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余智:以“三不政策”实现对香港的“无为而治”

作者:余智   来源:《联合早报》  已有 6048人浏览 字体放大  字体缩小
  新年伊始,香港的“反修例”运动仍在延续。中国国家领导人在新年贺词中,温和表示希望香港局势稳定,真诚希望香港好、香港同胞好。同时,中央政府撤换原中联办主任王志民,任命新人骆惠宁。骆惠宁上任后的首次对外谈话,也延续了国家领导人新年贺词的温和风格,没有像以前大陆有关部门那样指责香港反对派、强调“止暴制乱”。
  笔者认为:大陆有关部门的确应该以中联办领导更换为契机,积极调整对港政策,严格遵循香港基本法,以掌控国防权与外交权体现“一国”,以“三不政策”体现“两制”,即不干预香港内部事务、不在港府与港民之间选边站队、也不对香港承担基本法以外的其它义务,实现对香港的“无为而治”。
  一、“三不政策”的主要内容
  近年来,陆港双方经常为“一国两制”争得不可开交,都认为自己是在坚持、而对方违背了“一国两制”:大陆指责香港泛民派侵害了“一国”,而香港泛民派则指责大陆侵害了“两制”。
  其实,根据香港基本法的规定,“一国两制”的含义是非常清楚的,那就是:“一国”体现在香港的外交与国防事务由中央政府统一管理,而不是中央对香港进行“全面管治”;而“两制”则体现在外交与国防以外的事务即香港内部事务实行“港人治港,高度自治”,实行与大陆完全不同的制度。后者意味着中央政府对香港应实行以“三不政策”为核心的“无为而治”:
  一是不干预香港内部事务。国防、外交以外的所有其它事务,包括行政、立法与司法事务,都应该属于香港的内部事务,都应该属于“两制”、“港人治港、高度自治”的范畴,都应该放手交给港人处理,而中央政府不加以干预。
  “港人治港”首先应体现在香港权力机构的产生过程。这包括特区政府官员(含特首)、议会议员、法院法官的产生过程。陆港双方对此的争议主要体现在特首与立法会议员的“双普选”问题上。大陆方面一直强调特首的“爱国爱港”标准。这一标准的含义难以准确界定,导致陆港双方产生很大争执,港民认为大陆方面是要以此挑选符合自己想法的人选,贯彻自己的治港主张,不符合“港人治港”。为减少争执,可将特首标准确定为支持“一国”(中央政府对香港的国防权与外交权)即可,在此基础上充分尊重港人选择,不予干预。
  “港人治港”也应体现在香港权力机构产生后的运作过程。中央有关部门对香港权力机构不涉及“一国”(中央政府对香港的国防权与外交权)的施政,不应加以任何干预。譬如,尊重香港法院的终审权,包括其前段时间对于“反蒙面法”的裁决。应特别注意的是,中联办的主要职能应该是负责中央政府、大陆地方政府与香港特区政府之间的“联络”,而不应是代表中央政府甚至自作主张对香港内部事务实行“管治”。因此,中联办应谨守分寸,不应越俎代庖,干预香港内部事务,成为香港特区政府背后的“太上皇”或“影子政府”。
  二是不在港府与港民之间选边站队。既然中央政府不干预香港的内部事务,也就可以在港府与港民之间保持中立、超脱的立场与地位,不选边站队。无论香港特区政府的具体施政是否得到民众拥护,中央政府都不宜表态支持或反对;在两者发生矛盾时,更不宜表态支持或反对某一方,不必做两者之间的“裁判”与“法官”,而应让他们自行解决矛盾。今后应通过完善特首的选举与弹劾机制,来解决民众与特区政府之间的纷争。
  如果中央政府做到了这一点,与特区政府进行切割,那么香港各级议员中的“建制派”与“泛民派”,就成了对特区政府、而非对中央政府的“拥护派”与“反对派”。无论香港内部局势、民意如何变化,中央政府均可保持超然地位,而不至于受到其影响、拖累,或者受到发生矛盾的一方或几方的指责。
  当外界包括媒体问到对特区内部事务与特区政府施政的看法时,中央政府的标准、明智说辞,应该是“这是香港特区的内部事务,属于特区自治范畴,中央政府不予置评”,而非“…有利于(不利于)…,中央政府对此表示支持(反对)”。当初“修例”事件起始时,如果大陆有关部门做到了这样,就会将由此引起的矛盾限制在香港内部,而不至于引起大量港民对中央政府甚至整个大陆的敌意,乃至后面的山呼海啸。
  三是不对香港承担基本法以外的其它义务。中央政府既然不干预香港内部事务,也不在港府与港民之间选边站队,也就不需要对香港承担基本法规定以外的其它义务:既不需要对港府的施政行为与施政结果承担支持与背书义务,也不需要对香港的经济、民生与社会发展承担特别义务,除非香港遭遇特殊困难而求助于中央政府。
