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冯稼时:中美关系40年:正式但尚未正常

作者:   来源:北京大学国际战略研究院  已有 294人浏览 放大  缩小
  内容提要: 自1979年正式建交以来,中美两国之间个人与体制层面的联系日益广泛、深入和稳固,两国关系已然不能再以脆弱来形容。然而,至少在美国公民、企业和国际事务评论者看来,中美关系仍然不能被称作是正常的双边关系。中美是世界上最大的两个经济和军事强国,其双边关系中存在着诸多不对称的方面。中国公民和组织拥有更多、更广泛的机会和途径接触美国,而对于美国来说,想要接触中国则要困难得多。普通的美国民众日益感到这样的关系既是失衡的,也是不公平的。美国企业界长期以来都是中美两国交往最坚定的支持者,如今也因中国的态度和行为而对中国日渐疏离,不再担当制衡美国国内对两国关系现状不满情绪的稳定器。中美关系虽然不易把握,但并非注定走向冲突。两国已经学会如何解决和管控冲突,但是实践起来却愈加困难。
  关键词: 中国  美国  关系  争议  摩擦  不对称

  中美关系的正常化仍在推进之中。中美建交及中国改革开放40年来,两国间关系日益广泛、深入和稳固。但与此同时,两国关系仍然受到诸多束缚(constrained),难以掌控,且令人沮丧。中美两国在诸多领域存在利益交叉或重叠,双方的目标和政策有时会产生竞争和冲突,但两国已经学会如何管控分歧,更认识到如今即便双方多数利益不完全一致,也可以实现兼容并存。两国也已经学会在可能的情况下开展合作;包容那些暂时无法解决的问题;两国不可能在所有问题上都达成一致,但两国已经学会在符合双方共同利益的情况下进行合作。中美两国关系是复杂的,并且受到诸多双边及跨国问题的困扰,但这一关系已经不再是脆弱的。
  一、难以掌控(fractious)但并不脆弱
  笔者认为中美关系虽难以掌控,但并不脆弱,之所以对两国关系的韧性做出这样的判断主要基于以下三个理由。
  首先,必须驳斥当前普遍存在的错误论断,即认为中美关系的现状极其危险,除非一方或者双方立刻采取行动缓和紧张态势,否则两国矛盾可能会快速升级为武装冲突。这种观点既忽视了历史,同时又将问题归咎于中美关系一定程度的脆弱性,但实际上这种脆弱性已经消失多年。中美两国经历过不少关系紧张的时刻:如,里根及布什父子执政时期对台军售;中国驻南斯拉夫大使馆遭遇美军轰炸;中美南海撞机事件等。上述事件为评估当下中美之间的紧张态势并与之前的情形对比提供了经验基础。这并不是说之前的“危机”比如今的“贸易战”更加糟糕,笔者希望强调的是,尽管过去中美两国的关系并没有当下那么深入、多面和成熟,但双方仍克服了诸多困难。
  其次,驳斥中美关系脆弱性的第二个理由在于,他们忽视或至少低估了中美之间的相互依赖、共同利益及两国民众的力量和重要性,两国关系的支持者们期待中美能够至少维持最低限度的合作关系。无论如何判断当前中美之间的问题,我们必须承认,处理两国关系的决策者们的确受到之前积累的经验、历史先例,以及来自关键部门和利益集团的压力的影响和制约。从两国经济精英身上便能发现这些制约因素的重要性。
  最后,质疑中美关系脆弱性的第三个理由是,强调脆弱性将轻易转移话题,掩盖那些可能进一步破坏中美关系稳定的问题。强调中美关系的脆弱性实际上优先考虑维持两国关系中和谐的表象,而不是直面那些影响重要支持群体、有碍未来合作、贬损双边关系价值的诸多问题。中美都希望双边关系进一步发展,同时双方都有义务解决引起摩擦的具体问题。在两国建交之初的脆弱时期,中美聚焦于双边关系整体的健康发展或者两国关系中高优先级战略目标的实现,将具体问题低调处理或许是明智之举,但现在情况已不再如此。
  二、对“正常”不同的定义
