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论美国退出国际组织和条约的合法性问题

作者:伍俐斌   来源:《世界经济与政治》2018年第11期  已有 1037人浏览 放大  缩小
  内容提要:退出国际组织或条约的合法性问题可分为实体合法性问题和程序合法性问题两类。对于实体合法性问题,如果国际组织章程或条约允许退出,那么缔约国有权退出;如果国际组织章程或条约没有退出条款,缔约国原则上不得退出,但《维也纳条约法公约》规定了可以退出的三项例外。在美国退出的国际组织和条约中,如果允许退出,美国当然有权退出;但如果不含退出条款,则美国在原则上不得退出,但例外的存在又导致不能绝对地断定这种退出不合法。不过,虽然在国际法层面不能断定美国退出国际组织和条约不具合法性,但在国际政治层面美国的这种单边主义做法严重损害了国际多边合作和共同发展,构成对全球治理体系的严重挑战,有悖时代潮流,不能为世界各国所接受。对于程序合法性问题,如果国际组织章程或条约设置了退出条款,退出国应依照规定的程序退出;如果不含有退出条款,退出国可以通过其他方式宣布退出,但对于这种退出的生效时间则存在较大争议。无论国际组织章程或条约是否有规定,退出国在退出生效前已承担的义务在退出后不受影响。

  关键词:退出条约 国际组织 国际条约 合法性

  自特朗普当选美国总统后,美国接连宣布退出联合国教科文组织、①联合国人权理事会、②万国邮政联盟、③跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、④《联合国气候变化框架公约巴黎协定》(简称《巴黎协定》)、⑤《伊核协议》、⑥《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》⑦等国际组织和条约,并且,美国仍然可能继续退出其他国际组织和条约。⑧美国接二连三的“退群”行为令国际社会哗然。在国际法上,国家有加入国际组织或条约的自主权,但通常需经过一定程序,如加入国际组织需获得国际组织的同意,许多国际条约规定国家需经过国内权力机关的批准才可以成为条约当事国。与加入国际组织或条约相对应的是退出国际组织或条约,那么在国际法上国家有退出国际组织或条约的自主权吗?特别是国家可以“随意”退出吗?国家退出国际组织或条约又应当经过怎样的程序?具体到美国的“退群”行为,问题包括:一是美国是否有退出已加入的国际组织和条约的权利,即实体合法性问题;二是美国退出已加入的国际组织和条约应通过怎样的程序机制,即程序合法性问题。本文将对这两个问题进行探讨,分析美国退出国际组织和条约的合法性问题。
  一、美国退出国际组织和条约的实体合法性
  所谓实体合法性问题,是指美国是否享有退出国际组织和条约的退出权。就特朗普时期美国宣布退出的国际组织和条约来看,有些国际组织和条约含有退出条款,有些则不含退出条款。因此,要判断美国是否享有退出这些国际组织和条约的权利,一方面可以从国际组织章程和条约本身寻找答案,另一方面可以从一般国际法出发进行探究。
  (一)美国退出含有退出条款的国际组织或条约的实体合法性问题
  如果国际组织章程或条约对退出事项做了规定,那么据此缔约国应享有退出的权利。经查美国宣布退出的国际组织章程和有关条约的规定,可以发现联合国教科文组织章程——《联合国教科文组织组织法》、万国邮政联盟章程——《万国邮政联盟组织法》、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》对退出事项做了规定。⑨因此,从这些国际组织的章程和条约的有关规定来看,美国享有退出联合国教科文组织、万国邮政联盟、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》的权利。
  这一结论也符合《维也纳条约法公约》的相关规定。⑩《维也纳条约法公约》第54条(依条约规定或经当事国同意而终止或退出条约)规定:“在下列情形下,得终止条约或一当事国得退出条约:(甲)依照条约之规定;或(乙)无论何时经全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意。”依第54条(甲)项的规定,如果条约本身对退出事项做了规定,那么缔约国可以依照条约的规定退出。在条约本身含有退出条款的情形下的退出可称之为明示允许的退出。
  在19世纪末之前,多边条约很少包含退出条款。在此之后,退出条款逐渐频繁地出现于多边条约之中。(11)时至今日,仅有少数条约没有规定退出条款。可以说,在双边和多边条约中纳入退出条款已经成为当今条约实践中的标准做法。(12)皮斯利·威多斯(PeasleeK.Widdows)分析了1967—1971年间在联合国秘书处登记的约2400个双边和多边条约,发现仅有约250个(约10%)没有退出条款。(13)另一项研究则抽样调查了《联合国条约集》中的142项条约,发现60%的条约规定了退出条款。(14)甚至一些重要的人权公约如《防止及惩治灭绝种族罪公约》(第14条)、《消除一切形式种族歧视国际公约》(第21条)、《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》(第16条)、《欧洲人权公约》(第58条)、《美洲人权公约》(第78条)等也规定了退出条款。可见,缔约国倾向于在条约中引入退出条款以确保退出的自由。(15)在条约中明确禁止退出则较为少见。一个罕见的例外是规定美国租借关塔那摩的美古双边条约,该条约规定除非经美国和古巴两国同意修改或者废止条约,租借将永久有效,从而排除了古巴单方面退出的可能。(16)总体而言,在条约中引入退出条款已是国际条约实践中的普遍现象。
  除条约外,许多国际组织章程也对退出事项做了规定。联合国16个专门机构中仅国际劳工组织和世界卫生组织的章程没有退出条款,其余14个专门机构的章程均对退出事项做了明确规定。世界贸易组织章程——《马拉喀什建立世界贸易组织协定》也专门设置了一个退出条款(第15条)。
  威多斯的分析也表明仍有少部分条约没有写入退出条款。之所以如此,是因为条约的起草者们并不鼓励缔约国的退出。即使条约是可以退出的,即承认缔约国的默示退出权,但也不愿意写入一个专门的退出条款而使得退出权被明示。例如《国际联盟盟约》就写入了退出条款,结果导致累计多达16个国家援引该条款退出,并致使国际联盟最终解散。于是《联合国宪章》(简称《宪章》)的起草者们考虑到国际联盟的前车之鉴,选择在《宪章》中对联合国的退出问题保持沉默,但又承认成员在例外情形下的退出。(17)
  一方面,在国际组织章程和条约中写入退出条款是普遍现象;另一方面,国际组织和条约的退出也频繁发生。劳伦斯·赫尔弗(LaurenceR.Helfer)对1945—2004年间在联合国登记的5416项多边条约进行统计分析发现,有191项(约占3.5%)条约发生过退出。各国累积批准上述条约32021项,发生退出事件1547项。从191项(条约数)对1547项(退出事件)可以看出,部分多边条约曾经发生过大规模、比较集中的退出。(18)除美国外,近年国际社会还发生了若干重要的退出国际组织的事件。如2016年10月非洲国家布隆迪、南非和冈比亚先后宣布退出国际刑事法院,(19)2016年11月16日俄罗斯也宣布退出国际刑事法院。(20)
  在当今国际实践中,国际组织章程或条约设置专门的退出条款已是比较普遍的做法,并且退出国际组织或条约的现象也较为常见。对于美国退出联合国教科文组织、万国邮政联盟、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》,由于《联合国教科文组织组织法》《万国邮政联盟组织法》、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》均允许缔约国退出,所以美国有权退出上述组织和条约,退出行为具有实体合法性。这也符合《维也纳条约法公约》第54条(甲)项的规定。
  (二)美国退出不含退出条款的国际组织或条约的实体合法性问题
