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刘丰:中美战略竞争的限度与管理

作者:刘丰   来源:《现代国际关系》2019 年第10期  已有 500人浏览 放大  缩小
  伴随中美在经贸、安全和人文等各领域的摩擦加剧,分析者们普遍认为,国际政治再次回归到大国竞争时代。在这个背景下,中美竞争的前景和方向如何? 各自的战略选择会是怎样? 战略竞争将会如何影响地区和全球层次的经济、安全和政治态势?学术界围绕这些问题展开了激烈的争论。目前流行的一些话语,包括“修昔底德陷阱论”“脱钩论”和“新冷战论”等,都在暗示一种相对悲观的前景,强调中美竞争爆发冲突的可能性。这些论调都是结果导向而非过程导向的。但21 世纪的大国竞争是冷和平状态下的持久博弈,而不是热战条件下的你输我赢,关于结果的认识无助于我们理解双方互动和较量的过程本身如何发展。在思考中美关系未来发展时,既要承认战略竞争凸显的新现实,也需要探讨如何通过管理竞争来避免无限升级和冲突的恶性循环。在国际力量对比变化的背景下,中美两国需要根据自身实力变化和发展状况,明确界定彼此的合理利益范围,同时将竞争限制在利益博弈和较量的范围之内。无论在地区政治与安全的议题上还是其他议题上,中美都需要接受共处的现实,展现包容性,努力限制竞争的烈度。
  一、中美战略竞争的凸显
  许多学者认为,竞争中合作、合作中有竞争是中美关系的常态。理想来看,大国关系存在合作、竞争和对抗三种典型的互动方式。这三种方式并不彼此完全排斥,在双边交往的不同议题上会同时交织。不过,某种互动方式在特定阶段会占据主导,从而形成双边关系的基本模式。回顾历史,在 1972 年开启关系正常化之前,中美关系以全面对抗为主要特征。1972 年以后,中美合作首先从战略安全领域起步并不断加深,在冷战结束后又迅速扩展到经贸领域。此后四十多年里,中美关系的发展始终伴随着各种紧张和危机事态,但并未改变中美合作的总体格局。当前,受到美国对华认知和政策转向的推动,战略竞争正在成为主导双边关系的模式。
  早在奥巴马第二任期,美国对华政策就在发生潜移默化的变化,“亚太再平衡”战略的出台意在制衡中国在亚太地区日益拓展的影响力。特朗普政府上台之后对中国的态度经过短暂模糊,自 2017 年下半年开始也逐渐变得明确。当年 12月,特朗普政府在其首份《国家安全战略》报告中将中国明确定位为“修正主义国家”和“战略竞争对手”,认为中国是需要优先应对的首要国家安全威胁之一。在这种新的对华定位认知指导下,美国采取了一系列高强度、高频次的强硬举动,给中美关系的良性发展造成巨大冲击。
  特朗普政府发起的挑战是多领域、全方位的。在经贸议题上,美国通过发起关税战进行施压,试图迫使中国在贸易赤字、市场准入、知识产权等问题上做出让步。在安全议题上,美国在台湾和南海等涉及中国领土主权和权益的问题上做出一系列挑衅行动,同时还推出印太战略,通过强化前沿部署和推动亚太联盟体系转型来牵制中国。为了阻击中国的海外倡议和经济拓展,美国针锋相对地提出一些区域性合作计划,利用“债务陷阱”等话语抹黑中国的海外基础设施投资项目。此外,一些美国智库和媒体还在渲染中国的“锐实力”,指责中国进行“影响力渗透”,并以此限制中美在人文交流和学术研究等领域的合作。这些情况表明,中美之间的互动模式正在从合作主导转向竞争主导。从特朗普政府对华战略态势看,以战略攻势和胁迫外交为基本特征的对华政策具有长期性和系统性。在国际力量对比变化背景下,中美两国核心利益的兼容性有所下降,是竞争压倒合作的首要原因。长期以来,美国将维护全球主导地位和所谓“自由主义国际秩序”作为自己最大的核心利益。在冷战结束后相当长的时间里,美国并不认为中国有能力对自己构成挑战,并且期望通过接触政策来推动中国朝着其所希望的方向发展。