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美国的盟友是否应该分担更多防务责任?

作者:   来源:上海美国研究   字体放大  字体缩小
  译者按:
  本文是美国布鲁金斯学会对2020年美国对外政策展望的系列文章之一,主题聚焦美国的盟友体系。文章系统梳理并分析了盟友体系对美国维护国内安全、全球利益和民主价值观的重要性,但对如何挽回被特朗普搅乱的美国“朋友圈”没有提出对策。
  近几个月来,“盟友”这个词经常出现在新闻中。美国国会议员批评特朗普总统抛弃在叙利亚北部的库尔德“盟友”,抱怨总统在破坏美国的“盟友”乌克兰。与此同时,特朗普总统重申了他的信念,即“我们的盟友对我们的利用远远大于我们的敌人”。于是,在2019年12月北约领导人会议之前,美国宣布削减对北约总部的资金支持。美国知道盟友很重要,但作为美国的“盟友”到底意味着什么?为什么盟友关系对美国的安全如此重要,经常引起如此大的争议?

(根据美国盟友体系划
分的世界地图)
  美国的联盟从何而来
  乔治·华盛顿总统在向全国发表告别演讲时辩称,这个国家远离其他权力中心且两侧都有海洋,这意味着“我们真正的政策是避免与外国世界的任何部分结成永久联盟。”
  然而,在第二次世界大战之后美国领导人认识到,为了确保国内的安全,美国需要在威胁降临美国本土之前进行管理和遏制。其结果是决定建立一套正式的条约联盟,以创建一种集体防御体系来遏制共产主义和扩张主义。1949年,美国与加拿大和西欧成立了北大西洋公约组织(NATO)。1951年,它与日本、澳大利亚和新西兰签署了安全条约,随后在1953年与韩国签署了共同防御条约,所有这些条约都延续到了今天。

(1949年北约
成立)
  建立美国联盟体系背后的理论是,帮助志同道合的国家构建一种能力,来共同建立集体防御网络,以更有效和高效地保护美国的全球利益。事实也的确如此,在过去的70年里,美国在亚洲和欧洲的联盟已经形成了众所周知的“自由国际秩序”的支柱,这是一个以美国为首的体系,专注于促进民主、市场经济、法治和对人权的尊重。
  什么是美国的条约盟友?
  并不是每个被称为“盟友”的国家都符合共同防御的条件,即美国愿意在这个国家遭受攻击时与其一同进行防卫。例如,美国与以色列和沙特阿拉伯有着密切的伙伴关系,但这些国家并不是正式的盟友。虽然抛弃叙利亚北部的库尔德人会引发道德和战略问题,但美国与他们没有正式的联盟关系。同样,乌克兰与波兰、爱沙尼亚等国的不同之处在于,虽然乌克兰长期以来一直得到美国的支持,但美国没有对其国防事务做出任何条约承诺,因此,它不是正式的盟友。
  美国联盟体系的核心特征是他们共同致力于集体应对武装袭击,尽管美国与不同国家签订的条约在阐述这一要求方面略有不同。这些承诺中最有力的是北约宪章第五条,其中规定:“对欧洲或北美的一个或多个成员国的武装攻击应被视为对所有成员国的攻击。”尽管这一承诺旨在让西欧人相信,如果受到苏联的攻击,美国将向他们提供援助,但在北约70年的历史上,第五条只被援引过一次:2001年9月12日,美国遭受“9·11”恐怖袭击后,除美国以外的北约成员国援引了这一条款。
  美国盟友对防务责任的分摊是否公平?
  如何建立“公平”的防务分担比例是美国同盟关系中的一个长期问题。自艾森豪威尔以来的美国总统一直抱怨北约盟国在共同防御方面做得不够。同样,尼克松政府早在20世纪60年代末就敦促亚洲盟国在自己的防御中发挥更大作用。随着美国的盟友在20世纪70年代和80年代变得更加富强和民主,美国的政策制定者更加有力地推动合作伙伴承担更大份额的集体防御成本。
  关于“分担责任”的辩论往往集中在两个主要问题上:盟国国防预算和在海外供养美军的成本。盟国国防预算有升有降——美国的国防预算也是如此,但总的来说,美国在国防上的支出占GDP的比例比许多盟国要高,这是事实。然而,在过去十年里,对地缘政治对手的担忧,以及在奥巴马和特朗普政府都呼吁增加盟国国防开支的情况下,美国的许多盟友增加了国防开支。在亚太,澳大利亚、日本和韩国都宣布了新的重大国防投资计划,其中大部分包括购买美国的武器系统。在欧洲,2014年俄罗斯入侵乌克兰后,北约成员国同意争取在2024年之前至少将其GDP的2%用于国防。到2017年,只有四个美国之外的北约成员国实现了这一目标,这引发了特朗普总统的强烈抱怨。但北约公布的最新数据显示,北约成员国的国防支出稳步增长,目前有八个国家达到2%的目标。北约成员国最近还同意了一项新的成本分担公式,从2021年开始,德国和美国将支付北约运营成本的同等份额,约16%。
  “分担责任”讨论的另一个焦点是在海外维持美军的费用。目前美军最集中的海外驻地是日本(约5万人)、德国(约3.5万人)和韩国(约2.8万人)。特朗普总统批评了这些基地造成的高昂支出,认为盟国应该“为美国巨大的军事保护买单,或者自己保护自己”。然而,美国并不仅仅是为了保卫美国盟友的领土,而是以雇佣兵的身份部署军队。美国的全球防御网络使其能够更快、更有效地满足一系列全球要求,包括保护美国公民、防止海盗、威慑暴力极端主义,以及防止朝鲜和伊朗等国贩运非法武器。在所有这些行动中,美国的盟友都与美国并肩作战。
  美国的盟友还支付其海外军事设施的很大一部分成本,花费数十亿美元来弥补这些支出,否则美国将独自承担。盟国通过各种直接或间接地方式替美国承担驻军成本,包括现金偿付、免税和免费政策、承担美国驻地的住房和培训设施建设成本,以及向美军免费提供有价值的房产等。例如,日本和韩国每年分别花费近20亿美元和10亿美元用于对美军的支持。韩国和日本还承担了美国几十年来一些最大的军事建设项目的大部分支出,各自支付了数十亿美元来支持美国在关岛和朝鲜半岛的新设施建设。