  “反修例”风波以来,大陆一些民众指责香港民众“罔顾”香港回归以来中央政府先后出台的对香港经济与社会发展的一系列扶持措施、而不按中央政府的意愿行事。其实,这是两个不同的问题,不应产生对价关系。按照“一国两制”的要求,中央政府不必对香港发展承担特殊义务,香港民众在自治事项范围内也没有义务配合中央政府的意愿(如前所述,中央政府也不必持有、表达某种意愿)。与其超出义务承担责任、而提出其它不合理诉求,不如谨守本分,既不超出义务承担责任,也不提出不合理诉求。香港对大陆也是如此。
  “反修例”风波以来,大陆部分人认为港民特别是年轻人的怨气来自于香港经济不景气、房地产价格偏高。因此,大陆敦促港府出台民生方面的惠民举措,自身也出台一些支持香港民生的举措(譬如允许香港民众到广东购房)。香港民众对经济与房地产的确有怨气,甚至将原因部分归结为目前的特首选举制度不能保证特首充分重视民意。但“反修例”运动的“五大诉求”中,除“特首普选”外,与民生都没有直接联系。“反修例”是政治问题,应回归政治途径而非经济方法解决。大陆没有义务、也没有必要因此出台对香港的特别扶持举措,事实也证明其效果不理想,还让大陆部分民众产生了不平衡心理(为何不同等允许其它地方民众也到广东购房?)。
  以上“三不政策”的实质就是“港人治港、高度自治”,是“一国两制”中“两制”的应有之义。如果大陆能够真正做到这些,必然能实现对香港的“无为而治”,实现香港的长治久安。
  二、消除对“三不政策”的三个担忧
  首先,“三不政策”是否会加剧香港脱离“一国”的“港独”倾向?不会。这一政策的前提是中央政府确保对香港的国防与外交权。只要这两项权力在中央政府手中,加上香港基本法对“一国”的明文规定与香港驻军的存在,香港永远不可能实现“港独”。香港回归至今的历次政治运动包括此次“反修例”运动中,港民的主体诉求都是更好地实现“两制”,“港独”只是极少数人的诉求。而且,“港独”倾向的加剧,主要产生于大陆对香港内部事务的干预导致的港民逆反心理;如果能放松对香港内部事务的干预,反倒有利于缓解这种逆反情绪。
  其次,“三不政策”是否会导致香港反对中央政府的治港政策?不会。真正实行了“三不政策”,本质上也就是中央政府将国防、外交以外的香港内部事务交给港人自己处理,香港政府与民众有何理由反对?而且,“三不政策”本身即意味着中央政府对香港内部事务没有自己的预设立场,因而香港政府与民众缺乏反对的对象,根本无从反对。
  再次,“三不政策”是否会导致香港威胁大陆体制与政权安全?不会。香港威胁大陆体制与政权安全,一直是中央政府担心的问题,也是陆港双方围绕基本法23条立法争端的核心所在。这一争端的根源在于香港很多民众理解的“国家安全”(国土安全即不受外敌侵犯)与大陆理解的“国家安全”(包括体制安全与政权安全)含义不同,也牵涉到言论自由与行动反对之间的分界线等复杂的法理问题,需要陆港双方更多的磨合来解决。但这一问题牵涉大陆事务,与本文针对香港内部事务所提的“三不政策”无关,不受“三不政策”影响。
  三、“三不政策”与大陆自身战略走向
  笔者在2019年12月13日发表于《联合早报》的评论《一国两制的实施基础、现实挑战与未来发展》中曾经提出:“一国两制”的未来发展,与中国大陆未来对于自身战略走向的选择密切相关。笔者在此则指出:无论中国未来的战略走向如何,“三不政策”对中国都是有利的。
  如果大陆未来选择更多地借鉴与吸收欧美发达国家政治体制中的优秀成分(如权力制衡机制),那么,对香港实行“三不政策”,包括放手让香港探索自己的政治体制,可以为未来中国政治体制的改革提供先行经验或教训。在这种情况下,香港可成为中国融入以欧美为主流的发达国家的“融合接入口”。
  相反,如果大陆未来选择在政治体制方面坚持自己的特色,中国与西方世界的矛盾与冲突必然会多一些,那么,对香港实行“三不政策”,可充分发挥香港在东西方之间的缓冲作用,为应对西方国家对中国的孤立与围堵发挥独特作用。在这种情况下,香港会成为双方的“对抗缓冲阀”。这已经被历史上所证明。而如果采取相反的政策,积极干预香港自治范围内的事务,则不仅会导致港民的抵制,而且会让香港自身成为东西方之间的“对抗桥头堡”,那对中国大陆自身的发展也是不利的。
  总之,无论大陆未来对自身战略走向如何选择,对港“三不政策”都会让香港成为内陆与欧美国家的链接桥梁,而非对抗前沿。中央政府应该充分相信香港民众。他们在过去创造了经济上的巨大成功,并对大陆改革开放做出了巨大贡献,未来也有能力取得经济与政治上的成功,并继续为大陆发展做出贡献。他们既不希望大陆对其内部事务的长臂管辖与干预,也不需要大陆的特别扶持。“三不政策”不仅是“一国两制”的内在要求与治港良策,也是有利于中国大陆自身未来发展的明智选择,是“无为而治”这一中国古代治国智慧的现代体现。
  (作者为中国大陆经济学教授)
发布时间:2020年02月01日 来源时间:2020年02月01日
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