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余智:中国外贸高质量发展应依靠市场化而非政府主导

作者:余智   来源:FT中文网   字体放大  字体缩小
  2019年年底,中国国务院通过《关于推进贸易高质量发展的指导意见》(以下简称《意见》)。中国官媒评论认为这个文件这标志着中国对外贸易面临重大挑战,并将实现战略转型。笔者认为:这份文件提出的促进中国外贸高质量发展的战略目标是正确的,但在操作上要注意依靠市场化措施来实现这一目标,切实防止依靠政府主导来达成特定贸易目标的传统做法。
  一、《意见》出台背景要求市场化而非政府主导
  根据中国官媒的解读,《意见》出台的主要背景是:中国加入世界贸易组织(WTO)已超过18年,但世界最大的三个发达经济体与中国最大的三个贸易伙伴,美国、欧盟与日本,仍然不承认中国的市场经济地位,而美国更于2018年开始对中国发起了贸易战。这表明中国外贸发展面临重大外部挑战,依靠外贸数量特别是出口数量扩张、以低质量与低附加值外贸为主体的传统贸易模式无以为继,必须实行战略转型,推动外贸重心从数量扩张转向质量提高。
  众所周知,美欧日迄今不承认中国市场经济地位的核心原因,就在于三方在过去两年来针对中国所发布的七次联合声明中所宣称的中国的“非市场化政策导向”问题,包括过度的出口导向与产业政策、对国企的片面扶持、对知识产权的保护不力等。因此,中国经贸体系战略转型的方向,应该是放松政府对经济与贸易的干预,推进经贸体系的进一步市场化即自由化。
  推动外贸的高质量发展,作为外贸战略转型的核心内容,当然也应该坚持市场化的导向。如果继续依靠政府主导的非市场化政策,那必然会加剧与美欧日的矛盾,特别是与美国的贸易摩擦,不利于中国外部经贸环境的改善。
  二、中国外贸发展质量不高的原因之一在于政府主导
  改革开放40年来,中国外贸获得了长足发展,但从总体上来说属于低质量的粗放式发展。其原因之一(当然并非唯一原因),在于改革开放初期基于创汇目标而确立的、长期执行而未能很好调整的、政府主导的出口导向战略:为了促进出口量的扩张,提供大量出口退税(中央政府)出口补贴(地方政府)以及产业补贴(中央与地方政府),导致低质量、无效益的出口盛行;为了鼓励低附加值的加工出口,对其所需进口原材料实行零关税,从而拉低了在国际产业链分工中的地位。
  因此,促进中国外贸向高质量的集约式模式发展,首先需要做的,就是针对外贸低质量、粗放式发展的上述原因,降低政府对外贸的直接干预,实现更加市场化、自由化的外贸战略,而非加强政府对外贸的主导。减少对出口的各类人为扶持,就会自然遏制企业的低质量、无效益出口,促进企业提高出口质量、增强出口效益;取消加工贸易进口原材料的零关税优惠,就会自然减少低附加值的加工出口。
  三、《意见》的落实应特别注意区分政府与市场职能
  《意见》分十个部分、三十四条,详细列举了推动外贸高质量发展的诸多举措。但是,《意见》与中国政府出台的其它众多经贸发展“指导意见”类似,并未明确标明、界定这些举措属于政府还是市场(企业)职能,很多情况下是将这两类不同性质的举措混杂在一起,在落实时应特别注意加以区分。粗略看来,这些举措可根据其政府与市场(企业)属性划分为以下三类:
  第一类举措属于政府应有职能范畴,政府可以大力推动。这类举措包括但不限于:《意见》第(三)条“提高产品质量”中的积极采用先进质量标准、完善认证认可制度、完善检验检测体系等;第(四)条“加快品牌培育”中的在重点市场举办品牌展览推介,加强商标、专利等知识产权保护和打击假冒伪劣工作;第(十三)条“推进贸易与环境协调发展”中的严格控制高污染、高耗能产品进出口,采用国际先进环保标准。此外,《意见》第六部分“建设平台体系”、第七部分“营造法治化国际化便利化贸易环境”,以及第八部分关于深化与相关国家的经贸合作、第九部分关于加快高标准自贸区建设的有关条文,也大多属于政府应有职责。
  第二类举措属于市场与企业的职能,本来不必写入政府政策文件之中。如果依靠政府去推动,很容易构成政府对市场的干预,背离市场经济的基本原则。这些举措包括但不限于:《意见》第(三)条“提高产品质量”中的积极采用先进技术;第(四)条“加快品牌培育”中的强化品牌研究、品牌设计、品牌定位和品牌交流;等等。