而近几年来,美国官方和战略界普遍认为,一个崛起的中国并没有按照美国接触战略的预期那样发展,而是在全球范围内拓展影响力,并且认定中国对美国的核心利益构成威胁。特朗普改变了美国政府长期奉行的自由国际主义霸权理念,转而强调美国至上和单边主义,但在维护美国主导地位这一核心目标上并未松动。改革开放以来,中国积极融入国际体系,努力维护良好的国际和地区环境,实现自身经济快速发展和国力的稳步提升。在这个过程中,中国需要维护和实现的国家利益并不是一成不变的,其范围和内容随着海外活动拓展和实力增强而扩大,而维护利益的手段也更加多样。尽管中国并没有寻求以暴力方式改变既有国际秩序,但是美国认为中国日益拓展的国家利益需求和日益展现的外交手段不可避免地对其主导地位形成挑战,需要采取战略攻势加以防范。
  美国战略界根深蒂固的“敌人意象”也加速推动竞争成为中美关系的主导特征。美国国家安全战略规划总是围绕某些明确界定的敌人或对手而展开,以此为基础进行战略部署,调整战略资源,并最大限度地动员社会支持。美国政府公布的每一份《国家安全战略》报告以及与之配套的《国防战略报告》《军事战略报告》中都充斥竞争者、对手、挑战者、敌人等字眼,对美国面临的威胁来源、强度和优先关切有清晰的表述。针对这些潜在威胁的程度和紧迫性,每届美国政府会对整体战略规划以及相应的军事部署、资源配置和具体行动进行调整和修正。将中国定位为战略竞争对手并不是特朗普政府首创,早在 2001 年小布什政府上台之初就提出过类似概念。只是由于“9·11 事件”发生,美国的整体战略焦点才转向打击恐怖主义,中美关系的合作基本面得以维持和扩大。但是,随着形势的发展,在美国国家安全议程上,应对恐怖主义、核扩散等威胁的重要性正在下降,而与中国和俄罗斯等大国展开权力竞争的重要性逐渐上升。
  特朗普个人及其执政团队的战略思维和行事风格也冲击着中美关系的稳定性。从竞选到执政至今的两年多里,特朗普的内外政策主张的确反映出他特立独行、挑战常规和注重交易的鲜明个性特质。在“美国至上”原则的驱动下,特朗普在安全上强调减少美国的义务、承诺和投入,经济上则痴迷于扭转贸易赤字这一简单考量,不惜威胁和敲打传统盟友和安全伙伴。在对华发动贸易战的过程中,特朗普不断抬高要价和施加关税压力,不惜动摇中美关系的基本框架。
  由于他的一系列强势举措,中美关系不可避免地受到其风格和偏好的影响。与此同时,特朗普的对华政策也受到了美国国内政治生态和思潮变动的支持,特别是迎合了美国保守主义右翼和民粹主义的对华主张。由于中美两国在维护全球和地区安全、推动经济社会发展以及解决全球性问题等议题上仍存在着巨大而广泛的共同利益,在战略竞争加剧背景下,双方的合作并不会中断或减弱。但是,双方达成和维系合作将会经历更加艰难的博弈过程,纷争和摩擦愈发频繁。当前中美战略竞争仍处于初始阶段,其最终呈现形态、竞争的强度以及手段的运用,都取决于双方的战略互动。考虑到中美两国的利益紧密交织,双边关系的前景对亚太地区和平与稳定会产生重要影响,在展开有限竞争的同时,如何管理竞争成为一个迫切需要探讨的议题。
  二、战略竞争的限度与竞争管理
  大国关系从合作主导转向竞争主导,体现了双方核心利益兼容性和主要战略手段的变化。竞争可能是温和、良性和包容的,也可能是激烈、恶性和排他的。由于竞争方式和程度的变动是战略决策者主动选择的结果,大国竞争的水平和烈度可以得到管理。在国际关系理论和战略研究文献中,大国竞争的原因、策略和后果已经得到了充分的讨论。相比之下,如何管理大国竞争是一个讨论并不充分的议题。竞争管理的学理研究之所以相对匮乏,很大程度上是因为实践上的发展并不充分。在大国竞争凸显的几个典型历史时期,管理竞争都没有作为一个有意识的目标被提出。