  当国际组织或条约不含退出条款时,缔约国是否有权退出是一个比较复杂的问题,极易引发争议。在特朗普政府宣布退出的国际组织和条约中,联合国人权理事会、《伊核协议》和《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》就没有退出条款。对于美国退出这些国际组织和条约是否具有实体合法性,可能无法直接从该国际组织章程和条约本身寻找答案,只能从一般国际法出发进行探讨。
  1.一般国际法关于不含退出条款的国际组织或条约的退出规则
  《维也纳条约法公约》第54条(乙)项和第56条处理的就是当条约不含退出条款时的退出问题。(21)根据第56条,如果一个条约没有关于退出的规定,原则上就不允许缔约国退出,即否认了缔约国在条约未明确允许退出情形下的退出权。但该条又在原则之外规定了可以退出的两个例外:从条约各缔约国的原意或者条约的性质推断允许退出。另外根据第54条(乙)项,当“全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意”时,缔约国也可以退出。因此,综合《维也纳条约法公约》第54条(乙)项和第56条可以推断:当条约不含退出条款时,原则上不得退出,但同时规定了三项例外。接下来将对此“一项原则,三项例外”分别加以探讨。
  (1)原则:缔约国不得退出。在《维也纳条约法公约》制定前,对于没有规定退出条款的条约究竟是一般性地暗含了允许缔约国退出的默示退出权,还是一般性地禁止缔约国退出曾引起广泛的讨论和争议。部分国际法学者认为,为尊重国家意志和主权,应当承认除个别例外情形外,所有条约都暗含了允许国家自由退出的默示条款。(22)对于不含退出条款的条约,缔约国仍一般性地享有默示退出权。这派学者以法国的埃米尔·吉罗(Giraud)为代表,他在1961年向国际法学会(Institute of International Law)提交的关于条约修改和终止的报告中指出,“如果条约没有关于退出的任何规定,那么国家在任何时候都可以退出”。(23)这种一般性地承认默示退出权的观点赋予了国家任意退出的权利,实质上是承认退出权是国家的固有权利。但是这种观点不利于条约关系的稳定。现代国际法不再承认国家意志和主权是毫无限制的。国家的确享有是否参加一项条约的自由,但一旦加入条约,它就应遵守条约必须信守原则、承受条约规则的约束。
  因此,另一派学者的观点就截然相反。他们认为在条约不含有退出条款的情况下,应推定条约不允许国家任意退出,除非获得其他国家的同意。这种观点深受1871年《伦敦宣言》的影响。《伦敦宣言》规定:“任何国家不得解除其条约义务,也不得变更条约条款,除非以友好谅解得到缔约各国的同意,这是国际法的一个基本原则。”(24)《哈佛条约法公约草案》第34条规定:“只有条约含有单方退出的规定或者其他当事国同意,一当事国才可以退出。”(25)换言之,如果条约不含退出规定,或者未取得其他当事国同意,当事国就不可以退出。这一派观点的依据是,在条约不含退出条款的情况下,允许国家任意退出将使条约信守原则成为一纸空文,危害国际关系的稳定。(26)但是,这种完全否认默示退出权的观点过于绝对化,难以适应国际关系的发展变化。
  第三派是折中观点,如麦克莱尔勋爵(Lord McNair)认为商务性质的条约即使不含退出条款,缔约国也可以退出。(27)在杰拉尔德·菲茨莫里斯(Gerald Fitzmaurice)和汉弗莱·沃尔多克(Humphrey Waldock)分别作为特别报告员向国际法委员会提交的条约法专题报告中均认为某些条约根据其性质,即使没有规定退出条款,也应认为缔约国享有退出的默示权利。(28)根据折中派的观点,他们一方面不承认国家对所有条约都享有退出的默示权利,另一方面却承认国家对部分条约(根据其性质)享有默示退出权。
  国际法委员会最终没有采纳一般性地承认默示退出权的观点,也没有完全接受绝对否认默示退出权的观点,而是采取了折中的做法。在国际法委员会最后拟订的条约法公约草案中规定:“条约如果不含关于终止的规定,亦不含关于废止或退出的规定,不得废止或退出,除非经确立缔约国原意允许有废止或退出之可能。”(29)国际法委员会将否认国家的默示退出权作为一项原则,但在例外情形下(符合缔约国原意时)承认这样一种权利。从中也可以看出沃尔多克等人主张的某些性质的条约暗含默示退出权的观点也没有为国际法委员会采纳。
  在维也纳条约法会议上,西班牙、哥伦比亚、委内瑞拉三国代表针对国际法委员会的这一条草案提出了修正案:“当条约未含关于终止、废止或退出的条款时,任何缔约国均可废止或退出条约,除非条约的性质和缔约时的情形显示缔约国有意排除退出的可能性。”(30)这一修正案反过来主张一般性地承认国家的默示退出权,是对国际法委员会草案的颠覆。在维也纳条约法会议上,10票赞成、55票反对、21票弃权的投票结果否决了西班牙等国的提案。(31)
  (2)例外一:经确定缔约国原意容许退出。从退出实践来看,不能绝对地认为不含有退出条款的条约就不容许退出。第56条第1款(甲)项规定经确定缔约国原意,容许存在退出的可能。该项规定的习惯国际法特征没有任何疑问。无论是在国际法委员会或联合国大会第六委员会中,还是维也纳条约法会议上,与会者均未质疑第56条(甲)项是对习惯国际法的编纂。(32)第56条(甲)项草案不仅在国际法委员会获得了一致通过,(33)在维也纳条约法会议上也没有遭遇任何反对。(34)
  尽管《维也纳条约法公约》第56条(甲)项被公认为具有习惯国际法地位,但对于如何确定缔约国原意则容易引发争议。在1971年塞内加尔宣布退出1958年《日内瓦海洋法公约》的案例中,塞内加尔认为尽管这些公约没有关于退出的规定,但从公约的准备文件来看,公约缔约国并未有意排除未来退出公约的可能性。(35)但是联合国法律事务厅(the Office of Legal Affairs of the United Nations)的意见则截然相反。通过回顾1958年日内瓦海洋法四公约的准备文件,联合国法律事务厅指出在公约中纳入一条明确的退出条款的建议被多数缔约国拒绝,故此可推断缔约国原意并不容许有退出之可能。(36)另一个常被提及的案例是1997年朝鲜宣布退出《公民权利和政治权利国际公约》(简称《公约》)。对于朝鲜的退出行为,联合国人权委员会表达了反对立场,认为:“《公约》没有任何规定准许退出。这表明《公约》的缔约各国并未认可退出的可能性,而且没有提到退出问题并不单纯是由于它们的疏忽。对照来看,与《公约》同期通过的《任择议定书》准许缔约国退出,比《公约》早一年通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》明确准许退出。因此,《公约》的起草者是有意要排除退出的可能性。”(37)随后联合国秘书长通知朝鲜其无权退出《公约》,除非得到其他缔约国的同意。(38)
  这些退出案例中的问题关键并非第56条(甲)项的习惯国际法地位,而是如何确定条约缔约国的原意。确定缔约国的原意主要是一个条约解释的问题。(39)麦克莱尔认为缔约国的原意可以从条约的条文、缔结条约时的情形和条约调整对象的性质出发加以推断。(40)从《维也纳条约法公约》关于条约解释的规则来看,条约之解释首先“应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之”(公约第31条)。但如果前述解释方法所获得的解释结果仍属不明或显属荒谬,就可使用包括条约的准备工作及缔约情况在内的补充资料来确定条约的含义(公约第32条)。因此,为确定缔约国原意,首先应根据条约的用语、按照上下文并参照条约的目的及宗旨所具有的通常意义,善意解释之。若前述方法不能确定缔约国原意,则可使用条约的准备工作和缔约情况等补充资料来推断。例如《联合国宪章》(简称《宪章》)就没有纳入退出条款,也没有关于退出问题的专门协议,但在《宪章》的起草过程中,曾经深入讨论过退出问题。在旧金山的联合国制宪会议上,一些与会国反对在《宪章》中纳入退出条款,其理由包括:(1)退出违背联合国的普遍性原则;(2)个别成员可能以退出要挟联合国;(3)个别成员可能以退出逃避履行义务。另一些与会国支持在《宪章》中纳入退出条款,它们认为退出条款可以使退出问题简单明了。另有一些与会国则建议只有在特定情形下才可以退出,这些情形包括:(1)会员国不愿意接受改变其权利义务的《宪章》修正案;(2)一项修正案虽然获得多数会员国的赞成,但由于未达到法定的批准数而没有生效,即便如此,不愿接受修正案的会员国也可以退出。不过总体而言,多数与会国认为尽管在例外情形下有退出的可能,同时也符合《宪章》精神,但是仍然反对在《宪章》中纳入一项一般性地承认退出权的条款。在制宪会议上,负责拟订《宪章》一般性条款的第一委员会第二工作委员会经过慎重考虑,最终向大会提交了一份报告,内容包括关于退出问题的一项解释性声明:“工作委员会采纳了这样一个观点,即在《宪章》中不应写入明确允许或者禁止退出组织的条款。那些愿意成为会员国的国家的最高义务是与组织合作以维护国际和平与安全。然而,如果一个会员国在特殊情况下迫切想要退出,从而将维持国际和平与安全的责任留给其他会员国,那么就不应再强迫这个国家与组织继续合作。”(41)这一报告在制宪会议的第九次全体会议上获得了非正式通过。(42)因此,从《宪章》的起草过程来看,尽管《宪章》没有规定关于退出问题的条款,但它并没有排除退出的可能性,甚至可以认为《宪章》起草者的原意是允许退出。
