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美国基础设施的现状、问题与特朗普政府基建计划

作者:赵行姝   来源:摘自《美国蓝皮书·美国研究报告(2019)》  已有 242人浏览 字体放大  字体缩小
  美国是世界上最大的发达国家,基础设施相对完备。无论是与自身发展的历史比较,还是与其他国家比较,当前美国基础设施的品质与规模都发展到了一个较高阶段,处于世界领先水平。但同时,美国的基础设施也存在老旧失修、结构与分布失衡的问题,并且气候变化的风险与科技创新的发展不断对美国基础设施建设提出更高需求。因此,特朗普政府先后两次将基础设施建设列为其执政重点,并试图推动“万亿基础设施计划”。由于近期受到国内政治博弈、政策惯性等因素的牵制,该计划不得不在目标与能力之间寻求平衡。
  2007年以前,美国人对基础设施的担心还很少。近10年来,美国人越来越担心本国的基础设施问题,经常抱怨美国基础设施“破败”,正在滑向“失败”像第三世界国家。奥巴马曾公开承认,美国的基础设施落后于中国,这让他感到“尴尬”。特朗普也公开表示,美国的基础设施“破败”。在上述背景下,自大选以来,特朗普及其团队数次表达了要重建美国基础设施的愿望。
  一、美国基础设施现状评估
  步入21世纪,美国人中普遍存在的一种共识是,“我们的基础设施做得不好”。那么,这种主观印象中到底有多少客观成分呢?
  (一)美国基础设施的发展历史
  美国土木工程师协会(American Society of Civil Engineers, ASCE)是长期评估美国基础设施状况的权威机构。自20世纪80年代以来,美国土木工程师协会定期编制关于美国基础设施状况的“报告卡”(Report Card),对每一类基础设施的评级依据八个方面的标准,涉及能力、状况、资金、未来需求、运营和维护、公共安全、韧性和创新,共分为五个等级,由好到差分别是:A(优,Exceptional)、B(好,Good)、C(一般,Mediocre)、D(差,Poor)、F(很差,Failing)。
  评估结果显示,2009年美国基础设施被评为“D”等级。2013年,美国基础设施所获的评级是“D+”。2017年,美国基础设施的评分也是“D+”。由此可见,近十年来,美国基础设施的成绩从“D”提高到“D +”,这意味着目前美国基础设施的整体状况要比十年前有些微改善,但是个别领域的表现存在差别。上述数据表明,美国人对本国基础设施“破败”的抱怨并不客观,事实正相反,近十年来,美国基础设施状况较为稳定且略有好转。
  (二)美国基础设施的国际排名
  当前,全球尚缺乏对各国基础设施状况的全面、综合评估。较权威的数据来源是世界经济论坛(World Economic Forum)发布的《全球竞争力报告》(Global Competitiveness Report)。它虽评估了各国的基础设施状况,但在该评估中,基础设施覆盖的内容较窄,仅包括交通、电力和电信三个部分。按照世界银行的分类方法,《全球竞争力报告》评估的基础设施均为经济性基础设施。
  根据《全球竞争力报告》提供的数据,与其他国家相比,近十年来,美国的基础设施状况经历了轻微起伏,但总体变化不大,提升有限。2006~2007年,美国基础设施在全球排名第12位;2008~2009年,美国基础设施得到改善,排名上升至全球第7;2016~2017年,美国基础设施状况又再次下降到全球第11位。由此可见,与世界其他国家相比,美国的基础设施状况并未“破败”,仍然处于世界领先水平,并且稳中有升,从2006~2007年的第12位上升到2016~2017年的第11位。尽管如此,美国作为世界上最强大的经济体,基础设施状况目前排名第11位,排在中国香港、新加坡、阿联酋等国家或地区之后,对美国而言是很难接受的。
  二、美国基础设施存在的问题及原因
  美国虽然拥有相对完备的基础设施,且基础设施的品质和规模都达到较高程度,但在质量与数量、结构与分布方面也存在一些问题。
  (一)老旧失修问题
  美国很多现有基础设施即将进入有效生命周期的末期,基础设施老龄化问题将持续困扰美国。以输送天然气的管道为例,美国是最早发展管道运输的国家,也是目前管道运输最为发达的国家。截至20世纪50、60年代,美国已经建成了近60%的天然气输送管道,支撑了第二次世界大战后的经济繁荣。但是,这也意味着,当前美国近60%的管道已进入老龄化和事故多发阶段,需要不断维护和升级。但是,美国有许多基础设施的维护和现代化被长期拖延。
  (二)结构失衡问题
