冷战结束以来,经贸关系被认为是中美关系的“压舱石”,但是近年来,随着中国经济的快速增长,中美经贸关系逐渐从过去的合作互补走向更加明显的竞争状态,甚至成为双边关系的问题来源。从奥巴马政府推出“重返亚太”和“亚太再平衡”战略组合,并推动将中国排除在外的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)谈判开始,美国对华经济战略已经走在了从“接触”向“防范”转变的道路上。 特朗普上任后,美国官方文件已多次指称中国为“战略竞争对手”,在保护主义和本土主义思想指导下,美国对华经贸政策完成了上述重大转变。2017年11月,美国明确否定中国的市场经济地位,中美经贸关系陷入紧张。从2018年3月22日美国发布针对中国知识产权问题的“301调查”报告,到4月17日美国宣布对中兴通讯实施出口管制,再到7月6日打响中美“关税战”的第一枪,中美经贸摩擦愈演愈烈。2018年8月13日,美国完成了针对外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)的立法改革程序,大大强化了中国对美投资的安全审查,双方“战火”进一步蔓延,投资领域正悄然成为美国在经济上防范中国的“新边疆”。 对此,中国需要审时度势,对特朗普政府正在推行的投资保护主义保持高度警惕,评估可能的负面影响,采取相应对策,维护中国在美投资利益,降低其对中国经济发展和中美经贸关系的不利影响。 一、美国外资政策的演进过程与制度设计 在美国的早期经济建设并逐渐走向繁荣的过程中,外国资本在解决就业、增加税收、技术研发、扩大出口等诸多方面均发挥了重大积极作用,尤其是在19世纪下半叶,欧洲国家曾是美国推动第二次工业革命的重要资本和技术来源。然而,随着美国实现经济崛起,其相对开放的外资准入政策也开始发生变化。一方面,由于外国投资可能导致美国技术及知识产权的外泄;另一方面,外资的涌入也可能造成美国国内关键行业受到控制。这些问题都有可能对美国国家安全造成威胁。因此,从20世纪早期开始,美国在继续积极吸引外资的同时,也开始动用外资监管程序来消除国家安全风险,试图在自由开放的投资环境与美国国家安全之间寻求一种适当的平衡。 (一)美国外资政策的历史演进 伴随着美国对国家安全威胁和经济发展需要的综合评估,美国整体的外资政策始终在吸引外资与监管外资之间徘徊。一方面,历届政府都采取各种措施吸引外资,比如发布积极友好的外资政策声明、优化营商环境、提供优惠补贴、为投资者提供政策指导、加强与潜在投资者的联系;另一方面,美国又逐步形成了一套以CFIUS为核心的外资监管体制,以应对潜在的安全风险。因此,美国外资政策的历史演进主要体现在对外资的监管部分,尤其是美国外资审查制度的建立和强化,而这一制度的变迁过程大致可划分为三个阶段。 第一,萌芽阶段(1917—1973年)。美国对外资的监管发端于第一次世界大战时期。早在19世纪末20世纪初,美国就开始通过发行铁路债券等方式吸收和利用外资,助力国内工业发展,起初美国在外资问题上始终奉行不干涉主义,既无限制和歧视,也无补贴和优惠。直到一战期间,德国公司在美进行了大量直接投资,特别是在化学和制药产业的投资,鉴于这些产业在作战方面的重要性,美国国内开始担忧外资引发的国家安全风险。在此背景下,国会于1917年通过了《与敌贸易法》(Trading with the Enemy Act,TWEA),授予总统在战争期间或国际紧急状态下处理与敌国的贸易关系以及没收和征用外商在美资产的权力。一战后,国会又相继通过几部法律,对部分特殊产业设置了外资准入限制,如无线电广播、通信、航运、海运和石油领域。二战结束后,美国企业依靠资金及技术优势在世界范围内大举开展海外并购,而当时很少有外国企业有实力在美国进行大规模投资,因此在这一时期,美国国内绝大多数产业领域均对外资开放,监管也相对宽松。 