  (3)例外二:依条约性质容许退出。依条约性质容许缔约国退出是一项有较大争议的条款。菲茨莫里斯作为特别报告员为国际法委员会拟订的第二份条约法专题报告中提出,对于没有退出条款的条约,除允许经推断缔约国原意容许退出外,也允许从条约的性质推断容许退出。(43)菲茨莫里斯解释说,一般认为对于某些类别的条约,除非规定了固定的存续期或者明确规定永久生效,否则根据条约的性质,任何缔约方都有终止或者退出该条约的暗含权利。(44)菲茨莫里斯认为可以从条约性质推断容许退出的观点为另一名特别报告员沃尔多克所沿用并被进一步细化。在沃尔多克提交的第二份报告的第17条中,他根据条约性质对条约进行了分类,认为商务或贸易条约,同盟或军事合作条约,经济、社会、文化等合作条约,仲裁、和解或司法解决条约,国际组织章程等允许缔约国拥有退出的暗含权利,而领土边界条约,为某一特定区域、河流等创设特别制度的条约,和平条约,终局性解决国际争端的条约,编纂或发展一般国际法的条约应当长久有效,不允许缔约国退出。(45)沃尔多克在评注中指出,通过考察拉沙·弗朗西斯·劳伦斯·奥本海(Lassa Francis Lawrence Oppenheim)、麦克莱尔等权威国际法学家的著作,可以发现尽管这些权威学者都坚持只有在条约明确允许时才可退出的传统理论,但他们也承认对于某些类别的条约,缔约国有退出的暗含权利。(46)他进一步解释说,正确的立场是既存在根据条约性质不容许退出的情形,也存在根据条约性质容许退出的情形。(47)然而,沃尔多克对条约进行分类,然后根据其性质推断是否容许退出的做法并没有得到国际法委员会的支持。多数国际法委员会委员认为不能单凭条约性质就容许退出。(48)随后,沃尔多克根据国际法委员会多数委员的意见进行了修改,不再将条约性质作为可以推断是否容许退出的独立因素,而是将其与另外一项条件即根据条约缔结时的情形或者缔约方的声明相结合,共同推断缔约国原意是否容许退出。(49)但在1966年国际法委员会向联合国大会递交条约法公约草案的最终文本时,“条约性质”已经被彻底删除。(50)国际法委员会在其评注中解释说,委员会的主流意见是对于不含有退出条款的条约,条约性质不能作为推断是否允许退出的独立因素。缔约国原意才是问题的本质,条约性质和所有其他情形是考察缔约国原意的参考要素。(51)
  将“条约性质”作为一个独立因素来推断条约是否容许退出是1968年第一届维也纳条约法会议上英国代表团提议的结果。在该届会议上,古巴、秘鲁、西班牙等国的代表再次将“条约性质能否作为推断是否容许退出的独立因素”的问题提出来供会议讨论。英国代表在该条款的末段提议加入“或者条约的性质暗含了单方面解约或退出的权利”的表述。对于英国的提议,有些与会国表示难以接受,认为过于容易的退出将影响条约关系的稳定;另有些与会国强调应允许终止已丧失意义的条约,呼吁更富弹性的退出规则。还有些与会国则强调确定缔约国原意的困难性。在讨论中,英国代表解释说,这一提议是为了在条约的约束性质与在某些情形下终止条约的必要性之间寻求平衡。条约关系的稳定应与国际和平与安全相关,有些条约虽未明确规定有效期,但在本质上具有临时性质,应容许缔约国退出。而在某些情形下,条约性质是讨论退出问题的唯一合理指标。经过投票,英国的方案以微弱优势得到采纳。(52)
  总之,第56条关于一般原则和例外的规定被认为是国际法委员会在拟订条约法公约草案时的创新,是对国际法的发展。(53)不过,对于一项没有规定退出条款的国际条约,虽然根据第56条在原则上不允许缔约国退出,但由于该条两项例外的存在,且没有任何其他国际条约或者习惯国际法对这两项例外有详细解释,有意退出的国家完全可以在“缔约国原意”和“条约性质”上做出对自己有利的解释,为其退出行为辩解。
  (4)例外三:第54条(乙)项,“经全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意”的退出。《维也纳条约法公约》第54条(甲)项处理的是含有退出条款的条约的退出问题,但仔细阅读条文可以发现第54条(乙)项虽与第54条(甲)项置于同一个条文之下,但它实际处理的应是条约不含退出条款时的退出问题。根据第54条(乙)项,一国若欲退出已经加入的条约,如果不能依照条约的规定退出,那么它必须符合两个条件:一是全体当事国同意;二是全体当事国在同意前必须先咨商原条约其他缔约国。(54)
  “全体当事国同意”是一个相当高的要求,这意味着任何一个当事国不同意,就可以阻止一国的退出。国际法委员会在拟订这一项规定时曾经考虑过一定比例如2/3的当事国表示同意即可的建议,但委员会最后认为条约终止或退出不同于条约修正,条约终止或退出相当于剥夺了所有当事国的权利,因此有必要取得所有当事国的同意。(55)当事国的同意既可以采用明示的方式,也可以采用默示的方式。(56)在实践中,对于双边条约和当事国数目较少的多边条约,要取得全体当事国的同意可能难度不大。但对于当事国数目众多的多边条约,退出国可能难以获得全体当事国的同意。而且,对于当事国表示同意的有效限有没有限制、全体当事国表示同意后的退出在何时生效等问题,《维也纳条约法公约》缺乏进一步的规定。
  “咨商原条约其他缔约国”顾及了其他将要成为条约当事国的国家的利益。国际法委员会虽然考虑到了这些国家的利益,但在拟订的条约法公约草案中并没有写入这样一项规定。(57)但是在维也纳条约法会议上,经荷兰代表提议,第54条(乙)项增加了“于咨商原条约其他缔约国后”的规定。(58)因此,全体当事国在表示同意前应咨询其他缔约国的意见,不过“咨商”并没有赋予其他缔约国对于退出的决定权。(59)但是,“咨商原条约其他缔约国”是一项全新规定,对于当事国如何咨询其他缔约国的意见,既没有具体的实施细则,实践中也没有可循的先例。
  总之,第54条(乙)项赋予了意欲退出的国家在条约不含退出条款时的另一种退出方式。但是,由于该条款设置了较高的门槛,退出国要满足允许退出的条件比较困难。而且《维也纳条约法公约》对第54条(乙)项的落实缺乏进一步的规定,这使得该条款要想适用于实践困难重重。
  2.对美国退出不含退出条款的国际组织或条约的实体合法性的评判
  如前文所述,对于不含退出条款的国际组织或条约的退出问题,一般国际法确立了“一项原则,三项例外”的退出规则。即如果国际组织或条约不含退出条款,原则上不得退出,但在三种情况下存在例外:(1)缔约国原意允许退出;(2)依条约性质允许退出;(3)全体当事国在咨商其他缔约国后表示同意退出。客观而言,要满足第三项例外较为困难,但前两项例外中的“缔约国原意”和“条约性质”缺乏明确的标准。尽管可依《维也纳条约法公约》的解释规则进行判断,但不同国家可能借助不同的材料或方法得出不同的解释结果,退出国完全可以在“缔约国原意”和“条约性质”上做出对自己有利的解释,而国际社会并不存在一个有强制管辖权的机构来居中裁判相关解释争议。概而言之,对于不含退出条款的国际组织或条约的退出问题,虽然《维也纳条约法公约》关上了退出的大门,但留下了可以退出的三个小门。这三个小门实际上使得大门的关闭不过是一场虚掩。
  对于美国退出联合国人权理事会、《伊核协议》和《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》等没有退出条款的国际组织和条约的实体合法性,根据前述探讨,美国在原则上不得退出。但美国显然不会同意这一结论,它完全有可能从“缔约国原意”和“条约性质”进行对它有利的解释,寻找法律依据。