(美国海军驻关岛军事
基地一角)
  美国从盟友体系中得到了什么?
  虽然美国对条约盟友提出的正式防务要求相对有限,但它从这些盟国关系中获得的安全利益是显著的。美国及其盟国每天都在共享情报,并肩训练和演习,操作共同的武器系统,创造出远远超过美国单边力量的综合能力。自第二次世界大战以来,美国的盟友在每一场重大军事冲突中都与美国并肩作战。仅在阿富汗,北约盟国就失去了大约1000名现役军人,以支持联军的行动。美国的盟友也是打击“伊斯兰国”全球联盟的中坚力量,现在联盟中已有81个伙伴国。
  美国从其联盟中获得的好处远远超越了军事领域。美国的盟友为美国的政治优先事项提供支持,比如制裁伊朗和朝鲜的非法武器计划,并为伊拉克和阿富汗的重建努力提供财政支持。日本等盟国正在与美国合作,在数字治理和网络安全等问题上推进公平透明的国际标准。在七国集团内部,美国的盟友已经协调解决了从全球难民危机到国际卫生标准以及妇女和儿童教育等一系列问题。简而言之,如果没有美国盟友的支持,美国过去70年的国际领导地位就是无根之木。
  美国离开了盟友会怎么样?
  由于特朗普总统一再断言美国在维持联盟方面承担了太大的负担,美国的盟友体系面临着巨大的压力。虽然美国领导人与联盟伙伴就费用和责任的分担进行讨论是合适的,但总统的言辞忽略了美国联盟提供的巨大军事、政治和财政优势。
  人们只需要简单地考虑一下,如果没有美国的盟友,过去70年会是什么样子。如果没有北约联盟,美国能赢得冷战吗?如果没有盟国的支持,美国将在伊拉克、阿富汗和叙利亚承受什么样的代价?今天,美国努力解决日益增长的威权主义和对法治的威胁,美国的联盟网络是它拥有的最强大的优势——这就是为什么国会和美国公众长期以来一直为保持这些关系提供强有力的政治支持。

  本文编译自布鲁金斯学会“2020年美国对外政策重点”的系列文章之一,原题为《谁是美国的盟友,他们是否承担了相应的防务费用?》(Who are America’s allies and are they paying their fair share of defense?),作者林赛·福特(Lindsey Ford)和詹姆斯·戈德盖尔(James Goldgeier)。编译:王天禅。
发布时间:2020年01月18日 来源时间:2020年01月16日
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