第二,成型阶段(1973—2001年)。美国外资监管制度的建设始于20世纪70年代,当时欧佩克(OPEC)国家将通过提高油价赚得的美元大量投资于美国,这随即在美国公众和媒体中引发了强烈疑虑,美国国内舆论纷纷将这些投资渲染为由外国政府操纵的旨在攻击美国经济的政治行动。来自选民的抵触情绪通过国会进一步传递到了政策层面,国会议员纷纷提出议案,要求对外资进行严格监管。例如,1974年的《外国投资研究法》(Foreign Investment Study Act)和1976年的《国际投资调查法》(International Investment Survey Act)。行政部门对此也予以回应,1975年福特总统通过11858号行政令设立了CFIUS这一跨部门委员会,专门负责外资监管。但初期的CFIUS并不活跃,在1975到1980年间仅召开了10次会议,只是一个“几乎没有执行权的纸老虎”。在诞生后的十多年里,CFIUS的实际功能在于调查和分析,审查和批准功能并不明显,财政部为其实际主导方,其他部门的参与并不深入,而且在实践中也较少严格执行审查法案。 20世纪80、90年代,伴随着新的外来投资浪潮,美国国会相继出台两部重要法案,对CFIUS的运作机制进行了完善,这标志着美国外资审查制度的逐步成型。20世纪80年代的美国还在为走出经济滞胀而挣扎,而当时的日本正经历着制造业的强势崛起以及国际贸易和对外投资的迅速增长,一跃成为美国重要的经济竞争对手。伴随着日本投资的大量涌入,以及由此形成的“购买美国”狂潮,美国国内的排日情绪和对CFIUS的改革呼声甚嚣尘上。1986年日本富士通计划收购美国军用电脑芯片供应商仙通半导体一案,被视为日本对美国国防工业独立性的重大威胁,这直接促成了1988年的《埃克森—弗洛里奥修正案》(The “Exon-Florio”Provision)的出台,该法案授权美国总统中止或禁止任何威胁美国国家安全的外国收购、并购或接管从事州际贸易的美国公司的行为。里根总统随即通过12661号行政令将此权授予CFIUS,这意味着CFIUS不再只是一个调研机构,而是开始掌握执行审查的实权。这是美国外资审查制度的一次重大强化。1990年中国航空技术进出口总公司计划收购美国航空制造商MAMCO一案则直接促成了1992年的《伯德修正案》(The Byrd Amendment)的出台,该法主要是将具有外国政府背景的外国企业纳入CFIUS审查范围。 第三,成熟阶段(2001—2017年)。在《伯德修正案》之后,随着“泡沫经济”的破灭,日本经济陷入长期低迷,导致其对美投资萎靡不振,与此同时,美国在信息革命中抢占先机,大国自信重新恢复,美国外资监管经历了一个相对松缓期。然而,2001年“9·11”恐怖袭击事件使国家安全一跃成为美国国内的首要关切,而2006年左右来自中国和海湾国家的大额并购更是在美国激起了新一轮强化外资监管的呼声。美国公众和国会纷纷批评CFIUS在保障美国利益方面的失职,尽管当时布什政府仍希望维持开放友好的外资政策,但在舆论压力下还是进行了妥协,具体体现为2007年《外国投资与国家安全法》(Foreign Investment and National Security Act, FINSA)的出台。该法案对外资审查规则、范围和程序进行了更细致的修订,扩展了国家安全的范畴,强化了国会对该委员会的监督,标志着美国外资审查制度逐渐走向成熟。 总体而言,伴随着周期性的外资涌入和重大并购案件的出现,美国国会借助国内社会的巨大反弹力量,先后通过一系列法案收紧外资管制和加强自身对CFIUS日常运作的介入。随着CFIUS机构权限不断扩展,美国外资安全审查也日趋严格(见表1)。