  从国际实践来看,当一个国际组织章程不含退出条款而又面临成员退出的问题时,它通常会避免回答成员是否有权退出这一棘手问题,而是采取一种消极甚至避谈合法性的做法。例如,在联合国成立20年后的1965年曾经发生过退出联合国的事件。1965年1月20日,印度尼西亚副总理兼外交部部长通知联合国秘书长,鉴于马来西亚当选安理会非常任理事国,印尼经过慎重考虑决定退出联合国。(60)联合国秘书长将印尼的照会分发给大会、安理会以及各会员国,并审慎地答复印尼已经“知晓”此事,不仅没有正面承认印尼的退出,而且希望印尼能尽快与联合国重新“全面合作”。(61)安理会和大会也未回应印尼退出一事,会员国中只有英国和意大利表达了正式立场。英国认为印尼的退出不符合本文前述解释性声明中的“特殊情形”,(62)意大利则认为对于何谓“特殊情形”并不明确,希望联合国能就此进行澄清。(63)1966年9月,印尼通知秘书长愿意重新与联合国全面合作并参加当年的联合国大会年会。(64)联合国大会主席在向大会的说明中指出印尼最近一段时期缺席联合国的性质不是退出联合国,而是暂时中断与联合国的合作,并建议印尼补缴缺席期间一定比例的会费以证明印尼从未退出联合国。(65)最后印尼补缴了缺席联合国期间应缴会费的10%和1966年年度会费的25%。(67)联合国的这种做法并非没有先例。《世界卫生组织章程》和《联合国宪章》一样没有纳入退出条款,但20世纪50年代前后,苏联和一些东欧国家宣布退出世界卫生组织。不过,世界卫生组织并未承认这种退出行为,而是将这些国家视为“不活跃成员”而不是“非会员”。当后来这些国家重新返回世界卫生组织时,它们补缴了缺席期间应缴会费的5%。(67)
  从印尼退出联合国等事件可以看出,如果国际组织章程未直接规定退出条款,而该组织又面临成员退出问题时,这些国际组织更愿意采取回避的做法,并不直接承认或者否认当事国是否已经退出该组织,而是代之以当事国只是中断了与本组织的合作的解释,并以事后补缴会费的形式证明当事国从未退出本组织。这种柔性做法在一定程度上避免了条约关系的不稳定,也保障了国际组织的正常运作。
  对于美国退出联合国人权理事会,联合国表示失望,但未从法律角度对美国的退出加以评判,不过也没有消极回避美国的退出问题。在美国宣布退出后,联合国大会紧接着选举冰岛替补美国在人权理事会留下的席位。(68)从政治层面来看,联合国的回应表明联合国及其附属机构未受大国因素的影响,保持了国际组织的独立性。从法律层面来看,联合国默认了美国退出人权理事会。这正如起草《联合国宪章》时发表的解释性声明所指出的那样——“如果一个会员国在特殊情况下迫切想退出,从而将维持国际和平与安全的责任留给其他会员国,那么就不应再强迫这个国家与组织继续合作”。
  综上,虽然可从《维也纳条约法公约》所确定的“一项原则,三项例外”出发推断美国原则上不得退出联合国人权理事会、《伊核协议》和《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》等没有退出条款的国际组织和条约,但由于“例外”条款的存在,导致不能充分、绝对地断定美国的退出是不合法的。相反,这些“例外”条款增强了美国退出的合法性,而联合国对美国退出人权理事会的回应则表明联合国默认了美国退出的合法性。
  二、美国退出国际组织和条约的程序合法性
  国家即使享有退出国际组织或条约的权利,在退出时也应遵守相应的程序规则。退出国际组织或条约的程序问题包括退出的时间、退出的通知对象、退出的生效、退出国已承担义务的处理等。特朗普政府宣布退出国际组织和条约的程序合法性也主要涉及前述几项问题。
  (一)退出时间
  国际组织和条约数量众多,含有退出条款的国际组织章程和条约对缔约国的退出时间可能有不同规定。联合国法律事务厅曾编写出版《多边条约最后条款手册》供各国在拟订条约时参考,(69)欧洲理事会也拟订了最后条款范本供成员参考。(70)综合联合国法律事务厅和欧洲理事会拟订的最后条款范本,并考察若干国际组织章程和条约的退出条款,可以发现有关缔约国退出时间的规定主要有两种情形:一是缔约国在任何时候均可退出。如《1989年儿童权利公约》第52条规定:“缔约国可以书面通知联合国秘书长退出本公约。”可见该公约没有对在何时可以退出做出限制。同样的规定出现在该公约的两个任择议定书中,即《1989年儿童权利公约关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》(第15条)和《儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突的任择议定书》(第11条)。二是在条约生效或者一国批准条约的若干年以后才可以退出。如《2001年关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》第28条规定:“自本公约对一缔约方生效之日起三年后,该缔约方可随时向保存人发出书面通知,退出本公约。”《1985年保护臭氧层维也纳公约》第19条也有类似的规定。
  《联合国教科文组织组织法》《万国邮政联盟组织法》和跨太平洋伙伴关系协定对缔约国的退出时间没有限制,即缔约国可以在任何时间选择退出,因此美国可以在任何时间宣布退出。《巴黎协定》规定当协定对一缔约方生效三年以后可以退出。美国于2016年9月3日签订了《巴黎协定》,2016年11月4日《巴黎协定》生效,这意味着美国至少在2019年11月4日之后才可以正式发出退出通知。(71)美国国务院的声明也承认了这一点。(72)
  (二)退出的通知对象
  退出的通知对象即退出通知应向谁发出,对此国际组织章程或条约也有不同规定。一是向联合国秘书长发出退出通知。某些国际组织章程或条约规定应向联合国秘书长发出退出通知,如前述《儿童权利公约》及其两个附加议定书,《国际海事组织公约》也规定成员应通知联合国秘书长以退出本组织。二是向国际组织的行政首长如秘书长、总干事发出退出通知,如《联合国粮食及农业组织章程》规定应向本组织总干事递交退出通知。三是向国际组织总部所在国或条约保存方发出。国际民航组织章程——《国际民用航空公约》规定应向该组织总部所在国美国发出退出通知。有的国际条约要求向条约的保存方发出退出通知,如《1985年保护臭氧层维也纳公约》和《2001年关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》。四是应通知所有其他缔约国和保存方。如《1997年关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员及销毁此种地雷的公约》就规定缔约国“应将退出一事通知所有其他缔约国、保存人和联合国安全理事会”。
  根据《联合国教科文组织组织法》,美国的退出通知应向该组织总干事发出退出通知。根据《万国邮政联盟组织法》,美国应该向组织总部所在国瑞士发出退出通知。美国退出《巴黎协定》的通知应向条约保存方联合国秘书长发出。退出跨太平洋伙伴关系协定的通知应向条约保存方新西兰发出。
  (三)退出的生效
  多数含有退出条款的国际组织章程或条约要求退出应在退出对象收到退出通知一段期限以后才生效,这样的期限一般为六个月或者一年甚至更长。在此期限内,要求退出的国家仍是国际组织的成员或条约的缔约国。如联合国粮食及农业组织、国际海事组织、国际民用航空组织等的章程均规定在收到退出通知一年后退出才会生效。《儿童权利公约》及其两个附加议定书、《1985年保护臭氧层维也纳公约》和《2001年关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》均规定在有关方收到退出通知一年后生效。国际农业发展基金章程规定保存方收到通知六个月后生效。《1997年关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员及销毁此种地雷的公约》也规定在保存方收到退出通知六个月后生效。
  但国际金融组织大多规定在通知对象收到退出通知之日起退出立即生效,如国际货币基金组织、世界银行集团下属的国际复兴开发银行、国际金融公司、国际开发协会均规定退出在收到退出通知之日起生效。