  中美两国以及国际体系在过去40年中都发生了显著变化。几十年来推动中美两国走到一起并彼此接触的冷战目标,如今已经失去了意义。从美国的视角来看,中美关系本该更加正常化,如今却受到过多的限制。尽管中美之间拥有广泛的经济联系,然而相较美国与其他大多数国家的互动,美国人与中国、中国人及中国机构的接触仍旧十分有限。这种情况以中国的视角来看似乎更为“正常”(normal),因为中国限制其他所有国家的个人和机构与华接触。是中国的政策,而非绝大多数其他国家的行为,超越了国与国及人与人之间正常的互动范畴。美国像对待其他国家一样对待中国,所以最终的结果就是中美关系具有高度的不对称性。
  这种不对称出现在诸多领域,如信息的获取、表达美国观点的能力、投资能力,以及商品及服务供给的能力。许多国家在进入美国市场、获得教育和媒体资源等方面享受了更多的机会,而美国并没有在这些国家享受同样的待遇。但这种不对等在中美关系中体现得更为明显,造成的后果也更为严重。对此,美国的公民、企业和政府也变得愈加难以接受这样的现实。
  40年前,中美之间的互动几乎为零,并且受到两国政策的高度限制。然而当中国决定实施经济改革并更大程度地参与国际体系,追随日本、中国台湾和韩国实施的现代化战略后,这一情况开始发生改变。中国渴望通过发展经济来改善社会福利、增强政权合法性,并进一步加强国家安全,提高国际影响力。美国乐于对此提供帮助,因为这会将中国塑造成美国在对苏冷战中一个更强大的伙伴,并最终为美国商品开启一个更大的市场。中国希望变得富强,但不想改变本国的政治体制,或者深陷美国领导的基于规则的自由主义秩序中。美国决定给予中国“自由世界”体系绝大部分的好处,但并不谋求与中国建立正式的同盟关系或者改变中国的政治体制。美国想要一个更为强大的伙伴,但认为现代化的进程将推动中国发生符合美国利益的改变。中美当时的首要目标是对抗苏联,所以对美国来说,支持中国的现代化建设要优先于要求中国进行政治改革。令中美两国都始料未及的是,冷战在中国实行改革开放和中美关系“正常化”的十余年后就戛然而止,而中国经济发展和社会变革的速度却远超中美两国本来的预期。
  上述总结简略地概述了过去发生的情况,但它足以证明,中美两国在愿望和预期上存在着根本性的差异,这种根本性的差异持续地塑造着两国的认知和政策。中国希望成为一个现代、繁荣和强大的国家,并且重振20世纪50年代斯大林/列宁式的政治体制。美国理解中国的目标是什么,但质疑其可实现性。正如马克思及现代化理论的倡导者所言,经济和社会方面的根本性变革也必将要求和推动政治体系进行相应的变革。
  中美双方在预期方面的第二个重要差异在于,中国把参与到自由主义秩序看作是启动现代化征程的权宜之计,这可能而且必将限制中国融入和依赖国际体系的程度,以及接受国际体系制约的程度。事实上,美国方面表明欢迎中国在国际体系之中进行种种尝试,但持续的经济增长和现代化将导致而且要求中国与自由主义的国际秩序进行更为深入的接触,一旦中国减少或不再与国际秩序进行互动,其现代化进程和经济发展也将随之停止。如此美国方面期望的是,尽管中国领导人不情愿,但是最终也不得不为了维持经济持续增长,而更广泛地融入到国际体系中。
  美国人曾预期,中国的现代化进程(包括政治体制的根本性变革)将经历很长一段时间。近期美国国内有评论称,中国并没有变得更像美国,因此美国政府及精英阶层对此大失所望,这种观点不仅令人费解,而且也是不准确的。包括笔者在内的许多人仍然期待,在治理机构(institutions of governance)是否将会或一定会随着其他机构的演进而变化这一问题上,马克思和现代化理论的观点是正确的。然而,在过去的20年中,无论是作为美国政府的高级官员,还是作为同中国长期密切接触的学者,笔者从未见过、也未曾听说过有人预言中国会成为美国的翻版,或者连成为近似美国的国家这种说法也闻所未闻。美国期待也希望中国变得更加繁荣、稳定和安全,也期待中国更加深入地融入基于规则的国际秩序中。
