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从国际组织领导人竞选中的中美摩擦看中国国际组织人才输送问题

作者:卢先堃   来源:为星星的孩子送上一点烛光   字体放大  字体缩小
  2019年6月23日,投票选举,中国候选人、原中国农业农村部副部长屈冬玉当选为联合国粮农组织(FAO)新一任总干事。作为农业大国的候选人,屈在191票的总票数中获得108票,首轮即顺利当选,自然可喜可贺(详见下图)。
中国在联合国专门机构中聘任领导人的具体情况
来源:联合国网
  但是,中美在此次竞聘中的角力,颇值得关注。此次FAO总干事候选人共有3位:中国候选人屈冬玉;格鲁吉亚候选人基尔瓦利泽,格鲁吉亚前农业部长;法国候选人凯瑟琳,法国前农业部长。美国支持的是基尔瓦利泽,法国等欧盟国家则自然支持凯瑟琳。
  早在2019年1月,美国负责国际组织事务的助理国务卿凯文·莫雷就提出,要把“尽一切手段打败中国人候选人”,并将此“作为美国外交政策的首要目标”(美国《外交政策》杂志2019年10月23日报道,标题为“Outfoxed and Outgunned: How China Routed the U.S. in a U.N. Agency”)。在6月18日,距离投票还有5天时,美国国务院向各国发出外交照会,鼓励各国向基尔瓦利泽和凯瑟琳投票,但别投给中国参选人。美国常驻FAO的代表也专门发表了一个声明,称“新任总干事不应是用职位为国家谋利益的人”(新浪财经2019年10月26日报道,标题为《美国百般阻挠中国人当选粮农组织总干事猛料曝光》)。
  而在基尔瓦利泽败选并只得到区区12票之后,美国负责政治事务的助理国务卿戴维·黑尔(David Hale)在美国国务院的一次闭门会议上即表示:“我们要从中汲取教训,并应用于今后其他的一些斗争(battles)中。”(美国《外交政策》杂志2019年10月23日报道,标题为“Outfoxed and Outgunned: How China Routed the U.S. in a U.N. Agency”)
  中美在国际机构领导人竞选上的冲突并不止FAO。2019年底,同属联合国下属专门机构的世界知识产权组织(WIPO)的领导人也开始换届,共有10名候选人参选,其中3人来自亚洲(中国、日本和新加坡),3人来自拉美(哥伦比亚、阿根廷和秘鲁),2人来自非洲(尼日利亚和加纳),1人来自欧洲(爱沙尼亚),1人来自中亚(哈萨克斯坦)。中国推出的是现任WIPO副总干事的王彬颖女士。
  对此,美国大为紧张,已经明确表示将全力阻击。美国商务部下属的专利及商标局(USPTO)局长Andrei Iancu于2020年2月在华盛顿的一次研讨会上公开表示:“如果我们确实严肃地认为知识产权对我们所有人均十分重要的话,我们就必须从一个尊重知识产权的国家挑选下一任WIPO总干事。”如果说Iancu的表态仍是犹抱琵芭半遮面,此前美国一些国会议员联名给特朗普政府的联名致函则是直言不讳:“考虑到中国持续违反知识产权保护,包括通过盗窃贸易秘密、推行商业间谍以及强制性技术转让,美国及其同盟国必须坚决反对(中国的候选人)。”(《知识资产管理》杂志(IAM)2020年2月6日报道,标题为“Iancu makes US concerns about possible Chinese WIPO leadership clear”。)
  据有关媒体报道,美国力推的是新加坡候选人邓鸿森(现任新加坡知识产权局局长)。美国还表示自己将确保获得一个副总干事职位,以抵消在WIPO中中国日益扩大的影响。2016年美籍前任WIPO副总干事James Pooley不久前就表示曾力阻WIPO在中国上海设立专利办公室(美国《外交政策》杂志2019年11月26日报道,标题为“China Bids to Lead World Agency Protecting Intellectual Property”。)
  总体看来,在WIPO总干事竞选阻击中国问题上,美国影响力有限。主要原因如下:
  一、按照WIPO不成文的轮替规则,WIPO此前四任总干事分别来自荷兰、美国、苏丹和澳大利亚,且均为男性。因此,按照不成文的轮替原则,此次总干事人选应来自亚洲或者拉美,发展中国家的人选优先,而且有较多观点认为应注意性别平等并优先选择女性。这样一来,中国的王彬颖女士就有比较大的优势。
  二、与FAO一样,WIPO的总干事竞选也是通过选举,这为中国发挥影响力、做其他国家的工作提供了较大的空间。负责选举的WIPO协调委员会(Coordination Committee)共有83票,其分配情况如下:发达国家组成的“B集团”(Group B)占23票;“非洲国家集团”占19票;“中亚、高加索和东欧国家集团”(CACEEC)占4票;“中欧和巴尔干国家集团”(CEBS)占6票;“拉美和加勒比国家集团”(GRULAC)占15票;“亚太国家集团”(APG)占15票;中国单独为一个集团,占1票(相关数据来源于WIPO网站)。
  三、不同于主要依赖会费且美国占比较大的其他联合国机构,WIPO的运营经费基本上是靠征收专利费,而近年来中国在WIPO的专利注册上一直独占鳌头,是排名第二的美国的5倍。一些观点据此认为,由中国人出任WIPO总干事更为合理。