  《万国邮政联盟组织法》规定的生效时间是有关方收到退出通知一年后生效。《巴黎协定》规定在收到退出通知一年或者更长的时间后生效。跨太平洋伙伴关系协定规定在收到退出通知6个月后生效,除非其他缔约方同意不同的时间。《联合国教科文组织组织法》则规定退出应在通知发出后的次年12月31日生效。
  (四)退出国已承担义务的处理
  一国在退出国际组织或条约以后,退出国不再是国际组织成员或条约缔约国,也不再继续承担该国际组织或条约的义务或者享有该国际组织或条约的权利。但重要问题是退出国在退出生效以前发生的条约权利义务关系应当如何处理?一些含有退出条款的国际组织章程或条约对此做了规定,如《保护非物质文化遗产公约》(第36条)、《保护和促进文化表现形式多样性公约》(第31条)等规定退出国在退出生效之前的财政义务不受任何影响,《亚太空间合作组织公约》(第33条)规定退出国在退出前与本组织所约定的合同义务或协议的履行不受影响。也有许多国际组织章程或条约虽含有退出条款,但对如何处理退出国的已承担义务没有做进一步的规定,如《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》(第27条)。不过,当国际组织章程或条约的退出条款对如何处理退出国已承担义务没有做规定时,应可以比照适用《维也纳条约法公约》第70条的规定,即退出国在退出生效之日前产生的条约权利义务关系在退出后不受影响。(73)概而言之,除另有约定外,退出国在退出生效前因实施条约而发生的权利义务如财政义务、已经发生的会费、合同义务等不受影响,退出国在退出以后仍应履行完毕。
  《联合国教科文组织组织法》规定退出该组织不影响退出国截至退出生效之日对本组织所负之财政义务。因此,对于美国而言,即使在退出生效以后它在联合国教科文组织中欠缴的多达5亿美元的会费也理应缴纳。但《万国邮政联盟组织法》《巴黎协定》和跨太平洋伙伴关系协定对如何处理退出国已承担的义务缺乏规定,应当可以适用《维也纳条约法公约》第70条的规定加以处理,即美国在退出生效前发生的权利义务关系不受影响。例如美国在退出生效前对万国邮政联盟承担的财政义务在退出前应予以缴清,如未缴清,在其退出后也有义务补交。
  (五)不含退出条款的国际组织和条约的退出程序问题
  如果国际组织章程或条约不含有退出条款,那么必然也不会含有关于退出程序的规定。既然没有关于退出程序的规定,退出国就可以选择在它认为合适的时间、以发表声明的方式宣布退出,它没有义务向国际组织负责人或者条约保存方发出退出通知。
  一个较有争议的问题是退出的生效时间。《维也纳条约法公约》第56条规定当事国在适用“依缔约国原意”或“依条约性质”两项例外选择退出条约时,应将其退出意思至迟于12个月以前通知。依该条规定,如果国际组织章程或条约不含退出条款,那么一国退出该组织或条约的生效时间应在其发布退出通知12个月以后。换言之,如果一国有意退出不含退出条款的国际组织或条约至少应提前12个月宣布。(74)照此推断,美国退出联合国人权理事会、《伊核协议》和《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》应在其宣布退出12个月以后才得以生效,或者美国应至少提前12个月宣布退出联合国人权理事会、《伊核协议》和《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》。但在实践中,这一“12个月”的期限似乎并未被顾及,甚至未曾发现哪个国家、国际组织或者学者有所提及。例如在宣布退出联合国人权理事会之后,美国就立即终止了在联合国人权理事会的活动,联合国大会也仅隔了一个月就选举冰岛填补美国退出后留下的空缺。在美国宣布退出《伊核协议》之后,美国就重启了因《伊核协议》而豁免的对伊制裁。因此,尽管《维也纳条约法公约》对不含有退出条款的国际组织或条约的退出规定了12个月的生效期,但实践中这项规定似乎并未被遵守,有关退出都是“立即生效”。
  退出国退出不含退出条款的国际组织或条约所产生之退出后果,如同退出含有退出条款的国际组织或条约那样,应可适用《维也纳条约法公约》第70条的规定,即退出国在退出生效前经由实施条约而产生的任何权利、义务或法律情势不受影响。
  三、结论
  在国际组织章程或条约中设置一个条款专门处理退出问题是多数国际组织或条约的做法,但也有部分国际组织或条约对于退出问题没有做出规定。
  第一,在实体层面,对于国家的退出权问题,根据《维也纳条约法公约》第54条(甲)项的规定,如果条约本身对退出事项做了规定,那么缔约国可以依照条约的规定退出。对于不含退出条款的国际组织或条约,《维也纳条约法公约》第54条(乙)项和第56条(乙)项规定了“一项原则,三项例外”。“一项原则”是指根据第56条(乙)项,如果一个条约没有关于退出的规定,原则上不允许缔约国退出。“三项例外”是指第56条(乙)项规定的两项例外和第54条(乙)项规定的一项例外。第56条(乙)项规定的两项例外指从条约各缔约国的原意或者条约的性质推断允许退出。第54条(乙)项指当“全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意”时,缔约国可以退出。
  在特朗普宣布退出的国际组织和条约中,《联合国教科文组织组织法》《万国邮政联盟组织法》《巴黎协定》和跨太平洋伙伴关系协定均有专门的退出条款,允许缔约国退出,因此美国具有退出联合国教科文组织、万国邮政联盟、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》的权利。而联合国人权理事会、《伊核协议》和《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》等都没有设置退出条款,因此美国在原则上不得退出。但由于三项例外的存在特别是第56条(乙)项规定的两项例外缺乏明确的指引和细则,给退出国留下了较大的解释和操作空间,所以难以绝对地断定美国的退出是非法的。
  不过,虽然在国际法层面不能断定美国退出国际组织和条约不具有合法性,但在国际政治层面美国的这种单边主义做法严重损害了国际多边合作和共同发展,对全球治理体系构成严峻挑战,有悖时代潮流,不能为世界各国所接受。(75)
  第二,在程序层面,如果国际组织章程或条约设置了退出条款,一般会对退出的时间、退出的通知对象、退出的生效等事项做出规定,退出国应依照规定的程序退出。这些退出条款有一部分对退出国在退出生效前已承担义务的处理做了规定,但也有很多退出条款对此没有规定。在后一种情况下,应可适用《维也纳条约法公约》第70条的规定进行处理,即退出国在退出生效前已承担的义务不受影响。因此,美国在退出生效前对联合国教科文组织、万国邮政联盟承担的财政义务在退出前应予以缴清,如未缴清,在其退出后也有义务补交。
  如果国际组织章程或条约不含有退出条款,那么必然也不会含有关于退出程序的规定,退出国就可以选择在它认为合适的时间、以发表声明的方式宣布退出。较有争议的问题是退出的生效时间。《维也纳条约法公约》第56条规定当事国在适用“依缔约国原意”或“依条约性质”两项例外选择退出条约时,应将其退出意思至迟于12个月以前通知,即一国退出该组织或条约的生效时间应在其发布退出通知12个月以后。但实践中“12个月”的规定似乎并未被遵守,有关退出都是“立即生效”。至于退出后果,同样应可适用《维也纳条约法公约》第70条的规定。

   注释:
   ①“The United States Withdraws from UNESCO,” October 12,2017,https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/10/274748.htm,访问时间:2018年10月11日。1984年美国首次退出联合国教科文组织, 2003年又重新加入。