  美国方面这样的预期带来了诸多后果。例如,帮助中国实现现代化将使其成为美国更强大的伙伴,并由此增强美国的安全和繁荣,这样的预期从根本上支持了给予中国几乎同美国盟友同样的接触美国技术和市场机会的决定。美国从未期待中国给予美国方面同等的待遇,而且中国也确实没有这么做。美国方面接受了,甚至是助长了这种不对称,因为这被证明是增强美国伙伴力量并增进美国繁荣的有效方式。由于预期冷战将无限期地持续下去,美国几乎没有思考应该何时或者在何种条件下,逐步抛弃美国与盟友和伙伴双边关系中的不对称性,毕竟这种不对称性更有利于美国的盟友和伙伴。
  另一后果是,美国期待中国现代化和经济增长所需的必要条件及带来的结果,最终会促使中国朝着与美国利益兼容的方向进行转型,所以美国接受了帮助中国实现现代化所蕴含的诸多风险。短期来看,帮助中国有利于美国的安全和繁荣;长期来看,这样做有望增加中国在国际体系中的重要性。这些预期都假定中国会以类似于美国的欧洲和东亚盟友的方式行事并逐步发展演进。美国期待中国成为国际体系中一个“负责任的利益攸关方”,在这样的期待之下,美国认为使得中国遵守国际体系的规则并且逐步接受为维护国际体系承担责任更为重要。
  三、结构差异与知觉差异
  美国在冷战结束后享有的霸权地位,以及苏联解体后长久存在的不确定性,掩盖了美国公众对部分美国政策支持力度减弱的事实,这些政策给予美国的伙伴更多进入美国市场、接触美国技术和培训,以及获得其他方面收益的机会,这些好处远超美国在其他国家获得的收益。在冷战结束近30年后,许多美国人自然开始对自己还要接受对外关系中的不对称性及互惠的缺失产生疑问,显然维护美国国家安全和互利无法继续证明这种不对称性及互惠缺失的正当性。美国公众对美国冷战政策的质疑是普遍的,并非专门针对中国。特朗普总统对美国与盟友贸易协议的批评得到了美国公众的支持,从中不难发现这一点。但是中国的规模、发展的成功之处,以及采取的诸多与美国所谓的公平竞争不相符的行动,使得中国成为造成美国不满情绪最大的“贡献国”,也成为了“解决”这一问题显而易见的靶子。
  一方面不满于美国外交政策诸多广泛的方面,另一方面不满于美国对华政策具体的实施方式,这也表明了美国人在过去40年对华接触过程中,认识到了中美在期待和经验教训方面的诸多不同。其一,中国人对美国的关注超过了美国人对中国的关注。尽管由于篇幅限制,笔者所做的简化处理可能有点夸大其词,但可以断言:在大多数情况下,大多数美国人并不关心或者担忧中国。这种情况在近些年已经有所改变。但是我相信,无论在过去还是当下,大部分美国人仍认为从尼克松总统开始,历任美国政府执行的对华对冲接触战略(hedged engagement)是行之有效的,而且为美国带来了和平、稳定与繁荣。在大多数时候及在大多数方面,美国人认为中国“只是另一个国家”,很少将中国看作是一个应给予更多来自联邦政府关注的敌人、对手或问题焦点。换而言之,在笔者担任美国政府高级官员的近20年里,中国很少在美国最担心的问题领域中占据前十名的位置。
  在笔者看来,中国对美国的关注程度则恰恰相反。中国媒体和官方评论对美方的政策陈述和行动给予了更多的关注,甚至包括关注那些在美国外交政策制定中没有发挥直接作用的人。作为确实参与到美国外交政策制定过程中的一员,笔者看到中国方面如此频繁且错误地描述美国的目标和政治考量,一方面觉得很有意思,另一方面也觉得很苦恼。中国媒体常常标榜通过某些名不见经传的人发现了华盛顿的“真实意图”,声称美国方面可能给中国带来负面影响的政策决定,一定是专门用来限制或者挫败中国的野心,但这些往往是无稽之谈。