  第三类举措属于政府与市场职能的模糊边界,需要政府谨慎界定与区分。这类举措数量很多,包括但不限于以下这些:
  《意见》第(一)条“夯实贸易发展的产业基础”,包括发展培育壮大新兴产业、优化升级传统产业、发展现代服务业、建设现代农业、培育先进制造业集群等等,属于产业政策范畴。而产业政策本身在国际上争议性很大,政府与市场的职责边界难以分清。
  特别是,产业政策的重要手段产业补贴,受世界贸易组织《补贴与反补贴协议》的严格限制。该协议规定的补贴不仅包括直接补贴(财政拨款),也包括各类间接补贴(政府控股、税收减免、价格支持、贷款支持或担保、原料提供或产品收购等),涵盖了政府支持产业发展的各种形式。几乎所有的产业补贴都属于“可诉性补贴”:如果这些补贴具有针对特定行业与企业的专向属性,并对它国造成不利影响甚至严重损害,受损国家有权实施反补贴措施进行反制。
  中国的产业补贴,既是中美贸易摩擦的焦点之一,也是过去两年来美欧日三方发表的针对中国的七次联合声明的核心关切之一。如果我们继续依靠产业补贴来“夯实贸易发展的产业基础”,无疑会进一步加剧中美经贸摩擦,并恶化中国的整体外贸环境。
  从中国自身角度看,产业补贴的实际效果并不理想:政府提供大量产业补贴的很多产业(如新能源汽车、智能制造等),都没有发达国家依靠市场力量发展的同类产业的发展效果好,或存在依赖补贴的虚假繁荣(如光伏产业),还有大量的腐败与欺诈(骗补)等问题。
  《意见》第(三)条“提高产品质量”中,如何推动重点行业产品质量整体达到国际先进水平,也很难分清政府与市场可以分别完成哪些职责。如果政府通过产业补贴促进企业提高产品质量,无疑又会面临对外违背WTO规范、对内效果不佳的问题。
  《意见》第(五)条“优化国际市场布局”中,包括提高周边国家、自贸伙伴、新兴市场和发展中国家的外贸占比,如果是依靠政府加强与这些国家的经贸关系,如增强双边贸易便利化程度,那属于政府合理职责范围,无可厚非;但如果是依靠政府要求企业(特别是国有企业)通过减少与其它国家的贸易而增加与这些国家的贸易,那显然属于政府越位、不当干预市场;如果是依靠政府对企业与这些国家的贸易往来给予补贴扶持,那又面临补贴的前述问题。
  《意见》第(七)条“优化经营主体”(龙头企业、中小企业)、第(八)条“优化商品结构”(发展高质量、高技术、高附加值产品贸易)、第(九)条“优化贸易方式”(一般贸易、加工贸易),这些是依靠企业自身还是政府支持来实现,很难分清。如果是前者,没有必要写入政府政策;如果是后者,政府应该如何支持?是否会落入政府补贴的窠臼?很难把控。
  几乎所有带有“优化”字眼的举措,听起来似乎都正确。但它们都面临依靠企业自身还是政府扶持来具体落实的问题;如果依靠政府扶持,都会面临如何扶持、是否依靠政府补贴的问题,而政府补贴则面临对外容易违背国际经贸规则、加剧贸易摩擦、对内效果不理想的问题。因此,政府在落实这些举措时,应该特别小心,始终注意坚持市场化、规范化的原则,并注重实际效果。
  四、结论:依靠市场化而非政府主导推动外贸高质量发展
  根据中国目前的内外形势,特别是国内企业的呼吁以及国际社会的关切,中国政府在经贸发展方面应该做的,是增强对市场机制、自由贸易的信心,放手让企业决定生产什么、出口什么、进口什么,而非增强政府对经济与外贸的干预,更不能发展为政府主导。中国四十年改革开放的成就,主要来自于市场化程度的提高,而非相反。
  在推进外贸高质量发展方面,也不例外。企业自己会认识到,低质量的粗放式发展,利润率很低,在国内市场、国际市场都没有好的前景。从追求利润最大化的角度出发,它们会自己想方设法增强技术创新,改进发展模式,通过自身努力,主动完成《意见》中列举的外贸高质量发展目标。美欧日发达国家的高质量外贸发展,也主要是依靠市场力量而非政府主导完成的。
  政府所要做的,主要就是维护好良好的竞争秩序、公平的竞争环境,也就是做好“裁判员”的工作,而非自己下场去做“运动员”。在额外提供一些政策“指导”时,应该特别注意尊重市场主导原则,并注重政策效果、遵守国际经贸规则,防止政府“指导”演变为政府“主导”。把握好市场与政府的边界,是中国政府应该始终注意的一个大问题。
  (注:作者为中国大陆经济学教授。)
发布时间:2020年02月21日 来源时间:2020年02月20日
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