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美专家关注特朗普农业援助计划,称或违反世贸规则!

作者:   来源:上海美国研究  已有 1520人浏览 字体放大  字体缩小
  美国企业研究所网站近日登载前美国农业部总经济师约瑟夫·葛乐伯(Joseph W. Glauber)主笔的报告称,自2018年特朗普政府在全球挑起贸易战以来,美国农产品因他国的报复性措施而损失惨重,为此特朗普政府在国内实施农业特别援助计划,然而,援助计划很可能违背世界贸易组织规则。
  报告摘要如下:

  特朗普政府对农业提供补贴
  特朗普政府对加拿大、中国、墨西哥和其他国家的输美产品加征关税,导致这些国家对美国农产品征收报复性关税,这对美国农业生产者造成了沉重打击。2019财年,美国对华农业出口由2017财年的近220亿美元将至73亿美元,一些美国农产品的价格下调。
  为了获得这个重要选民团体的政治支持,特朗普政府已授权在2018年和2019年向农民和牧场主提供价值约280亿美元的特别援助计划。特别援助主要有以下三种形式:
  一是市场促进计划(MFP)。美国农业部农场服务局负责管理该计划,并向符合条件的生产商提供直接补贴,以补偿加拿大、中国、欧盟、墨西哥和其他国家征收的报复性关税所造成的贸易损失。
  二是食物购买和分配计划。美国农业部农业营销服务局负责管理该计划,并使用资金购买贸易报复造成的过剩商品,如水果、蔬菜、加工食品、牛肉、猪肉、羊肉和家禽。美国农业部食物与营养服务局将这些商品分发给食品银行、学校和其他为低收入人群服务的机构。
  三是农业贸易促进计划。美国农业部对外农业局负责管理该计划,并为代表美国农业生产者开发新出口市场的活动提供资金援助。

表中数据来源于企业研究所
网站
  2018年,援助计划约75%的款项拨给了大豆种植者,主要集中在中西部州。根据2019年5月公布的数据,在2018年MFP拨款中,伊利诺伊州生产者获得11亿美元、艾奥瓦州9.86亿美元、明尼苏达州6.8亿美元、内布拉斯加州5.74亿美元、印第安纳州5.71亿美元。
  2019年,美国农业部调整了拨款结构,涵盖了更多种类的作物,更多的款项流向玉米、小麦和棉花生产者。此外,获得拨款最多的五个州是艾奥瓦、明尼苏达、内布拉斯加和堪萨斯。
  提供补贴引质疑
  尽管对农业提供的这些补贴将在短期内帮助该行业,但一直受到批评。
  首先,批评者质疑补偿水平是否与农业部门因关税而承受的损失相称。虽然一些生产者团体认为援助不足,但一些实证研究表明,农业生产者得到的补偿远远超过损失,有的甚至超过50%。
  其次,向农民提供的贸易援助,加上现有的农业计划和2018年农业法案及其他立法授权的农作物保险,可能会促使一些国家对美国提起贸易争端诉讼。
  一个令人关切的原因是,美国对农产品的国内支持水平有可能超过美国根据世界贸易组织协定作出的“有约束力的承诺”。世贸组织现行规则要求,每年美国国内对扭曲贸易流动的补贴不得超过191亿美元。自1995年世贸组织规则生效以来,美国的国内支持水平一直未超过这一限度。
  2016年,也就是美国最近公布信息的一年,美国扭曲贸易的补贴不足50亿美元。然而,随着2018年贸易援助计划提供额外补贴,2018年扭曲贸易的补贴很可能会增加两倍以上。此外,2019年一揽子援助计划超过150亿美元,这可能会导致美国超越界限。
  一些世贸组织成员在2019年6月的世贸组织农业委员会会议上对美国的2018年和2019年市场促进计划提出了质疑。但有关美国国内支持水平的报告存在近两年的滞后,美国可能要到2021年末才会向世贸组织提交2019年的国内支持情况。到那时,中美贸易战可能已经结束,市场促进计划也可能已经取消。
  美国违背在世贸组织的义务?
  一个更宏大、更长期的问题是,贸易补偿如何与美国在世贸组织的义务相匹配,以及对美国进一步推动世贸组织改革会产生何种影响。
  美国长期以来主张在世贸组织内进行农业补贴改革,且这些改革特别针对大型新兴经济体。奥巴马政府在任期即将结束前向世贸组织提起诉讼,称中国对玉米、小麦和大米生产商的支持违反了世贸组织农业协定。美国对印度的农业计划也提出了类似的担忧,最近还与加拿大一道对印度对扁豆和荚果生产商的支持提出了质疑。
  如今风水轮流转。世贸组织成员国最近在瑞士日内瓦召开的农业委员会会议上对美国的贸易援助计划表示担忧。如果美国的补贴水平超过了限制,则世贸组织成员国可以通过世贸组织争端解决机构提起正式诉讼。更有可能的情况是,其他国家根据《补贴与反补贴措施协定》提起诉讼,类似于巴西在2003年对美国棉花补贴提起的诉讼。
  在棉花案中,美国最终输掉了官司。在任何一种情况下,不利的裁决都可能导致补偿行动,并将削弱美国在世贸组织内推进国内补贴和市场准入改革的领导作用。鉴于美国是农产品的主要出口国,这可能会严重损害美国农业部门的利益。
  尽管有迹象表明,与中国达成部分贸易协议可能有助于农业贸易正常化,但最终协议尚未敲定。如果美国农产品价格水平保持低位,出口停滞不前,那么政府很有可能在2020年提供新一轮贸易援助。尽管这种援助可能在短期内能帮助农业生产商,但会对全球市场和美国与主要贸易伙伴的关系造成长期损害,使该行业的问题延续到2020年以后。

  本文编译自企业研究所网站报告Agricultural trade aid: Implications and consequences for US global trade relationships in the context of the World Trade Organization。作者:前美国农业部总经济师、国际食物政策研究所高级研究员约瑟夫·葛乐伯(Joseph W. Glauber);译者:沈凯麒
发布时间:2019年11月29日 来源时间:2019年11月29日
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