经济增长放缓,发展融资的挑战会更大。同时,由于基础设施投资项目收效时间长,风险回报率低,沿线国家投资风险高等,我国的政策性金融机构愈发难以承受项目风险和损失。
  因此,“一带一路”倡议面临的融资挑战需要我国政府作出相应转变。一方面是融资模式上从政府主导转向政府引领、市场参与,积极吸引私人资本加入。但获取私人资本的信任需要对“一带一路”倡议实施的治理模式作出改变,这包括国内从顶层设计到部门间协调机制的建立,也包括对东道国治理水平的提升作出相应努力。同时,应发挥多边规制的作用,这将有利于促进沿线国家的合作,降低不信任,扩大融资渠道。事实上,我国已经开始重视和落实多边主义在推进“一带一路”倡议实施的作用,财政部邹佳怡副部长在2018年10月的世行年会上明确指出,我国鼓励国有政策性金融机构与世界银行等其它多边金融机构合作支持“一带一路”的项目建设。
  2、美国通过BUILD法案的动机与挑战
  一直以来,美国的海外发展融资模式主要是利用政府服务撬动私营资本,例如由政府机构提供投资风险保险和贷款担保,刺激私人资本在有发展潜力的新兴市场投资基础设施建设。总体而言,这类投资仅局限于少数国家的低风险项目,为这类投资提供支持的政府机构Overseas Private Investment Corporation (OPIC)一向采取较为保守的投资策略。
  近期,美国对海外发展融资做出改革,国会于2018年10月通过了“The Better Utilization of Investment Leading to Development (BUILD) Act”,进一步鼓励私人资本参与海外的发展投资。该法案对美国现有的海外援助和发展融资部门进行调整,将OPIC、The U.S. Trade and Development Agency (USTDA)以及USAID的一些项目合并为International Development Finance Corporation (IDFC),减少了发展融资部门的重复,并将融资额度调整为600亿美元,是原OPIC的两倍。在业务方面除了继续提供政治风险保险服务以外,还允许直接为发展项目提供贷款和贷款担保,以及股权投资。与债权投资相比,股权投资更好地保护投资者的利益,有利于激励私人资本参与投资项目。
  BUILD法案的通过有较为明确的针对性,就是抗衡“一带一路”倡议以及中国的国际影响。特朗普总统上台后一度威胁降低海外援助的规模和相关机构的预算,国会中的多数共和党议员一直以来也反对继续资助OPIC。但此次法案的通过表明了特朗普政府和国会在援外政策上的大转弯。参议院外交关系委员会成员、民主党参议员Chris Coons在法案通过后惊讶地说:“我仍然无法相信法案竟然通过了,我们自2015年就开始运作增强对外援助的法案(都未成功)。这次法案的内容基本上和奥巴马政府时期的版本一样,只是我们把它重新包装为针对中国。”
  BUILD法案的通过固然会为美国的海外发展融资提供更好的支撑,但也面临着诸多挑战。第一,BUILD法案增加了允许IDFC直接投资的内容,且不说600亿美元的融资额度对于基建融资缺口而言是杯水车薪,这种政府主导投资海外基建项目的逻辑似与中国并无不同,也同样会面对低效、浪费等问题。第二,BUILD法案通过后是否真的能够撬动更多私人资本参与投资,仍值得怀疑,这是因为BUILD法案并没有解决阻碍私人资本参与的关键障碍,即多数发展中国家的基础设施投资项目风险高、收益时间长。第三,海外发展融资仍将受美国国内政治发展的影响,特别是考虑到美国也面临着国内基础设施更新的融资挑战,特朗普政府对援外和海外发展融资的支持前景并不十分明朗。
  3、非洲在发展融资方面的挑战
  对非洲而言,除了其他的发展挑战外,在发展融资方面非洲面临的主要是能力不足的挑战。首先是吸引外资的能力不足。非洲对基础设施建设投资的需求很大,但需求本身并不能说服投资者,东道国需要将需求转变为值得资助的项目(bankable projects),对项目可行性、回报周期、回报率等信息做专业测算,为项目实施提供金融服务、安全保障、人力资源等配套措施,众多非洲国家在这些方面的能力仍有待提升。其次是如何有效协调和利用外资,避免浪费和腐败,并使外资最大程度地服务于本国的发展战略,这意味着东道国能够并已经对本国在基础设施建设、产业发展等领域制定了符合实际的规划。这就涉及到第三点,即发展融资与国家发展之间有一段很长的距离。我们常讲“要想富,先修路”,但修路的背后需要一整套治理机制,使得路修好后能够服务于经济和社会发展,这套机制包括对国家发展的战略规划,也包括对技术的学习和创新、对官僚的激励和约束、对市场和行业的监管等等,这些都需要非洲国家在国家能力建构方面做出很大努力,弥补“修路”与“致富”间的距离。
  4、中美以发展融资为契机合作促进非洲发展
  中国与美国在发展融资方面是竞争还是合作?“一带一路”倡议和BUILD法案各自代表了中美在发展模式上的逻辑,“一带一路”倡议反映出由政府主导带动经济和社会发展的理念,而BUILD法案总体而言代表的是由市场主导经济发展的模式。两者之间虽然有差异,但在融资方面都面临挑战,特别是在吸引私人资本参与方面具有共同挑战,这使得双方的合作成为可能。可以预见到,中美在发展融资领域可能出现四种情境,包括两种竞争情境与两种合作情境。情境一是恶性竞争,东道国不得不选边站,只能从一方获得投资,这是最差的一个局面。情景二是良性竞争,美国在项目运营、鼓励私人资本的机制等方面有值得中国借鉴的地方,通过良性竞争能够促进中国改善“一带一路”倡议的实施机制,更有效推动国际发展。
  此外,中美也可利用各自优势在非洲国家融资能力的建设、基建完成之后的发展服务(金融教育、能力培训等)、国家治理水平的提升(透明、问责、参与等)等领域开展合作,从而降低私人资本参与发展融资的障碍。一种情境是双方依托项目随机合作,其可能性更大。另一种情境是中美间开展结构性的合作,这要求双方坚持多边主义,整合现有的发展援助、发展融资的国际规制和实践,形成传统和新兴援助国都可接受并能够促进各方参与发展融资的新型规制,这是一种理想化的状态。
  总体而言,中美双方应该避免在发展融资领域出现恶性竞争,努力改善各自的发展融资机制,并试图开展合作,促进非洲国家的融资能力建设和治理水平提升,在此基础上逐步形成发展融资的新型多边规制。
发布时间:2019年01月21日 来源时间:2019年01月09日
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