  在竞争主导阶段,大国关系通常会呈现出以下典型特征。第一,双方的利益斗争和较量凸显,而利益协调的难度加大。在合作为主的阶段,大国之间能够灵活务实地搁置彼此在政治制度、意识形态、发展状况和其他重大议题上的分歧,在利益兼容性较大的领域开展协商和协作,寻找建设性和共识性方案,推进彼此的共同利益。在竞争主导阶段,双方利益兼容性显着下降,一方或双方更看重和试图实现兼容性较低的利益诉求。
  第二,一方或双方会更愿意承受对抗的风险和损失,经常性地以胁迫、升级作为策略,单方面提高要价,威胁冻结合作或退出合作,不再遵守已有的协议和框架。合作主导时,相互协调、搁置争议、相互妥协会成为一种可以达成的博弈策略。在竞争为主的新阶段,大国关系则会呈现出更大的波动性。美国近期在对华贸易问题上的极限施压做法表明,美国不再遵循双方已达成的合作框架,会单方面提高要价或以退出合作为威胁,通过胁迫和升级来推动自己期望的更大获益空间,由此导致双边关系的波动。
  第三,双边关系发生危机的风险点明显增加,管控风险的难度加大。在合作为主的阶段,危机事件也会在双边关系的发展过程中出现,但是这些事件通常是零散的,风险相对容易识别,也容易因为利益兼容性大而达成妥协性方案。在竞争为主的阶段,竞争是全方位、多领域、立体式的,双方的博弈过程处于“潜危机”状态,而且通常不是单一的危机事件,可能是在多个议题上同时发生多个危机,使得风险的防范和管控更加困难。
  竞争一旦成为大国关系的主导模式,就很容易走向对抗。在大国竞争的历史案例中,经常出现的互动模式是,一个大国有意识地将胁迫施压作为获取自身利益的最合理策略,另一方则主动或被动地加以回应,双方从小的摩擦逐步扩展到大规模、高强度军事冲突。冷战初期,美苏双方都没有意识到管理战略竞争的重要性,而是不断夸大对方的威胁能力和意图,将某一个议题上的对峙视为总体挑战的信号,将某个局部地区发生的挑战视为整体冲突可能爆发的前兆。在多数地区,美苏两个超级大国采取了争锋相对、以牙还牙和竞相升级的互动策略,从而推动它们走向了长期的总体对抗。例如在欧洲地区,美苏两国在建设欧洲集体安全机制的问题上存在分歧,并分别建立了北约和华约两大对立军事集团,将冷战推向高潮; 在美洲地区,苏联在古巴部署核武器,企图以此逼迫美国撤出在土耳其部署的核武器,最终引发古巴导弹危机。这表明,如果两国的领导人、政治精英和民众没有意识到竞争失控的风险,任由竞争升级,最终会导致高烈度冲突这一预想不到的非本意后果。
  无序竞争会消耗双方大量资源,无益于任何一方利益的实现。在竞争中,决策者通常会选择接受一种“最坏打算”的假定,预设对手有充分的能力、足够的意图对自己的国家安全、福祉和地位构成威胁,并以此来规划战略设计、调配战略资源,并在最大程度上动员国内支持,为赢得战略竞争做充分准备。但是,国家可以调配的战略资源是有限的,而需要实现的战略目标是多样的。应对战略竞争只是国家领导人的战略议程之一,而不是全部。在资源有限条件下,两国还需要将资源投入更有意义的国内发展事务上去。冷战时期,美苏两国投入大量资源展开军备竞赛和势力范围的争夺,大大超出国家安全之必须的范畴。
  需要强调指出的是,在当今时代,大国竞争是在一系列外在和内在约束条件下进行的,并非没有限度。一些关键变量的存在使得 21 世纪的大国竞争可能显着不同于以往时代。核武器的存在大大降低了大国之间爆发大规模战争的可能性,制约着领导人对卷入军事冲突范围和投入武力规模的考虑。即使是国家层次存在激烈竞争,社会之间也有着多层次互动,使得竞争发生在开放而非封闭条件下。此外,地缘屏障对经济和军事活动的阻隔作用大大下降,技术条件使得大国可以便利地渗透和进入各个地区,难以建立排他性的势力范围。这些约束条件的存在都使得竞争不是无序的、暴力的。认识到这些客观条件的限制,有助于树立竞争管理的思维。
