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太平洋掰头,开始了吗?

作者:赵明昊   来源:澎湃新闻   字体放大  字体缩小
  本月上旬,美国新任国防部长埃斯珀和国务卿蓬佩奥分别在印太地区多国展开访问。其中,埃斯珀到访中国邻国蒙古引起较多关注,相对而言,蓬佩奥访问太平洋岛国似乎没有引起应有的重视。
  实际上,在特朗普政府不断强化对华战略竞争的背景下,美国方面正在加快重塑印太地区的战略布局,尤其是越来越重视太平洋岛国在中美博弈的作用。而在美国发力的同时,澳大利亚、新西兰等美国盟友也在增强与这些岛国的关系,太平洋岛国正在成为特朗普政府落实“印太战略”、强化对华制衡的关键区域。
  美国对中国影响力的警惕
  蓬佩奥此次到访密克罗尼西亚、帕劳和马绍尔群岛三国,其中密克罗尼西亚是首次迎来美国国务卿。在今年5月,这三国的领导人还对美国进行了国事访问,特朗普在白宫接待。
  三国与美国拥有“特殊关系”,它们在二战期间由日本占领,后由美国“托管”。密克罗尼西亚和马绍尔群岛在1986年宣布建国,帕劳则在1994年实现独立。三国都没有军队,与美国订有《自由联系条约》(COFA),依据该条约,美国对作为“自由联系国”的三国提供军事保护,美军对三国的领海和领空等具有排他性的控制权,后者则从美国获取大量经济援助。例如,密克罗尼西亚年度预算资金的60%由美国提供。
  虽然三国都是小国且人口稀少,但是它们的领土、领海和专属经济区的面积总和相当于美国的陆地面积,并且拥有十分重要的地缘战略地位。二战期间,美军和日军在此展开过激烈的冲突,数十艘日军舰船葬身于密克罗尼西亚的特鲁克泻湖等地。冷战期间,美国在这些国家举行了数百次核武器试验。这三国不仅构成了美国经由北太平洋地区连接亚洲的重要通道,也是驻夏威夷美军与在关岛、澳大利亚、菲律宾等地美军和盟军相互联系的关键所在。
  然而,《自由联系条约》将在2024年到期,美国对这三国的经济援助也将随之中止,为了能够继续维持对这些国家的主导,美国已经与其启动续约谈判,这也是蓬佩奥此访的重要议题。访问期间,蓬佩奥多次提到中国,他称“中国寻求接触并影响该地区”,而这些国家“在面对中国重划太平洋(redraw the Pacific)之时维持着民主制度”。蓬佩奥将这三个岛国称为“自由的重要堡垒”,并称美国、澳大利亚、日本等民主国家才是能让这些国家民众未来数十年生活更好的最佳伙伴。虽然到处发表针对中国的负面言论已经成为蓬佩奥的“家常便饭”,但他的这番话也表明,美国对中国发展与这些岛国的关系越发感到忧心。
  美国国会此前通过的《2018年财年国防授权法》就曾专门提出,要深入研究中国在“自由联系国”的影响力,以及对美国军事和外交利益可能带来的挑战。实际上,中国与美国三个“自由联系国”的关系仍是非常有限的,其中只有密克罗尼西亚在1989年与中国建交,而另外两国至今仍与台湾当局保持所谓“外交关系”。考虑到中国与这三国之间拥有贸易和投资关系,很多中国企业在三国开展基础设施、旅游等方面的经济合作项目,美国方面认为中国正采取“以经掩军”的策略,担心如果不对中国影响力的扩展加以限制,美国的军事和战略利益将受到损害。
  以密克罗尼西亚为例,该国重视发展对华经贸关系,不仅在2014年与中方共同成立经贸合作委员会,近年还签署了“一带一路”合作备忘录。密克罗尼西亚是联邦国家,楚克州、雅浦州等地方政府与中方展开合作的意愿也较为强烈。然而,由于在渔业、税收等方面存在利益分配矛盾,楚克州试图脱离联邦独立建国。按照《自由联系条约》规定,独立后楚克州将无法获得美国给予密克罗尼西亚的经济援助。在这种情况下,美国担心中国“拉拢”楚克州,并将位于该州的楚克泻湖发展为中国军队的基地。楚克泻湖在二战时期曾是日本海军的重要基地。
  相较于密克罗尼西亚,中国企业在“未建交国”马绍尔群岛和帕劳的投资较少,经济合作主要局限于旅游业。即便如此,美国方面也对涉及中国的动向异常敏感。比如,马绍尔群岛的朗格拉普(Rongelap)地方负责人曾有意与中国商人合作建立特区以吸引外部投资,虽然这一想法仅是提议且最终并未能实施,但却触动了美国的神经。原因是,美军下属的罗纳德?里根弹道导弹防御测试站位于马绍尔群岛的夸贾林(Kwajalein)环礁,与朗格拉普相距不远,美方担心如果特区得以建立,中国企业将有机会刺探美国的军事情报。
  除了位于北太平洋的这三个“自由联系国”,美国对中国在南太平洋地区的影响力扩展也甚为忧心。2018年6月,美国海军陆战队司令罗伯特?内勒(Robert B. Neller)称,中国就像在下围棋,已经在南太平洋等地部署了棋子,以获得地缘优势。美国哈德孙研究所高级研究员约翰?李(John Lee)认为,中国在斐济、库克群岛、瓦努阿图等太平洋岛国发展基础设施项目的目的与在东非的吉布提类似,都是为了加强军事战略优势,以支持中国军队突破第一岛链和第二岛链。他提出,如果美国不能整合政府之力对抗中国的军事意图,美国及其盟友将失去全世界最大水域的商业准入资格、军事航行自由的权利及战略影响力,美国应加大遏制中国在该地区的战略企图。
