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评估美国最新“自由开放的印太”战略进展报告

作者:Prashanth Parameswaran/文 汤杰/翻译   来源:中美印象  已有 1720人浏览 字体放大  字体缩小

《中美印象》第199期
  美国总统特朗普于2017年11月10日周五在越南中部城市岘港召开的亚太经合组织工商领导人峰会——该峰会是更宽泛的亚太经合组织领导人峰会的一部分——最后一天发表讲话。本周,各国领导人和商界资深人物齐聚越南城市岘港,参加亚太经合组织年度21国首脑会议。


  本周末,美国国务院发布一个新的关于美国“自由开放的印太”概念的进展报告,与最新一轮在曼谷举行的东盟领导的首脑会议相协调。尽管这一报告只是美国“自由开放的印太”战略发展过程中众多转折点中的一个,并非没有局限,但它仍然值得仔细研究,因为它揭示了美国政府对该区域远景演变和未来塑造的思考。

  2017年在河内召开的亚太经合组织峰会上,美国总统特朗普第一次提出对印度洋-太平洋的设想,与之配合的是一些其他指导性文件,包括国家安全战略报告和国防战略报告。自此,美国政府一直试图将“自由开放的印太”(FOIP)这一概念转化为现实,它将涵盖安全、经济和政府这三大支柱。同样,通过印太战略报告等文件的发布,意味着这一进程一直持续到2019年。印太战略报告在新加坡召开的亚洲安全峰会香格里拉对话会上进行了阐释。

  上周,随着最新的进度报告的发布,美国“自由开放的印太”战略再次受到瞩目。遵循印太战略报告和香格里拉对话中所阐述的一贯模式,连同最近一轮东盟峰会以及在曼谷举办的“2019届印太商业论坛”,美国国务院发布了美国政府印太地区战略的实施进展报告。

  这份长达30页的报告题为“自由开放的印太:推进共同愿景”,详细介绍了美国政府迄今为止在印太战略的五个组成部分的进展情况。这五个组成部分分别是:建立伙伴与区域机构;促进经济繁荣;倡导善政;确保和平与安全;对人力资本进行投资。正如美国国务卿蓬佩奥在报告中的介绍中所述,报告与其说是一份机构间的战略报告,不如说是一份“最新实施情况”报告,它描述了美国如何与盟国和伙伴国合作,实施共同的愿景。

  新报告的发布并非没有意义。无论是对正在进行的美中竞争的关注,或是事关美国的参与程度和政策方面的问题,在最新一轮东盟首脑会议期间发布的这一报告,再次强调了美国政府对于“自由开放的印太”这一战略所取得的进展——尽管挑战和不确定性继续该地区的主要特点。从视觉上来看,该文件是迄今为止政府实施“自由开放的印太”战略所取得的进展的最全面的、公开发布的报告,此前,美国官员在印太的几个分区域(包括南亚、东南亚和太平洋岛屿),仅仅在口头上强调了这一战略的进展。

  从实质上来讲,从美国的一贯的政策基调上来看,这份报告都踩到了点上。它把盟国和伙伴放在战略的核心位置(因为从标题开始即强调“共同愿景”),这一点与印太战略报告非常相似,这有助于消除“‘自由开放的印太’是美国强加于他国的”疑虑。它强化了“自由开放的印太”的广度,提到了在上述所有五个方面发展中取得的重大进展,包括将美国、澳大利亚、印度和日本之间的四方会谈提升为部长级会议;启动基础设施交易和援助网络,以解决该地区的连通性和基础设施问题;在明年选举之前,为缅甸制定新的治理方案,使之举行自由而公正的选举。在其他策略和应对措施的演变中,出现了一些针对“自由开放的印太”战略的批评,该报告试图回应这些批评,无论是资源配置方面(报告提供了一些数据和指标,表明自该战略发布以来,美国的参与确实有所增加),还是“都是关于中国而非美国的地区战略”这样的认知(事实上,该文件仍然将重点放在推进美国的政策上,而不仅仅是批评中国,由于“中国”和“中华人名共和国”这两个词在整个文件中只提到了6次,且主要是在治理和安全部分)。

  同时,这份报告在美国的亚洲政策上可以或者不可以揭示和实现的目标方面是存在局限的。一方面,从表面上来看,虽然进度报告确实提供了更全面的、跨机构的关于“自由开放的印太”战略的最新情况,但它仍然不能充当政府总体的核心战略文件(总体的核心战略文件应当通盘描述政府的战略规划,仅仅这份文件是不足够的)。另一方面,虽然这份文件本身可能部分是为了加强美国的地区承诺,然而当前美国在亚洲峰会上只处于低级别的外交代表状态,同时部分地区在明年美国大选前处于观望状态,在这样的情况下,它的发布背景使得该报告完成其目标的能力趋于复杂。此外,尽管该报告可能会解释清楚美国政府机构打算如何推进“自由开放的印太”战略,但是它本身无法解决这些优先事项与特朗普政府和总统自身在自由贸易或多边主义等领域的某些倾向之间的分歧。

  所有这一切并没有改变这样一个事实,即该文件的发布是美国“自由开放的印太”战略演变的重要一步,这一点本身就值得注意。尽管如此,这确实意味着在2019年余下的时间里和即将到来的2020年,我们在分析和评估新文件时,也应继续认识到美国官员自身以及与外部合作伙伴一道制定这一方针时将面临更广泛的机遇和挑战。

  原文Assessing the New US Free and Open Indo-Pacific Progress Report发表于The Diplomat。作者Prashanth Parameswaran是《外交学人杂志》(The Diplomat)的高级编辑,他主要关注东南亚政治和安全、亚洲国防事务和美国在亚太外交政策方面,并撰写相关文章。译者汤杰是复旦大学国际关系与公共事务学院博士生。

发布时间:2019年11月28日 来源时间:2019年11月28日
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