  对于笔者在本文要表达的观点而言,上述对中国行为的描述是否准确或存在夸大的成分都不及这一事实更为重要,那就是它反映了“镜中观人”(mirror imaging)的危险。中美双方都是如此行事。很多时候,当我们归罪于对方的动机和行为时,反映的其实是我们自己面对相似的情况可能会采取的行为方式,而基于此得到的分析结果往往是错误的。本质主义者(essentialist)认为美国或者中国如此行事,是因为它们本质上是一类特殊的国家,这将问题进一步复杂化了。举例来说,有观点认为中国或者美国之所以心存邪恶的意图,是因为中国是“威权主义的党国体制”国家,美国是一个“霸权国家”,这种观点掩盖了双方真实的动机,也阻碍了双方分歧的解决。
  中美接触40年来的另一个经验教训便是,中美双方提出和解决问题的方式大不相同。美国希望中美双边关系中的每个问题单独解决,并尽可能地将问题置于较低层面去解决。美国认为这样的处理方式有助于积累经验和信任,使得双方更容易处理更加复杂和重大的分歧。应对其他问题时,美国政府亦是采取同样的方式。美国的国内政治授权于较低层次的官员并期望他们依照总体的和大体稳定的政策指引处理具体问题。一方面,从卡特总统到奥巴马总统,过去六届美国政府的对华总体政策框架是对冲接触(hedged engagement),因此可以说,美国对华政策保持了基本的稳定;另一方面,白宫面对着诸多更为危险、紧急和困难的议题,这些部分解释了为什么中国很少在美国政策决策过程中占据首要位置。中国对美国来说一直非常重要,但很少被看作是一个紧急的问题。
  而中国在处理中美关系时采取了一种截然不同的方式,即需要频繁的高层授权来处理较低层面的问题。但有些时候,中国高层领导不会轻易给予授权,这取决于其他国家(比如美国)是否采取行动重建双方之间的信任,或者是否通过满足中国方面的某些要求营造有利于事态进展的氛围。笔者已经数不清在过去40年中,被中国同行告知过多少次,在解决美国议程上的具体问题前,美国必须首先取得中国的信任。为了搞清楚如何取得中国的信任,笔者也曾求教于那些获得中国信任的国家的高级官员,询问他们是如何做到的。遗憾的是,笔者从来没有得到关于此问题的任何答案。
  美国倾向于在较低层面上单独解决不同的问题,而中国则乐于频繁重估中美关系的大局并对会面及谈判的许可重新授权。在笔者看来,这一差别表明中美双方对彼此的看法存在更为根本的差异。至少在中国一些评论家看来,敌对是中美之间的“自然”状态,除非两国建立“新型大国关系”,否则这种敌对状态将必然导致冲突。这种状态或被认为是崛起大国与现行霸权国家之间关系的本质特征(“修昔底德陷阱”);或称其印证了毛泽东所谓“战争是不可避免的”之论断;或认为其正如邓小平所言:“战争可能推迟爆发,但想必是无法永远阻止战争爆发。”在这种情况下,美国总是被嫁祸认为在竭尽所能地包围、遏制中国,挑唆邻国对抗中国,以及准备发动对华军事行动。以上对中国观点的表述可能有些夸张,但笔者相信这并不存在根本性的错误。在一定程度上它是准确的,解释了为何中国对美国的意图和声明心存疑虑,也不情愿承受中美相互依赖的脆弱性。
  美国人不认为和中国或其他任何国家之间的战争不可避免,或者是很有可能发生的事情。事实上,美国将防止战争作为美国最为重要的战略目标之一。美国没有攻击中国的意图,并判断中国也无意攻击美国,因此对美国来说最为担心的是中美之间由于意外、误解或危机管理机制不足而引发意外冲突。中美对双边关系不同的处理方式/框架导致的后果之一就是,双方都致力于抵御那些不太可能发生但却很危险的情况;另一后果是,在美国看来有助于防止冲突的措施(如美苏/美俄核武器官员之间建立了直接对话机制,这一机制运行多年,减少了由于误解和过度反应给两国带来的危险),却被中国视为美国有意获取中方的机密。中国认为接受美方的建议将给美国在战时带来极大的优势,因而断然拒绝。这样的例子不胜枚举。美国希望采取的减少冲突危险的措施,往往被中国理解为美国在为中美军事冲突做准备。在中美建交40年后的今天来看,这种局面令人感到非常不安。