  按照WIPO的竞选程序,总干事花落谁家,2020年3月即会水落石出。但是,中美冲突的影响不会止步于此。据笔者与日内瓦有关人士交流,他们均对中美在此事上的对抗表示担忧,认为中美作为WIPO中最具影响力的两个大国之间的公开冲突将严重影响WIPO今后的运作。
  此外,2020和2021年是国际组织的大选年,联合国贸发机构、世贸组织(WTO)、国际贸易中心(ITC)等均将领导人换届,各方已在积极布局,例如非盟正在考虑其成员国推出的3名候选人(分别为埃及的Hamid Mamdouh,WTO前服务和投资司司长;贝宁的Eloi Laourou,现任常驻WTO大使;尼日利亚的Yonov Frederick Agah,现任WTO副总干事、尼日利亚前任常驻WTO大使),强力角逐WTO总干事一职。虽然这些机构的候选人不大会来自中美,但很难排除双方在背后进行角力。2013年WTO总干事竞选时,中国和美国就存在分歧,中国支持的是巴西的阿泽维多,美国支持的则是墨西哥的Herminio Blanco。直到2013年4月底,美国时任常驻WTO大使庞克(Michael Punke)才不得不向选举委员会表示,美国仍继续支持墨西哥候选人,但如多数成员支持巴西候选人,美国亦可接受。阿泽维多最终当选WTO总干事,并于2017年连任。
  从实质上来看,中美在国际组织领导人竞选上的摩擦是当前中美整体关系走向对抗的反映,背后是双方在理念、体制和模式的迥异及由此带来的冲突。而特朗普当选则使这一冲突提前公开化,目前来看他很有可能连任,双方冲突加剧将是大概率事件。对中国而言,中美冲突并非中国选择,也非中国乐见,维系中美关系不破局仍是今后较长时期内中国外交格局中的难题,如何破解需要大智慧,这也包括如何在国际组织领导人竞选中减少双方冲突。
  国际组织领导人竞选问题所体现的另一个问题是各国际组织中的中国籍雇员人数。随着中国国力日升,中国希望更积极地参与国际治理,向国际组织输送更多人才,符合情理,更何况中国作为大国在联合国等国际机构雇员中所占比例偏低。据统计,在联合国系统雇员中,中国籍雇员目前仅占1.12%,列第11位,居菲律宾、印度、俄罗斯等国之后;而中国给联合国缴纳的会费占比为7.921%,是缴纳会费第三多的国家(http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/1/401759.shtm)。
  尤其是2014年中国国家主席习近平“就国际组织与全球治理人才培养工作作出重要指示,国际组织和全球治理人才培养上升为国家战略”后(来源于北京大学校长郝平2019年11月16-17日在北大国际组织人才培养论坛上的讲话,http://www.sis.pku.edu.cn/news64/1315750.htm),中国相关工作力度明显加大。总体来看,经过这几年的工作,中国不断向各国际组织输送人才,尤其是在高层职位上已大有建树,在联合国下属15个专门机构中出任领导人的已有4个,分别是国际民用航空组织(ICAO)的秘书长柳芳、国际电信联盟(ITU)的秘书长赵厚麟、联合国工业发展组织(UNIDO)的总干事李勇以及FAO的屈冬玉,如果王彬颖胜选则进一步增加到5个。此外,中国在联合国、世界银行(World Bank)、国际货币基金组织(IMF)、世贸组织(WTO)、国际法院等还出任副职等高级职位。与之相比,美国也只是在世界银行(World Bank)一个机构中长期执掌领导人职位,在其他国际机构中则多聘任副职。
  目前,中国在国际组织人才中的短板主要是中低层雇员偏少。例如,就中层雇员而言,在WTO的33个司局级职位中(按WTO级别划分分别为4个G10,16个G11和2个G12),中国只有1位司长(服务和投资司司长柴小林),美国则有3位(规则司司长Clarisse Morgan、新闻发言人兼信息和对外关系司司长Keith Rockwell、首席经济学家兼经济研究和统计司司长Robbert Koopman)。低级别雇员亦是如此,作为WTO第二会费大国,在WTO共计669名秘书处雇员中,中国只有17人,位于法国(175人)、英国(56人)、西班牙(45人)、美国(38人)、意大利(24人)、德国(22人),与巴西(17人)齐平。这还是经过努力的结果,2010年我在担任中国常驻WTO代表团参赞并分管WTO预算委员会工作(含WTO秘书处雇员的多样化)时,曾牵头起草了《关于改善WTO秘书处多样化》的提案,批评WTO秘书处雇员中来自于发展中国家的只占20%,并获得巴西、古巴、厄瓜多尔、印度、巴基斯坦和南非等其他WTO发展中成员联署,于2009年11月4日向WTO提交(WT/BFA/W/191),促使WTO从2010年起,历史上首次就秘书处多样化问题提交年度报告,并一直持续至今。2010年的首份报告中,中国雇员人数只有9人,而且全部是司局级以下的低层雇员。(以上数据来源于WTO关于秘书处多样化问题的年度报告。)
  因此,中国今后向国际组织人才的输送,更为迫切的是中低层雇员,这尤其需要中国教育部和各相关大学着眼长远,从点滴之处做好国际组织人才的培养,逐步改善中国在各国际组织中雇员偏少的局面。而对于高级职员尤其是一把手的竞选,在中国目前已经占优的情况下,或许暂时刹刹车,给其他国家留点余地更为聪明。
  (2020年2月21日,于日内瓦)
发布时间:2020年02月24日 来源时间:2020年02月21日
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