  竞争管理的概念与国际安全领域更常见的冲突或危机管理有一定联系,但也存在重要区别。危机管理主要局限于安全领域,是在安全危机或军事冲突发生之前防止其爆发、在发生后避免升级或促使其平稳降级的过程。战略竞争并不局限于军事安全领域,而是存在于经济、政治、意识形态等多个领域。当竞争作为大国关系的一种基本形态时,它显然不同于大国在单个或少数议题上的对峙。由此,竞争管理是一种管控两国战略互动总体态势的行为,基本目的是限定战略竞争的性质、范围和手段,使两个国家仍能维持共同利益基础上的合作,避免走向长期的、系统性对抗,从而对彼此核心利益的实现构成根本性损害。
  第一,从双方战略目标的匹配看,竞争管理的核心是协调有冲突的战略目标,调和冲突性的利益需求,减少高度不兼容的利益,扩大兼容性较高的利益。大国竞争通常围绕安全、福利和威望三类利益展开。安全是指一国在物理空间上不遭受攻击、侵略和蚕食,领土和主权安全得到保障,政权不遭受外部挑战和颠覆。福利主要涉及财富的获取,在今天表现为一国实现经济发展、社会繁荣和民众的福祉。威望是一个国家获得其他国家对自身权力、地位和利益的承认与尊重。守成大国和崛起大国双方在利益博弈过程中都存在能力与意愿不匹配的情形,前者在实力衰落时仍试图维护更大的利益范围,后者则会出现利益范围拓展超出实力,增长速度的情形。由于大国彼此之间有阻止和妨碍对方有效实现这些利益的能力双方都需要根据特定时期的力量对比和战略态势对以上利益的分配进行调整,在博弈中达成有限的共识,在竞争的同时实现利益上的包容。守成国需要适时地容纳崛起国的利益拓展,而崛起国也应控制利益拓展的节奏和范围,避免战略冒进。
  第二,从双方战略手段的实施看,竞争管理需要减少对抗性手段的运用,协调双方实现各自战略利益的手段运用,控制竞争手段的冲突烈度,减少运用高度对抗性手段来实现战略目标的场合和情形。一方运用强制性手段迫使对方放弃核心利益,或者运用高对抗手段追求自身的非核心利益,都存在目标和手段错配的问题,容易引起更大的冲突。因此,强制性手段的运用应该限制在自身核心利益受到损失的有限条件下。在竞争条件下,决策者需要在一系列可供利用的工具箱中选择与目标匹配度较高、成本较低的手段。
  第三,从战略实施所涉及的行为主体看,竞争管理涉及自我、对手和更广泛的第三方的管理。自我管理需要考虑竞争目标的设定、资源的配置以及能力的发展,在约束条件下审慎地确定可以实现的目标。对手管理意味着与竞争对手之间进行充分沟通,设定和修正竞争的规则,在没有规则的领域进行磋商,避免在模糊地带出现无序竞争,防止竞争转向对抗。此外,大国竞争不仅涉及到竞争双方,它们的竞争方式和烈度还会传导给地区或全球体系内其他行为体,影响它们的战略选择。较小的盟友和伙伴希望利用竞争获益,引导大国支持自己的政策主张或立场。因此,第三方管理是一个需要被纳入考虑的因素,以避免因为各自的盟友和伙伴而卷入不必要的冲突。
  三、塑造有管理的中美包容性竞争
  在特朗普政府提出以竞争思维看待中美关系之后,美国战略界热衷于探讨如何赢得战略竞争。应该看到,尽管国际力量对比发生了变化,但美国仍然具有总体实力的巨大优势,也仍然将维持全球主导地位作为其核心战略目标。特朗普政府开启与中国的战略竞争,是为了在限制中国崛起进程上占据主动,先发制人。大国战略竞争可能旷日持久,并且消耗巨大,过早卷入其中并不符合中国现阶段的发展目标。当然,面对美国为了限制中国发展而采取的一系列行动,中国也无法置之不理,必须妥善回应。不少中外学者都提出,中美不具备发生新冷战的条件。但是,仅有主观意愿并不够,还需要中美双方树立竞争管理思维,建立有限的包容性竞争,避免陷入不断升级的排他性竞争所引发的长期对抗。从中国的国家利益考虑,战略谋划一方面需要适应竞争主导的新现实,并规划好自身的发展进程;另一方面需要在与美国的互动进程中管理竞争,避免冲突的无限升级。
