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贸易摩擦下的国家利益博弈:评美韩自由贸易协定的修订

作者:李天国   来源:政治学与国际关系论坛   放大  缩小
  “美韩自由贸易协定”是继“北美自由贸易协定”又一个被美国要求修订的协议。美国的真正动机不仅仅是表面上的贸易赤字,也有美国国内政治博弈和缓解社会矛盾等更深层次原因。美韩自由贸易协定的修订对已经与美国签署或正在与其谈判的贸易协定带来不好的先例。面对美国单边主义政策,中国可以借鉴韩国经验,积极探索中美贸易摩擦的解法。
  一、美韩自由贸易协定的修订背景及谈判进程
  摆脱长期巨额贸易逆差是美国对外贸易政策的重要目标之一。2017年美国商品贸易逆差达到8075亿美元,高居世界首位。美国政界将造成这一局面的原因归结为所谓“不公平”的贸易规则,并把矛头指向主要贸易伙伴国。
  特朗普政府2017年7月12日正式提出关于重新谈判美韩自由贸易协定的要求。韩国政府不得不动员国内各方资源与美国展开利益博弈。
  韩国于2017年10—11月组织了人员进行调查研究,并随后进行两次听证会。因韩国政府没有对农产品领域开放议题明确表态,遭到农民团体的强烈抗议,甚至听证会被迫中断。韩国政府也不得不声明扩大农产品开放是不可触碰的“红线”。2018年1月5日,美韩在华盛顿召开第一轮修订谈判,会议时间将近9个小时。在这次谈判中,美韩相互交换了对一些敏感议题的看法。
  2018年1月31日—2月1日,美韩两国举行第二次谈判。这次谈判中,双方就一些领域的具体开放细节展开讨论。美国强调了汽车市场的市场准入和关税问题,韩国则指出了美国近期实施的紧急进口限制措施和反倾销调查等贸易救济滥用问题,并要求把这些问题纳入到美韩自由贸易协定的框架。
  2018年3月28日,美韩双方继续讨论这些领域的具体细节问题,并对主要内容达成共识。作为韩国的贸易利益诉求,投资者—东道国争端解决(ISDS)机制成为要求修订的重要内容。韩国认为由于现有的ISDS条款过多地保护了投资者的利益,导致政府的公共政策受到限制。此外,妥善解决美国对进口的钢铁产品征收高额关税也是韩国政府对美谈判的重要议题。2018年9月24日美韩宣布完成贸易协定的修订,并于2019年1月1日起正式生效。
  二、美韩自由贸易协定修订的动机
  第一、从直接动因上来看,贸易赤字是美国要求修订自由贸易协定的直接原因。美韩自由贸易协定生效前的2011年,美国对韩国的贸易赤字规模约为116亿美元,但美韩自由贸易协定生效后,2015年贸易赤字曾一度达到258亿美元。值得注意的是,后来即使在美韩自由贸易中的美方赤字规模下降的情况下,美国对外贸易赤字总规模仍然呈不断扩大趋势。
  第二、美韩自由贸易协定修订背后有着美国国内政治博弈原因。近些年,美国国内反对自由贸易的声音不断出现。不少美国人认为美国有必要通过提高关税的方式限制外国产品,防止外国进口产品挤压国内产品,进而增加工作岗位。特朗普需要向支持自己的最大选民群体——美国白人和中产阶级示好,而重新修订美韩自由贸易协定是最容易实现这种政治目的的方式。
  美国政府对美韩自由贸易协定并没有采取“推倒重来”的策略,而是采取“修订”的方式,也能印证美国的这种利益博弈意图。如果对美韩自由贸易协定采取“推倒重来”的方式,美国需要向国会报告重新谈判的理由、目的以及预期效果,而美韩自由贸易协定显然没有特朗普描述得那么糟糕。
  第三、美国经济实力的相对衰弱是美韩修订自由贸易协定的根本原因。2007年爆发的次贷危机导致美国经济连续衰退18个月,美国就业岗位减少730万个,成为20世纪30年代大危机以来美国历时最久、程度最深的一次衰退。特朗普上任以后,提出要让美国变得再次伟大,为美国经济增长尝试一切可能的办法。
  三、美韩自由贸易协定修订的主要内容及文本解读