   ②“U.S.Withdraws from U.N.Human Rights Council over Perceived Bias Against Israel,” https://www.washingtonpost.com/world/national-security/us-expected-to-back-away-from-un-human-rights-council/2018/06/19/a49c2d0c-733c-11e8-b4b7-308400242c2e_story.html? noredirect=on&utm_term=.c5838b02db0b,访问时间:2018年6月29日。联合国人权理事会是根据联合国大会第A/RES/60/251号决议成立的大会附属机构。因此,美国退出联合国人权理事会并非退出国际组织,而是退出国际组织的一个机构。这种退出可以理解为对国际组织的部分退出,参见饶戈平主编:《国际组织法》,北京:北京大学出版社1996年版,第82-83页。但国际组织的组织结构并非一成不变,而是随着国际实践的发展而不断变化。联合国人权理事会虽是大会附属机构,但具有一定的对外职能,也可以认为它是随着国际实践发展而形成的一种非传统的新型国际组织,参见饶戈平:《本体、对象与范围——国际组织法学科基本问题之探讨》,载《国际法研究》,2016年第1期,第64-65页。
   ③“Statement from the Press Secretary,” October 17,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-38/,访问时间:2018年10月18日。
   ④“Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement,” January 23,2017,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-regarding-withdrawal-united-states-trans-pacific-partnership-negotiations-agreement/,访问时间:2018年10月18日。
   ⑤严格说来,美国此时的声明是“将要退出巴黎协定”,参见“Communication Regarding Intent to Withdraw from Paris Agreement,” August 4,2017,https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/08/273050.htm,访问时间:2018年10月11日;“Official Communication from the US on Its Intention to Withdraw from the Paris Agreement,” https://unfccc.int/news/official-communication-from-the-us-on-its-intention-to-withdraw-from-the-paris-agreement,访问时间:2018年10月11日;“UNFCCC Statement on the US Decision to Withdraw from Paris Agreement,” https://unfccc.int/news/unfccc-statement-on-the-us-decision-to-withdraw-from-paris-agreement,访问时间:2018年10月11日。
   ⑥“President Donald J.Trump Is Ending United States Participation in an Unacceptable Iran Deal,” May 8,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-ending-united-states-participationunacceptable-iran-deal/,访问时间:2018年10月17日。《伊核协议》指2015年7月14日伊朗与美国、中国、俄罗斯、法国、德国、英国及欧盟外交事务和安全政策高级代表为长期全面妥善解决伊朗核问题达成的《联合全面行动计划》,通称为《伊核协议》。
   ⑦“Press Briefing by Press Secretary Sarah Sanders,Small Business Administrator Linda McMahon,and National Security Advisor,” October 3,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/press-briefing-presssecretary-sarah-sanders-small-business-administrator-linda-mcmahon-national-security-advisor-100318/,访问时间:2018年10月17日。
   ⑧有最新消息称美国将告知俄罗斯美将退出《中导条约》(正式名称为《苏联和美国消除两国中程和中近程导弹条约》),参见“U.S.to Tell Russia It Is Leaving Landmark I.N.F.Treaty,” October 19,2018,https://www.nytimes.com/2018/10/19/us/politics/russia-nuclear-arms-treaty-trump-administration.html,访问时间:2018年10月22日。
   ⑨(1)《联合国教科文组织组织法》第2条规定:“……6.本组织任何会员国或准会员,经通知总干事后,可退出本组织。此项通知在发出后次年12月31日生效。该项退出不应影响其截至退出生效之日对本组织所负之财政义务。”(2)《万国邮政联盟组织法》第12条规定:“1.各会员国可以通过外交途径通知瑞士联邦政府停止执行本组织法,退出邮联,再由该政府转告各会员国政府。2.从瑞士联邦政府接到第1项所规定的通知之日起,期满一年后,退出邮联开始生效。”(3)跨太平洋伙伴关系协定第30.6条规定:“1.任何缔约方可向存放机构提交书面退出通知后退出协定。退出方应通过联络点同时通知其他缔约方。2.一缔约方之退出应自根据第1款以书面形式通知保存机关6个月后生效,除非缔约方同意不同期限。一缔约方退出后,本协定对其余缔约方仍有效。”(4)《巴黎协定》第28条规定:“1.自本协定对一缔约方生效之日起三年后,该缔约方可随时向保存人发出书面通知退出本协定。2.任何此种退出应自保存人收到退出通知之日起一年期满时生效,或在退出通知中所述明的更后日期生效。3.退出《公约》的任何缔约方,应被视为亦退出本协定。”
   ⑩退出国际组织实质是退出国际组织的章程,而国际组织章程在法律性质上属于多边条约,所以退出国际组织可以被视为退出国际条约的一种形式,参见Jan Klabbers,An Introduction to International Institutional Law,Cambridge:Cambridge University Press,2015,pp.10-12。
   (11)参见Edwin C.Hoyt,The Unanimity Rule in the Revision of Treaties:A Re-Examination,Hague:Martinus Nijhoff,1959,pp.18-19。
   (12)Sir Humphrey Waldock,“Second Report on the Law of Treaties,” Yearbook of the International Law Commission,Vol.II,1963,p.65,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1963_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (13)Peaslee K.Widdows,“The Unilateral Denunciation of Treaties Containing No Denunciation Clause,” British Yearbook of International Law,Vol.53,1982,p.95.