  第一,适应中美竞争凸显的新现实。一是对中美关系的认识需要适应竞争加剧的现实。竞争要素在中美关系中的凸显会对人们在以往以合作为主的阶段所形成的认识两国关系的思维方式形成冲击,在应对上也有一个逐渐调整的过程。中美在许多原本维持高度合作的议题领域将会产生许多纷争,在原本容易达成妥协的议题上不愿意再做退让,协调为主的相处模式将会被以威胁退出合作的模式所取代,一方单方面向另一方施压,双方都愿意承受更大损失更不愿意妥协。这也表明,共同利益对维持中美双方合作的黏性下降,双方达成合作的难度加大,需要进行比以往更加艰难的博弈。面对这些变化,我们首先需要在心态和认知上有所调整,破除在长期合作主导过程中形成的思维定式,为中美关系可能遭遇的更大冲击和波折做好心理上的准备,也要规划好自身发展进程,为与美国长期斗争以维护自身正当利益做好准备。
  二是加强竞争能力建设。作为一个成长中的崛起大国,在较短的时间里,中国经历了物质实力的快速提高,能够运用的战略资源也有了较大的增长。为了应对战略竞争,中国需要把已有的实力资源转化为具体的行动能力。总体实力与战略竞争能力高度相关,但并不等同,转化为竞争能力也不是同步的,而是伴随国内制度安排、运行机制、行政能力等各种能力的提升,以便能够更好地进行资源调配和能力投放。
  三是根据竞争场域采取有针对性的策略。战略竞争具有多域性,每个领域的性质和特征不同,博弈策略也有差异。中美在经贸领域的竞争既以实力为基础,又是高度规则化的。当前,美国执意推动世界贸易组织规则的修改,这意味着中国除了提升经济实力,还需要对规则有更清晰的了解,能够在一些议题上引导规则的重新设计。军事领域的博弈则高度依赖能力,军力部署和尖端技术的发展会显着改变中美两军的互动态势。中国在应对不同领域的竞争时,需要根据能力、意志、技术和规则等不同要素所占的权重进行具体设计和调整。
  四是维护国内发展的良好环境。国际竞争以服务于国内发展议程为中心,妥善应对竞争的压力和挑战的目的是维持国内发展的较好外部环境。在激烈的外部竞争中,一些大国可以维持较强的国内社会开放性,保持运转的效率和活力,从而获得巨大的竞争优势。从这个角度看,中国需要在竞争中保持国内社会稳定与秩序,获得提升自身竞争能力的可持续性和弹性。
  第二,积极引导中美竞争管理。在应对竞争所产生的外部压力的同时,中国也需要与美国进行理性周旋,管理好战略竞争的范围和方向,避免竞争滑向更加激烈的战略对抗,以免对自身发展和双方共同利益的实现构成根本损害。塑造有管理的包容性竞争,避免无限升级的排他性竞争,应该成为两国战略界的共识,从而为官方层面做出管理分歧和控制冲突的行动努力奠定思想基础。
  首先,中美双方需要明确界定彼此的合理利益范围,避免追求不切实际的目标。对于中美两国而言,本国的国家实力和发展阶段是制约各自在国际体系中可以实现的利益范围的根本因素。现阶段,由于经济和军事实力仍然远超其他大国,美国执意将维持全球主导地位作为核心利益,尽管实现这一目标的成本和代价极其高昂。但是,如果美国试图以遏制和阻断中国的持续崛起进程来实现这一目标,只能是盲目的自负。对于仍在成长之中的中国而言,需要继续稳步提升国家的综合实力,不可能像美国一样追求地区或全球体系中的主导地位。