  一国各类基础设施、同类基础设施在不同地域的重要性并不相同,这容易导致基础设施供给与需求之间的结构失衡问题。在大多数大型基础设施网络(如水、电力和运输系统)中,少数节点或链接承担了大部分流量。也就是说,少数基础设施的效率更高,从而更为重要,成为关键性基础设施,更加需要维护和升级。此外,由于各类基础设施之间相互联系,不同基础设施之间的压力会相互传递。
  (三)地区分布失衡问题
  通常,与城市和高收入群体相比,农村和低收入群体缺乏基础设施,这一问题在美国也非常突出。以“宽带差距”(broadband gap)为例,农村和低收入群体很难获得可靠、快速的互联网(即宽带);而城市和高收入群体则很容易享受到。
  除了上述三大问题之外,美国现有基础设施需要不断维护和升级,还面临环境变化与经济社会发展方面的两大挑战。第一,基础设施需要考虑周遭环境的制约作用,包括地形、植被、土壤、地质条件和气候,等等。到目前为止,影响基础设施的最重要的环境因素是全球气候变化。海平面上升、永久冻土融化以及极端天气事件的增加,已经影响到美国许多地区的基础设施。第二,经济结构与科技创新变化要求基础设施提供支撑。旧的产业和商业模式不断消亡,新的市场和参与者不断出现,供应链或价值链不断发生变化,由此给基础设施带来变化压力。此外,基础设施从来没有像今天这样与技术变革密不可分。当前,新技术的发展如智慧城市系统、自动驾驶汽车等,已经开始受阻于基础设施的缺乏。
  三、特朗普政府基建计划及其面临的障碍
  基础设施建设是特朗普竞选承诺的重点之一。特朗普曾拟将基础设施列为优先事项,提出大规模建设美国基础设施的计划,以进一步提升基础设施的品质和规模。
  (一)特朗普政府基建计划的主要内容和特点
  特朗普曾两次提出基础设施建设计划。第一次是在2017年6月,与2018财年预算案一起公布的基础设施动议,承诺筹措1万亿美元用于基础设施重建。第二次是在2018年1月30日,特朗普在其国情咨文中再次公布基础设施建设目标,希望通过联邦资金调动各州和地方以及私人资金,共同实现1.5万亿美元的基础设施投资。总的来看,特朗普的“万亿基础设施计划”有三大重点:第一,加快基础设施项目审批过程。第二,鼓励私有化、吸引私人投资。第三,明确联邦政府投资的重点领域。
  特朗普政府声称,要寻求在基础设施项目的管理、资助、交付和维护方面进行长期改革。总的来看,特朗普在其计划中所宣布的大部分内容都是前几届政府曾经提出的。比如,通过鼓励“公私伙伴关系”来撬动私营部门的资本,以增加基础设施投资。再比如,大幅度改革美国基础设施许可程序,从而降低基础设施项目的成本。但是,与往届政府相比,特朗普政府的“万亿基础设施计划”中有几个重要区别:第一,设定优先项目的条件,明确了基础设施建设的重点领域;第二,明确提出“公司化”,鼓励基础设施资产和服务的私有化;第三,联邦政府降低监管壁垒、加速项目审批的力度更大。
  (二)特朗普政府基建计划面临的障碍
  在美国,投资基础设施是国会两党都支持的事情。但是,特朗普尚未成功说服国会,其遭遇的政治难题和阻力包括:第一,国会两党对联邦资金是否投向基础设施存在争论。长期以来,美国国会两党对“联邦政府是否应该投资基础设施”一直存在争论。多数共和党人主张,联邦政府的解决办法不是更多地投资,而是应努力减少私人投资的障碍,鼓励私人投资;多数民主党人则认为,为了应对美国基础设施所面临的资金匮乏问题,需要大幅增加联邦支出。第二,特朗普的一意孤行加剧两党分裂。基础设施问题是国会两党少有的、有一定共识的议题。尽管多数民主党议员支持美国基础设施建设项目,但特朗普惯用的分裂性政治手法导致基础设施建设能否得到两党支持仍然存在不确定性。第三,基础设施私有化在美国缺乏民意基础。为了使美国在全球经济竞争中拥有一流的基础设施,特朗普主张让联邦政府私有化其拥有的基础设施,同时,消除国家和地方私有化的障碍,但是,当前美国民众对私营部门参与美国基础设施建设的程度仍持谨慎态度。
  四、结语
  尽管美国人经常抱怨本国基础设施“破败”,但事实上,近年来,美国的基础设施状况总体平稳且略有好转。不过,美国基础设施确实存在老旧失修、结构与分布失衡的客观现实,气候变化以及科技创新进一步加剧了美国基础设施面临的挑战。特朗普上台后,拟推出“万亿基础设施计划”,该计划能否应对美国基础设施面临的多重挑战受制于政治意愿、技术水平、韧性关切等多方面的因素;该计划能否顺利实施则取决于国会两党政治博弈、政府财政支出保障、政策执行力度等具体条件是否成熟。
发布时间:2019年12月09日 来源时间:2019年12月08日
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