  在过去40年中,中美关系已经变得更为广泛和深入,相互依赖的程度日益加深,同时也变得更为复杂。中美之间的和解始于20世纪70年代,并在1979年实现了中美关系“正常化”,这主要是源于两国对苏联共同的担忧,这种担忧也为美国支持中国的现代化提供了正当理由。到1992年冷战结束时,两国经济和社会(人与人之间)的联系为支撑中美关系提供了新的支柱。如今,中美关系拥有如此众多且多元的利益集团和选民的支持,在这种情况下,中美关系走向崩溃或者倒退回中苏结盟时期那样敌对状态的可能性,几乎是微乎其微的。
  然而,认为中美关系已经不再像10年前、20年前,甚至30年前那样脆弱,并不是当下满足于双边关系现状的借口。虽然无论在数量还是在韧性上,中美两国之间联系的纽带都大幅提升,但导致两国可能分道扬镳的问题也同样繁多且重大。通过共同努力来解决争端、避免利益冲突,中美在处理双边关系中已经积累了诸多经验,但如今两国面对的问题比以往更为复杂,往往也更为敏感。
  几十年前,中美之间相对而言为数不多的问题几乎都可以、而且确实在两国政府层面得到了解决。由于两国的地缘战略关切和优先事项排序相互兼容,中美之间如此解决问题相对比较容易。不过,现在中美关系中有利害关系的行为体的数量和多样性都远超从前,两国行为体间争议的事项亦大幅增加,政府官员(至少是美国的政府官员)无法解决诸多关键的问题。私营部门中的企业是美国与中国经济交往的主体;而直到最近,中国的非国家行为体、学术机构、非政府组织等在中美交流中的重要性才逐渐彰显出来。
  四、公平竞争
  中美两国诸多结构性的差异令许多问题的解决变得复杂。举例而言,美国企业多年来都在抱怨中国不履行世贸组织框架内的承诺及相关义务,但并不希望美国政府代表它们出面干预此事。不论是美国企业认为自己可以成功地解决与中国有关的问题,还是担心美国政府的介入将会危害颇为脆弱的中美关系,总之,它们不希望华盛顿插手其中。事实上,早在20世纪80年代,美国商界就已成为倡导保持对华政策稳定最强有力的群体。由于商业组织和企业要员在美国政治中发挥着独特的影响力,美国商界对中美关系的支持极为重要。
  大约在2010年后,中美关系中三种趋势或因素的串联在很大程度上显著地改变了这种情况。首先,中国的行为日渐疏远了诸多跨国公司,包括那些总部设在美国的跨国公司。窃取知识产权、未能给予跨国公司国民待遇、强迫进行技术转让、未能兑现对美开放更多部门、产业和市场的承诺,以及诸多其他行为,共同导致了跨国公司与中国的疏离。其次,中国国内过去扩大私营部门经营范围的趋势出现了逆转,中国政府采取了诸多措施支持和强化国有企业,这迫使外国企业必须与中国国有或国家支持的经济实体进行竞争,而这些经济实体往往拥有获得资本和法律保护的特许通道。最后,由于中国人口结构的变化,以及许多国家采用了中国式的出口导向型发展战略,中国丧失了作为大量廉价劳动力来源国的优势。外国企业现在拥有更多且更具有吸引力的选项。在美国企业开始敦促政府解决它们与中国纠纷的同时,美国企业自身也受到了来自股东的压力,要求它们降低在华经营的风险,积极利用其他国家的机会。
  上述因素导致美国商界不再如此坚定地支持美国对华政策保持稳定,其要求政府采取行动改变中国行为的呼声越来越强烈。美国商界的这一转变至关重要,因为它改变了中美关系中的一个关键的动态平衡。在过去的三十多年里,美国商界一直支持对华接触,支持美国对华政策保持稳定,反对可能破坏中国经商环境的行为。美国企业在过去向白宫和美国国会清晰地传达了希望美国对华政策保持连续性和耐心的期望。而现今美国国内那些曾经制衡对华不满的力量已经削弱了很多。
  对中国的行为和未兑现承诺失去耐心的不仅仅只有美国商界。事实上,“承诺疲劳”(promise fatigue)这个措辞不仅可以用来解释许多美国企业对华失去耐心的原因,同样也能够用以描述当前美国公众中其他群体和部门的对华态度。大部分美国人并不是“反中国”,也并没有将中国看成是敌人,但他们同中国及中国机构合作的兴趣和愿望却明显减少了。中国曾在经济投资、教育合作、共同研究等诸多方面更有优势,而如今中国拥有了更多的竞争者。对美国人来说,印度、印度尼西亚、越南等潜在的合作伙伴的吸引力不断增加。在美国人看来,与中国打交道太过困难、亦太令人沮丧,且风险巨大。