  其次,双方需要围绕不同议题领域的竞争规则展开磋商。当今时代的国家间互动具有高度规则化的特征,每个议题领域的博弈都受到一套独特的技术条件、制度安排和操作程序的限制。在经贸领域,尽管双方对世界贸易组织规则的认可程度和解释方式存在差异,但仍需要接受已有规则的约束,或者围绕对这些规则的修订展开讨论。美国发动对华关税战以来的博弈历程表明,极限施压无法迅速解决经贸议题上的结构性问题,甚至也无法扭转特朗普缩小贸易逆差扩大这一直接诉求。中美经贸领域的争议解决只能通过谈判,分步骤分阶段达成双方可以接受的协议。在军事安全领域,美国对中国军事实力增长和双方实力差距缩小的战略忧虑上升,在南海、台湾等关系中国领土主权的问题上不断采取挑衅性军事动作。在中美海空力量相互抵近日益频繁的情况下,中国通过提升战略清晰度表明自身底线的同时,也要促使美国按照相应的安全行为准则进行操作,避免误判和意外事故的发生。
  再次,中美双方要尽可能将竞争限制在利益博弈和较量的范围之内,避免无意义地扩大竞争,尤其是防止将竞争意识形态化。四十多年来,中美两国能够摒弃社会制度和意识形态的差异,基于各自的国家利益发展良性、务实的双边关系,并在多边框架下进行合作。今天,中美双方需要继续以务实的态度应对各自实现利益的差异和纷争,避免将竞争上升到制度和意识形态的冲突。一些美国战略人士有意将竞争的范围引向意识形态之争,甚至鼓吹文明的冲突。然而,冷战的经验表明,一个国家的外交政策一旦意识形态化,就会给国家间理性互动带来极大干扰,挑起不同社会之间长久的、不可调和的对立,对各方利益的实现也是巨大损害。
  最后,在全球和地区层次避免排他性竞争。中国正从一个地区性大国发展为全球性大国,积极与其他国家开展政治、经济、安全和人文等各领域的交往,这是中国国力提升和海外利益拓展的现实推动。在霸权思维的驱动下,美国对中国的海外活动持排斥态度。但是,当今国际体系在经济上是高度开放的,技术的发展也在打破传统地缘环境的界限,这些条件都使得任何大国不可能建立排他性的势力范围,阻止其他大国在自己拥有优势的地区拓展影响力。因此,无论在亚太还是其他地区,将对方排除出去或阻止对方与地区内其他国家开展正常交往都是不现实的。与此同时,大多数中小国家从自身实力和利益出发,倾向于采取对冲策略,避免出现选边站队。这些约束条件表明,开展包容性竞争是中美在拓展地区和全球事务中的影响力的现实选择。
  四、结论
  在中美竞争加剧的背景下,中美关系正在发生显着变化。对于变化的程度和方向,中国国际关系学者存在两种不同的判断,一种认为中美关系已经发生了质变,另一种则认为仍处在量变过程之中。实际上,两种答案未必是截然对立,而是在很大程度上取决于判定标准和指标的选择。不过,无论持哪种观点,都不得不承认,相对稳定、缓和的中美关系正在向更多波动并可能出现间歇性紧张的状态转变。中美竞争加剧会对长期以来人们习以为常的处理两国关系的思维方式造成冲击,在应对上也有一个逐渐适应和调整的过程。
  尽管历史上的大国战略竞争经常导向严峻的军事冲突,甚至发展到大规模战争,但战略竞争并不必然指向一种宿命论的结果。相反,竞争的方向、步骤和进程经常是人为选择的。如果我们充分认识到大国权力竞争的长期性和胜败的模糊性,就会发现,竞争不是为了获得短期的胜利,而是在长期的较量过程中保持自身国家实力和国内福祉的充分发展,是为了获得相对于竞争对手的相对收益或者减少相对损失。在大国崛起过程中,国家实力的增强并不必然带来战略应对能力的同步提升,而必须通过应对各种外部压力、挑战和风险的实践来积累经验、锻炼能力,从而将国家的物质实力转化为可适应国际竞争的制度安排、战略规划和资源配置。因应中美战略竞争加剧的现实,保持稳重克制的战略风格,通过必要的斗争和有诚意的合作来维护好自己的正当利益,展现充分的智慧和行动力,是对中国最终能否成为一个成熟的世界大国的考验。
  (注释略)

  刘丰:南开大学周恩来政府管理学院教授
发布时间:2019年11月24日 来源时间:2019年11月24日
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