  第一、韩国进一步向美国开放汽车市场。汽车是美韩自由贸易协定修订谈判中美国最关心的领域。在这次修订中,美韩两国虽然并未对撤销乘用车关税方面进行大幅修改,但延长了美国小型载货卡车的关税撤销时间,即从2021年延长至2041年。韩国方面承诺进一步开放国内汽车市场,每家美国汽车企业对韩国年均出口最高限量从原来的2.5万辆提升至5万辆。
  第二、限定了韩国对美出口钢铁的规模。美韩两国政府就出口至美国的钢铁征收关税问题上,决定对韩国采取例外政策。但与此同时,美韩自由贸易协定的修订版限定了韩国生产的钢材对美国的出口量。自由贸易协议规定的限定量相当于2015—2017年间韩国对美国出口的年均汽车出口量的70%,即约268万吨。而韩国出口至美国的铝产品未获国别豁免。
  第三、放宽对纤维产品的原产地规定。修订条款后,双方须在最短时间内对区域内产品供给状况进行调查,并对供给来源紧缺的原材料可以放宽限制。这次修订相关条款后,对纤维产品的原产地认定程序将变得更加便捷和迅速,为相关产品的进出口提供了有利政策环境。
  第四、修订投资者—东道国争端解决(ISDS)条款。在对ISDS条款的修订中,新增加抗辩阶段仲裁程序相应规定,降低政府应诉负担。新修订的ISDS条款考虑到了公共福利等政策目标,保护了政府的正当合理的政策权利。对于政府的某些特定政策,如果其他投资协定的ISDS程序已经启动,则美韩自由贸易协定将不能对同一种行为开启ISDS程序。这一条款的修订防止了重复诉讼与赔偿的可能性,也能避免对于相同纠纷出现仲裁结果不同的情形。
  第五、提高原产地认证效率。美韩两国制定了“美韩自由贸易协定通关原则”,成立原产地认定工作组,提高原产地验证效率。修订协定后,不论出口方还是生产方的所在地,均可发放原产地证明。同时,修订的协议也允许对原产地证明等文件的瑕疵或错误在5-30天内进行更正。
  第六、补充全球创新新药价格优惠制度相关内容。美韩双方确认了全球创新新药价格优待制度将参照美韩自由贸易协定规定的义务执行,对保健医疗贡献度高、临床疗效好的新药给予价格上的优待制度,并提供快速登记注册等政策。根据新修订的内容,韩国向美国医药企业给予与国内医药企业相同的优惠待遇,降低了美国医药企业的市场进入门槛,扩大了国内医药市场的开放。
  四、启示
  作为自1993年《北美自由贸易协定》以来美国签署的最大的贸易协定,美韩自由贸易协定的修订反映了特朗普政府的对外经贸政策倾向与谈判手段,这对中国积极应对美国的市场开放要求开展贸易磋商提供有益借鉴。
  特朗普政府忽视美国国内结构性失衡,而单方面要求其所谓的“公平和对等贸易”最终酿成了中美贸易摩擦与争端。由于在短期内无法彻底改变美国经济结构,因此中美经贸磋商必然带有长期化的特征。
  另外,正如美韩自由贸易协定中所表现得那样,美国选举政治也为中美贸易摩擦起到推波助澜的作用。特朗普既然凭借“锈带”蓝领制造业工人的支持在选举中获胜,未来也会以“投桃报李”的方式回馈给支持阶层。
  在中美贸易谈判问题上,有必要借鉴美韩两国的国家利益博弈过程,要理性和冷静地分析中美贸易摩擦产生的动因及相关利益集团的诉求。在中美经贸关系博弈过程中,中国需要明确不可触碰的红线,并以此为基础形成一整套的应对方案。在某些非关键领域,中国可以积极主动探索自身改革思路,找到竞争性政策、国有企业改革以及产业政策之间的相容路径。而对一些关键核心领域,则需要长远眼光,确立不可动摇的战略性方案。
  未来,中国要增加相关政策的透明度和可预期性,不断提升在全球价值链中的地位和作用,在稳定中美经贸关系的同时,也要探索中美新合作领域。长期来看,作为经济全球化的坚定支持者,中国要借鉴美韩自由贸易协定修订案例,积极探索自主开放,加快国内经济改革,促进国内产业结构的升级,优化营商环境,创造更加公平的市场竞争环境。

  作者:李天国,中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员
  来源:摘自《太平洋学报》2019年第12期;国际研究学部
发布时间:2020年01月26日 来源时间:2020年01月22日
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