  值得强调的是,除了军事考量,“支持台湾”也是美国压制中国在太平洋岛国影响力的重要因素。台湾当局目前有17个“邦交国”,其中约三分之一是太平洋岛国。在16个太平洋岛国当中,有6个国家同台湾当局保持“外交关系”。近年来,特朗普政府大打“台湾牌”,在美方推动的“印太战略”中,台湾也被赋予越来越重要的角色。美国方面担心,中国大陆对所罗门群岛等岛国的援助和贷款,或会导致这些国家与台湾当局“断交”。无论是维护台湾当局的所谓“国际空间”,还是从台海、南海和太平洋地区联动的角度重塑战略布局,美国都要紧抓这些太平洋岛国。
  特朗普政府加大反制力度
  2017年12月,特朗普政府发布首份《国家安全战略报告》,将中国明确称为“战略竞争者”。这份报告还提及“自由联系国”以及其他太平洋岛国,表示将维护这些国家的“自由和开放”,称“通过与澳大利亚和新西兰的合作,我们将为那些在太平洋地区的易受伤害的伙伴岛国提供支持,以减少它们面对经济波动和自然灾害时的脆弱性”。此后,白宫国家安全委员会还专门设立了负责太平洋岛国事务的官员职位。过去两年多来,特朗普政府内阁级官员以及国防部、国务院等机构的高级官员多次访问太平洋岛国,双方的外交往来明显增多。
  从经济层面看,特朗普政府加大了对太平洋岛国基础设施建设的支持力度,试图针对中国推动的合作提供“替代方案”。2018年12月,美国宣布加入太平洋地区基础设施集团(PRIF)。美国国务院发布的新闻稿称,美国加入该集团会使美国每年向太平洋岛屿地区提供的3.5亿美元的援助得到更好的利用。PRIF的成员还包括亚洲开发银行(ADB)、澳大利亚、新西兰和日本、以及欧盟、欧洲投资银行和世界银行。该机构从2008年开始便和太平洋地区政府密切合作,在城市和偏远地区的基础设施建设、创造就业岗位、完善公共服务等方面为岛国提供协助。
  此外,美国还与盟友联手推动一些重大基础设施项目。2018年11月,美国、澳大利亚、日本和新西兰宣布共同支持巴布亚新几内亚的电力项目,以使该国70%的人口(人口总数为800万)在2030年之前能够得以用电,该项目预计耗资17亿美元。美方人士强调,这一项目将努力避免使巴布亚新几内亚背上过于沉重的债务负担。它被视为美国及其盟友在太平洋地区抗衡中国影响力的标志性项目。
  显然,美国在太平洋岛国展开对华竞争,非常依赖其盟友的力量,尤其是澳大利亚。比如,所罗门群岛2016年曾与华为公司签署协议,铺设连接澳洲大陆的海底线缆,以提升该地区互联网和电信设施水平。但是,澳大利亚政府担心华为公司借此掌握渗透澳大利亚通讯基础设施的能力。澳方对所罗门群岛政府表示,如果华为参与光缆建设,澳方可能不会给予这条光缆的“登陆”许可。
  最终,为限制中国企业在南太地区的业务,澳大利亚政府拨出近1.4亿美元专款,用于修建本国与所罗门群岛之间长达4000公里的海底高速光缆。2018年5月,澳大利亚Vocus公司中标该项目。2019年6月,澳总理莫里森访问所罗门群岛,提出将对该国的基础设施投资1.75亿美元。这是澳大利亚领导人2008年以来首次访问这个太平洋岛国,莫里森强调称,“太平洋地区是澳大利亚战略前瞻的中心和前沿”。此外,澳大利亚政府还设立14亿美元的基金,用于支持太平洋岛国的基础设施建设,并与美国、日本共同设立专门用于支持能源基础设施的基金。如何应对中国在这一地区的影响力,已经成为美澳“2+2”会谈的主要议题。
  从安全层面看,美国国防部将三个拥有军队的太平洋岛国,即巴布亚新几内亚、斐济和汤加作为支持重点。仅在2018年,美方就通过“外国军事融资”(FMF)项目为上述三国提供了700万美元,用于后者的军事能力建设。此外,美国国防部还与美国国务院密切合作,推动斐济、汤加等国参与美方主导的“全球和平行动倡议”(GPOI),为其提供训练和装备以及参加相关演习的机会。美国海军、海岸警卫队等共同实施“大洋洲海上安全倡议”(OMSI),增强与太平洋岛国在海上安全执法等方面的合作。再者,美国积极利用“太平洋四方防务协调集团”(PQDCG)机制,该机制成员包括美国、法国、澳大利亚和新西兰,加强与太平洋岛国的安全关系。2018年11月,美国副总统彭斯宣布,美国将与澳大利亚共同建设巴布亚新几内亚马努斯岛的海军基地。
  总之,在近年中国与太平洋岛国关系不断深化的背景下,美国方面已经开始从多方面着手加以制衡。与此同时,在这一地区拥有传统影响力的美国盟友也对中国影响力的扩展感到忧心,并加大了对太平洋岛国事务的投入,美国和盟友之间的下相互配合力度也在加深。比如,新西兰政府提出“重设太平洋”(Pacific Reset)战略,并向太平洋岛国和美国、日本等国增派外交官,以推动相关项目的协调合作。
  当然,很多岛国已经感受到大国博弈带来的压力,批评美国是出于与中国战略竞争的考量而加大对岛国的关注,并对特朗普政府在气候变化等方面的政策表示严重不满。无论如何,中国在处理与太平洋岛国关系方面,需要进一步重视美国因素带来的复杂影响。
发布时间:2019年08月23日 来源时间:2019年08月22日
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