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史汀生中心:美应革新其外交政策工具

作者:戈登·亚当斯   来源:上海美国研究   字体放大  字体缩小
  美国智库史汀生中心近日登载该智库学者、原负责国家安全预算的白宫高级官员戈登·亚当斯(Gordon Adams)的文章称,下一届美国政府将要适应这样一个现实:全球权力平衡削弱了美国在世界上的影响力,多数全球性挑战需要多边解决方案。在全球每个地区,新兴大国都在创造新的经济和外交动态。在一个力量均衡的世界中,仅靠军事力量不足以维护或捍卫美国的利益。因此构建新的、强健的外交、经济和对外援助能力,对于维护美国的利益是必要的。

  新兴大国在创造新的经济和外交力量平衡
  本世纪外交政策格局的一个主要特点是,美国塑造全球事务的能力正在下降。美国的力量本身并没有衰退,但其他国家已经崛起。全球体系的再平衡,不仅是由于中国和俄罗斯发挥越来越大的作用,从中东的伊朗和土耳其,到南亚的印度,再到南美的巴西,以及太平洋地区的越南和印度尼西亚,新势力正开辟出更独立的道路,甚至挑战美国的政策。
  在这个力量均衡的世界中,仅靠军事力量可能并不足以维护或捍卫美国的利益。美国历届政府使用军事手段维护自身利益的倾向,并没有稳定全球体系。此外,气候变化、移民和经济不平等正形成日益严重的安全挑战,这些问题并不能由某个国家单独解决,而需要高超的外交和经济政策,并建立必要的联盟,合作共进。
  美国的外交、经济和对外援助能力并不适应新的环境
  美国的文职国家安全机构并没有准备好应对这些新力量和新挑战。国务院不仅缺乏知识、经验和兴趣进行战略规划,也缺乏致力于管理、冲突解决和预防、项目规划和评估的机构。外交官就他们将面临的跨国外交政策挑战——如经济差异、内战和冲突、气候变化、移民和全球卫生——也缺乏系统的培训。
  美国的对外和安全援助项目处于不利地位。经济援助分散在美国国务院、美国国际开发署(USAID)、财政部和世纪挑战集团(Millennium Challenge Corporation)等多个机构,几乎涉及所有政府机构,缺乏协调和战略重点。大多数援助项目试图解决重要问题,但分散在太多国家,涉及太多活动,缺乏战略指导,规模也太小,难以产生重大影响。
  安全援助项目也分散在各地,国防部在其中发挥着越来越大的作用,重点是加强军事和安全力量,而不是加强治理。美国的项目还缺乏战略指导,针对的是少数几个中东国家,而且往往会加强受援国内破坏稳定治理和内部安全的政治力量。此外,美国政府几乎从未对这些项目进行过评估。
  重塑美国的全球参与
  仅扭转特朗普政府创造的预算和人事趋势,并不足以让下一任美国总统拥有强大的、具有战略意义的治国工具。在一个已经变化的世界中,上述功能失调加上更多的外交官和资金只会破坏重塑美国全球参与的努力,并进一步加剧这些功能失调。由此导致的政策失败,只会强化军事在美国全球参与中扮演的主要角色。扩大军事的作用将形成一个恶性循环,导致美国的影响力下降,全球挑战也难以得到解决。因此,文章建议:
  关注美国在新的、再平衡的世界中的角色。将战略规划置于国务院使命的首位。使国家政策规划办公室成为一支真正的战略规划力量,并与国家预算规划办公室携手,将战略和资金结合起来。
  改革新外交官的招募和培训,以使他们具备本世纪所需的技能。将战略规划和实施作为外事培训的一项强制性内容。招募、培训并奖励具备与本世纪挑战有关技能的外交官,这些挑战包括冲突调解和预防、经济差距的根源和解决方案、气候变化、移民和移民政策、全球卫生挑战。
  全面调整对外经济和安全援助项目。通过对外援助项目轮换所有外交官,使他们了解和理解这些项目对美国外交政策的贡献。将国家战略规划纳入所有经济援助项目。合并所有经济援助机构的战略规划职能,并建立美国经济援助绩效标准。将国务院的政策规划与战略预算规划联系起来。在国务院驻所有地区的办事处建立规划和预算编制能力,并向中央预算办公室汇报。将多边项目和机遇作为经济援助项目的核心,并学习其他国家的最佳实践。
  强化对外援助机构。更强大的外交和对外援助机构将能够在国家安全委员会层次的决策中发挥作用。下一任美国总统可以而且应该更好利用国家安全委员会的协调能力,但如果不加强行政部门的平民外交和对外援助能力,改革国家安全委员会只会重现军事和外交部门之间影响的不平衡。此外,下一任总统也必须把重点放在加强国家安全委员会的战略规划上,并将其置于跨部门政策协调的中心,使其回归老布什以来的大多数美国政府所采用的模式。

  本文编译自史汀生中心网站文章Reform the Foreign Policy Toolkit for a Rebalanced World
发布时间:2020年01月24日 来源时间:2020年01月21日
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