  上述情况并不意味着美国或者美国人已经与中国为敌,不过它确实表明美国正在疏远中国。在中美正式且多面的关系走过40年后的今天,双方面向更为深入、广泛合作的长期走势正在失去动力,而且在双边关系的一些领域,情况正在发生逆转。中美双边关系中的这些变化并不是美国政府的政策导致的;但美国政策的变化体现了美国公众对中国认知的变化。与1979年中美关系正常化及之后的许多年相比,当下美国公众对中国的兴趣已经显著降低。这并不预示着中美将要发生冲突或者美国处心积虑地想要改变中国的政治体制,但中美双边关系以及其他国家民众对中美关系的看法会受到影响。
  五、底线
  在中美关系正常化40周年之际,这一双边关系的现状令人担忧,而且有时令双方都感到十分沮丧,但是中美关系并不脆弱,两国也并不必然会发生对抗和冲突。中美虽然有时会发生问题和利益冲突,但双方在共同解决分歧、消除合作障碍方面有着丰富的经验。中美两国政府、机构和民众之间有着千丝万缕的联系,这些联系不仅为双方带来了互惠互利,同时也带来了相互依赖的制约。中美两国有着不同的抱负、需求及对优先事项的排序,但两国都同样受到来自国际体系中第三方行为体的压力和制约。
  其他国家准确地评估了中美两国的行为将产生的国际影响,所以它们一直观察着两国关系的发展变化并为之感到担忧。没有任何国家希望中美关系过度恶化,因为由此导致的紧张态势和不稳定将危及它们自身的发展前景;同样也没有任何国家想要在中美之间“选边站”。不过,大多数国家也不希望中美关系过于紧密,因为其他国家可以利用大国关系中一定程度的紧张态势来维护自身的利益。对于许多国家来说,它们既担心自身卷入世界上规模最大的两个经济和军事大国的冲突之中,也同样担心中美“两国集团”(G2)势力范围的不断扩大。在此,笔者不禁联想起几年前在澳大利亚参加的一个有20多国代表与会的国际会议,是时许多与会者都提到了中美之间的紧张局势。与会者们的一长串发言表达了对中美无法解决双方分歧所带来的危险的担忧,笔者身边正好是一位中国的同事。他注意到,除了中美两国代表,几乎所有与会国的代表都谈到了中美摩擦的现实及危险。这位中国同事评论道,中国人和美国人并不像在座的其他人那样担心两国管理双边关系的能力,对此笔者深表赞同。
  如果管理中美两国关系意味着避免冲突或关系进一步恶化,笔者对我们有能力继续管理好双边关系是充满信心的,但这只是最低门槛,而且也是一个无法令人满意的目标。仅仅管理中美双边关系以防其进一步恶化远远不够,对双方来说都是不可接受的。因为这样不仅限制了中美两国目标的实现,而且限制了双方在解决诸多重大跨国议题上的合作,如全球变暖、传染性疾病、海平面上升、人口变化、危险技术扩散等问题,这些问题只有通过中美两国的合作才能有效解决。中美两国关系发生摩擦的机会成本很高,不仅仅是因为中美两国就此失去了合作的机会,也是因为如果其他国家不能确信中美在诸多跨国问题上达成了基本共识,那么它们也不愿意去采取费力的、代价高昂且充满争议的应对之策。
  在纪念中美关系正常化40周年之时,我们完全有理由为两国已经取得的成就而自豪,不过对两国关系现状的失望在一定程度上冲淡了这种自豪感,毕竟中美在诸多问题上仍有着明显的分歧,而且当下中美关系低迷的状态在未来还将持续一段时间。
  (崔志楠译;曾楚媛校)
  [注释略]
  原文刊载于王缉思主编:《中国国际战略评论2019(下)》,世界知识出版社,2019年12月版
发布时间:2020年01月12日 来源时间:2020年01月12日
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