   (14)这一研究结果不同于威多斯的原因可能在于调查样本以双边条约为主,参见Barbara Koremenos and Allison Nau,“Exit,No Exit,” Duke Journal of Comparative and International Law,Vol.21,No.1,2010,pp.106-110。
   (15)Olivier Corten and Pierre Klein,The Vienna Conventions on the Law of Treaties:A Commentary,New York:Oxford University Press,2011,p.1253.
   (16)“Memorandum from the Deputy Legal Adviser(Meeker)to Secretary of State Rusk,” Foreign Relations of the United States,1961-1963,Vol.X,https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v10/d301,访问时间:2018年10月19日;Lawrence R.Helfer,“Exiting Treaties,” Virginia Law Review,Vol.91,No.7,2005,p.1593。
   (17)Olivier Corten and Pierre Klein,The Vienna Conventions on the Law of Treaties:A Commentary,p.1266.
   (18)Laurence R.Helfer,“Exiting Treaties,” Virginia Law Review,Vol.91,No.7,2005,pp.1602-1607.
   (19)2016年10月19日、10月27日、11月10日,南非、布隆迪、冈比亚三国先后向联合国秘书长交存了退出通知,参见“Declaratory Statement by the Republic of South Africa on the Decision to Withdraw from the Rome Statute of the International Criminal Court,” https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2016/CN.786.2016-Eng.pdf,访问时间:2018年10月4日;“Burundi:Withdrawal,” https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2016/CN.805.2016-Eng.pdf,访问时间:2018年10月4日;“Gambia:Withdrawal,” https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2016/CN.862.2016-Eng.pdf,访问时间:2018年10月4日。
   (20)参见《俄罗斯宣布退出国际刑事法院》,http://news.xinhuanet.com/world/2016-11/16/c_129366697.htm,访问时间:2018年10月4日。不过,俄罗斯只是在2000年签署了《罗马规约》,而没有批准。
   (21)《维也纳条约法公约》第54条(乙)项见前文;第56条(废止或退出并无关于终止、废止或退出规定之条约)规定:“一、条约如无关于其终止之规定,亦无关于废止或退出之规定,不得废止或退出,除非:(甲)经确定当事国原意为容许有废止或退出之可能;或(乙)由条约之性质可认为含有废止或退出之权利。二、当事国应将其依第一项废止或退出条约之意思至迟于十二个月以前通知之。”
   (22)Olivier Corten and Pierre Klein,The Vienna Conventions on the Law of Treaties:A Commentary,p.1258.
   (23) Giraud,“Modification et Terminaison des Traités Collectives,” Annuaire de l'Institut de Droit International,Vol.49,No.1,1961,p.73.
   (24)1870年沙皇俄国欲单方面退出1856年《巴黎条约》(该条约不含退出条款)中的黑海中立化条款,但遭到其他当事国的反对。在后来举行的伦敦会议上,有关条款得到了修正,并同时通过了著名的《伦敦宣言》。参见David J.Bederman,“The 1871 London Declaration,Rebus sic Stantibus and a Primitivist View of the Law of Nations,” American Journal of International Law,Vol.88,No.1,1988,p.3。
   (25)James W.Garner,“Codification of International Law:Part III—Law of Treaties,” American Journal of International Law,Vol.29,Supplement,1935,p.1173.
   (26)Olivier Corten and Pierre Klein,The Vienna Conventions on the Law of Treaties:A Commentary,p.1263; 李浩培:《条约法概论》,北京:法律出版社2003年版,第459页。
   (27)Lord McNair,Law of Treaties,Oxford:Clarendon Press,1961,p.504.
   (28)下文“例外二:依条约性质容许退出”将分析菲茨莫里斯和沃尔多克报告。
   (29)“Reports of the Commission to the General Assembly,” Yearbook of International Law Commission,Vol.II,1966,pp.250-251,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1966_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (30)“Reports of the Committee of the Whole,” Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties,First and Second Sessions(Documents of the Conference),A/CONF.39/11/Add.2,p.177,para.487,http://treaties.un.org/doc/source/docs/A_CONF.39_11_Add.2_E.pdf,访问时间:2018年10月4日。
   (31)“Reports of the Committee of the Whole,” Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties,First and Second Sessions(Documents of the Conference),A/CONF.39/11/Add.2,p.177,para.490,http://treaties.un.org/doc/source/docs/A_CONF.39_11_Add.2_E.pdf,访问时间:2018年10月4日。
   (32)“689th Meeting(29 May 1963),” Yearbook of International Law Commission,Vol.I,1963,pp.100-102,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1963_v1.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (33)“Reports of the Commission to the General Assembly,” Yearbook of International Law Commission,Vol.II,1966,pp.250-251,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1966_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (34)“Reports of the Committee of the Whole,” Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties,First and Second sessions(Documents of the Conference),A/CONF.39/11/Add.2,p.11,para.491,http://treaties.un.org/doc/source/docs/A_CONF.39_11_Add.2_E.pdf,访问时间:2018年10月4日。
   (35)Tullio Scovazzi,“The Evolution of International Law of the Sea:New Issues,New Challenges,” Recueil des Cours,Vol.286,2001,pp.107-108.
   (36)Olivier Corten and Pierre Klein,The Vienna Conventions on the Law of Treaties:A Commentary,p.1267.
   (37)UN Human Rights Committee,“General Comment No.26:Continuity of Obligations,” December 8,1997,CCPR/C/21/Rev.1/Add.8/Rev.1,http://www.refworld.org/docid/453883fde.html,访问时间:2018年10月13日。
   (38)Anthony Aust,“Treaties,Termination,” Max Planck Encyclopedia of Public International Law,para.19,http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1491? rskey=eBkQZg&result=16&prd=EPIL,访问时间:2018年10月13日。
   (39)“Memorial on Jurisdiction Submitted by the Government of the Federal Republic of Germany,” October 13,1972,p.82,https://www.icj-cij.org/files/case-related/56/9393.pdf,访问时间:2018年10月13日。
   (40)Lord McNair,Law of Treaties,p.511.
   (41)“Documents of the United Nations Conference on International Organization,San Francisco,1945,Vol.VII,” pp.262-267,http://digitallibrary.un.org/record/1300969/files/UNIO-Volume-7-E-F.pdf,访问时间:2018年10月13日。
   (42)Henry G.Schermers and Niels M.Blokker,International Institutional Law:Unity within Diversity,Leiden:Martinus Bijhoff Publishers,2003,pp.95-96.
   (43)Gerald Fitzmaurice,“Law of Treaties,” Yearbook of the International Law Commission,Vol.II,1957,p.22,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1957_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月5日。
   (44)Gerald Fitzmaurice,“Law of Treaties,” pp.38-39,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1957_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月5日。
   (45)Sir Humphrey Waldock,“Second Report on the Law of Treaties,” Yearbook of the International Law Commission,Vol.II,1963,p.64,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1963_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (46)Sir Humphrey Waldock,“Second Report on the Law of Treaties,” p.65;劳特派特修订,王铁崖、陈体强译:《奥本海国际法》(上卷·平时法·第二分册),北京:商务印书馆1989年版,第353-354页。
   (47)Sir Humphrey Waldock,“Second Report on the Law of Treaties,” p.67.
   (48)“689th Meeting(29May 1963),” Yearbook of the International Law Commission,Vol.I,1963,pp.99-106,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1963_v1.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日;“709th Meeting(27June 1963),” Yearbook of the International Law Commission,Vol.I,1963,pp.239-241,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1963_v1.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日;李浩培:《条约法概论》,第463-464页。
   (49)“717th Meeting(9July 1963),” Yearbook of the International Law Commission,Vol.I,1963,p.294,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1963_v1.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (50)“Law of Treaties,” Yearbook of the International Law Commission,Vol.II,1966,p.122,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1966_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。关于国际法委员会的讨论,可参见“829th Meeting(12January 1966),” Yearbook of the International Law Commission,Vol.I,Part 1,1966,pp.43-48,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1966_v1_p1.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (51)Olivier Corten and Pierre Klein,The Vienna Conventions on the Law of Treaties:A Commentary,p.1270.
   (52)“58th Meeting of the Committee of the Whole”and“59th Meeting of the Committee of the Whole,” Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties,First Session(Summary Records of the Plenary Meetings and of the Meetings of the Committee of the Whole),A/CONF.39/11,pp.336-343,http://legal.un.org/docs/? path=../diplomaticconferences/1968_lot/docs/english/sess_1.pdf&lang=EF,访问时间:2018年10月4日。
   (53)李浩培:《条约法概论》,第459页。
   (54)根据《维也纳条约法公约》第2条对公约所使用术语的定义,公约中的“当事国”是指“state party”,意指同意受条约拘束,且条约已对其生效的国家;“缔约国”是指“contracting state”,意指已经同意受条约拘束,而无论条约是否已经对其生效的国家。从范围而言,“缔约国”要大于“当事国”。在第54(乙)条中,“其他各缔约国”应指已经同意受条约拘束,但条约未对其生效的国家。参见李浩培:《条约法概论》,第424页;Olivier Corten and Pierre Klein,The Vienna Conventions on the Law of Treaties:A Commentary,p.1240。但在中文中,“state party” 和“contracting state”往往都翻译为“缔约国”。为此,本文在本部分论述中对“当事国”特别注明为“state party”,对“缔约国”特别注明为“contracting state”。本文其他部分所使用的“缔约国”均指“当事国”。
   (55)“Reports of the Commission to the General Assembly,” Yearbook of the International Law Commission,Vol.II,1966,p.249,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1966_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (56)“876th Meeting(23 June 1966),” Yearbook of the International Law Commission,Vol.I,Part.2,1966,p.225,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1966_v1_p2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (57)“Reports of the Commission to the General Assembly,” Yearbook of the International Law Commission,Vol.II,1966,p.249,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1966_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (58)“58th Meeting of the Committee of the Whole,” Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties,First Session(Summary records of the plenary meetings and of the meetings of the Committee of the Whole),A/CONF.39/11,p.335.
   (59)“81st Meeting of the Committee of the Whole,” Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties,First Session(Summary records of the plenary meetings and of the meetings of the Committee of the Whole),A/CONF.39/11,p.476.
   (60)“Letter of Indonesia on Withdrawal from United Nations,” International Legal Materials,Vol.4,No.2,1965,pp.364-366.另参见“UN Documents:A/5857,21 January 1965,” http://undocs.org/en/A/5857,访问时间:2018年10月6日;“UN Documents:S/6157,21January 1965,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=s/6157,访问时间:2018年10月6日。20世纪60年代,印度尼西亚与马来西亚在北加里曼丹主权归属问题上发生争议,印尼认为马来西亚是英美殖民主义扶植起来的新殖民主义国家,1964年马来西亚成为安理会非常任理事国成为印尼退出联合国的导火索。关于印度尼西亚退出联合国的背景参见Egon Schwelb,“Withdrawal from the United Nations:The Indonesian Intermezzo,” American Journal of International Law,Vol.61,No.3,1967,pp.661-672; William R.Harris,“Legal Aspects of Indonesia's Withdrawal from the United Nations,” Harvard International Law Club Journal,Vol.6,No.2,1965,pp.172-188; Frances Livingstone,“Withdrawal from the United Nations-Indonesia,” International and Comparative Law Quarterly,Vol.14,No.2,1965,pp.637-646。
   (61)“UN Documents:A/5899,26 February 1965,” http://undocs.org/en/A/5899,访问时间:2018年10月6日;“UN Documents:S/6202,26 February 1965,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=S/6202,访问时间:2018年10月6日。
   (62)“UN Documents:A/5911,12 March 1965,” http://undocs.org/en/A/5911,访问时间:2018年10月6日;“UN Documents:S/6229,12 March 1965,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=S/6229,访问时间:2018年10月6日。
   (63)“UN Documents:A/5914,17 May 1965,” http://undocs.org/en/A/5914,访问时间:2018年10月6日;“UN Documents:S/6356,17 May 1965,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=S/6356,访问时间:2018年10月6日。
   (64)“UN Documents:A/6419,19 September 1966,” http://undocs.org/en/A/6419,访问时间:2018年10月6日;“UN Documents:S/6498,19 September 1966,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=S/6498,访问时间:2018年10月6日。
   (65)“UN Documents:A/PV.1420,28 September 1966,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=A/PV.1420,访问时间:2018年10月6日。
   (66)“UN Documents:A/C.5/1097,6 December 1966,” 转引自Egon Schwels,“Withdrawal from the United Nations the Indonesian Intermezzo,” American Journal of International Law,Vol.61,No.3,1967,p.670; “UN Documents:A/C.5/SR.1170,16December 1966,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=A/C.5/SR.1170,访问时间:2018年10月6日。
   (67)“Official Records of the World Health Organization,No.71,Ninth World Health Assembly,1956,” pp.19-20,http://apps.who.int/iris/handle/10665/85678/Official_record71_eng.pdf? sequence=1&isAllawed=y,访问时间:2018年10月5日;N.Feinberg,“Unilateral Withdrawal from an International Organization,” British Yearbook of International Law,Vol.39,1963,pp.204-206。
   (68)《冰岛当选人权理事会新成员填补美国退出产生的空缺席位》,https://news.un.org/zh/story/2018/07/1013392,访问时间:2018年10月18日;“Thirty-First Session of the UPR Working Group(5-16November 2018),” https://www.ohchr.org/_layouts/15/WopiFrame.aspx? sourcedoc=/Documents/HRBodies/UPR/UPR_31_Troikas.docx&action=default&DefaultItemOpen=1,访问时间:2018年10月18日。
   (69)“Final Clauses of Multilateral Treaties Handbook,2003,” pp.109-111,https://treaties.un.org/doc/source/publications/FC/English.pdf,访问时间:2018年6月11日;Sir Humphrey Waldock,“Second Report on the Law of Treaties,” Yearbook of the International Law Commission,Vol.II,1963,p.65,http://legal.un.org/docs/? path=../ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1963_v2.pdf&lang=EFS,访问时间:2018年10月4日。
   (70)“Model Final Clauses for Conventions and Agreements Concluded Within the Council of Europe,1980,” https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent? documentId=090000168048613d,访问时间:2018年6月11日。
   (71)《联合国收到美国退出〈巴黎气候协定〉意向书》,https://news.un.org/zh/story/2017/08/280192,访问时间:2018年10月6日。
   (72)“Communication Regarding Intent to Withdraw from Paris Agreement,” August 4,2017,https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/08/273050.htm,访问时间:2018年10月11日。
   (73)《维也纳条约法公约》第70条(条约终止之后果)规定:“一、除条约另有规定或当事国另有协议外,条约依其规定或依照本公约终止时:(甲)解除当事国继续履行条约之义务;(乙)不影响当事国在条约终止前经由实施条约而产生之权利、义务或法律情势。二、倘一国废止或退出多边条约,自废止或退出生效之日起在该国与条约每一其他当事国之关系上适用第一项之规定。”
   (74)饶戈平:《国际组织法》,第78页。
   (75)参见章念生:《单边主义行径势必贻害世界》,载《人民日报》,2018年8月23日;钟声:《单边主义得不到“通行证”》,载《人民日报》,2018年9月28日。
发布时间:2020年01月29日 来源时间:
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