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特朗普上任以来,美国与联合国的关系发生怎样的变化?

作者:   来源:上海美国研究   放大  缩小
  联合国大学政策研究中心网站载文称,美国是联合国最重要的利益攸关方之一,美国历届政府都广泛支持1945年后的多边架构和基于规则的国际秩序,并认为这有助于推进美国的实力和地缘战略利益。直到2016年特朗普入主白宫,这种既有的共识被打破。
  该研究基于作者在2019年11月至2020年1月开展的一系列访谈,访谈对象为前美国高级外交官、前联合国官员、现任驻联合国官员、专家学者以及媒体人。
  文章摘要如下:
  特朗普政府经常将基于规则的国际秩序视为对美国国家利益的限制。不过,美国的外交和多边政策一直处于变化之中,以应对更长期的国内和地缘政治变化。在国际层面,新的大国崛起和新的全球威胁给1945年后的国际体系带来了压力;在国内层面,许多美国公众对美国所扮演的全球角色越来越感到厌倦,并感到当前的国际体系并不总是服务于美国利益。特朗普政府只是加快了这种政策变化的势头,而非创造了这种势头。
  特朗普“忽视和退出”联合国
  受访者将特朗普执政时期美国对联合国的政策描述为“忽视和退出”。他们强调,美国已削减了对联合国秘书处、各机构和实地特派团的资助,并撤回了在纽约提供更广泛政治支持的计划。许多人认为这削弱了美国的影响力。
  与往届政府相同的是,特朗普政府也以“摘樱桃”的方式对待联合国,根据美国的利益来决定是接触还是将其边缘化。譬如,在朝鲜问题上,特朗普政府利用联合国对朝“极限施压”并施加制裁,同时阻止联合国秘书处在政治轨道上发挥作用。与往届政府不同的是,特朗普政府对联合国各项议题采取了更为孤立的处理方式。受访者表示,美国在联合国的政策立场往往反映的对特定议题的意识形态冲动,而不是对联合国的总体战略。
  过去三年,美国在联合国的外交活动越来越重视经济成本。特朗普政府一直在推动削减联合国的经常预算和维和预算,有时还要求美国根据是否支持其政策目标来决定是否提供资金。
  特朗普政府领导下,美国在纽约和日内瓦更注重推进美国的利益和政策,而不是提升美国的价值观。美国驻联合国代表团在各层面都对人权问题轻描淡写。
  与往届政府最大的不同点在于,特朗普政府退出了更广泛的美国与西方国家在1945年后形成的联盟体系,而该体系是联合国成立的基础。受访者表示,与前任相比,特朗普政府在联合国与俄罗斯和中国的合作更加密切,与美国盟友尤其是英法两国反而拉开距离。
  特朗普的联合国政策分四阶段
  特朗普执政以来,美国的联合国政策经历了四个阶段。
  第一阶段是2017年的稳定期。妮基·黑利出任美常驻联合国代表,她在纽约和美国跨部门外交中都占据主导地位,这得益于她在内阁中的地位,与特朗普总统的密切关系,以及在时任国务卿蒂勒森和国家安全顾问麦克马斯特领导下,美国跨部门外交政策制定过程出现真空。其他驻联合国大使普遍认为黑利成功发展了一段稳定和非对抗性的美国-联合国关系,保护了一些重要的成果。黑利保持了共和党对俄罗斯、叙利亚和沙特强硬,且更为传统的外交政策立场。
  第二阶段是2018年蓬佩奥出任国务卿、博尔顿出任国家安全顾问,这让华盛顿加强了对美国的联合国政策的控制。美中双边关系的紧张也影响了美国的联合国政策。安理会在叙利亚问题上存有分歧的同时,美国与其盟友之间还出现了一些新的分歧。例如,特朗普政府决定将美国驻以色列大使馆迁至耶路撒冷,并退出伊核协议。黑利也开始采取一种更“特朗普式”的方式,对伊朗的态度更加强硬,支持削减联合国的资金(特别是对联合国近东救济工程处的资金),处理与盟友的关系时也更加务实。受访者还表示,黑利和华盛顿之间开始出现摩擦。
  第三阶段是黑利辞职、参议院确认凯利·克拉夫特(Kelly Craft)将继任这段时期。在这一阶段,美国被认为在联合国叙利亚、苏丹和也门等一系列议题中缺乏领导和影响力。其他联合国成员国官员私下表示,美国驻联合国代表团有时在一些问题上缺乏立场,仅在联合国安理会会议上发表简短的声明。
  克拉夫特出任美常驻联合国代表,以及罗伯特·奥布莱恩(Robert O’Brien)出任国家安全顾问,标志着特朗普政府领导下的美国-联合国关系进入第四阶段。在受访时,其他驻联合国代表对克拉夫特个人对联合国的承诺和对人道主义问题的兴趣表示欢迎,且他们认为克拉夫特一直专注于中层议题以及美国政府指导的高层外交政策。
  未来美国-联合国关系将走向何方?
  若特朗普能够连任,在其第二个任期内,美国的联合国政策可能会有三种不同的发展方向。
  一是延续。美国的政策将遵循过去三年的大致轮廓,体现在继续忽视或淡漠,支持务实性的外交和经费削减。联合国变得更像是一个夸夸其谈而非产出具体政策的平台。美英法联盟与更广泛的美国联盟之间的一致性继续下降。美国外交政策日益使联合国边缘化。
  二是转向更多的参与。美国对联合国的政策将发生较大的转变,美国的立场将更加积极,美国的领导和参与也将逐步改变。华盛顿将联合国视为管控中国和进一步促进责任分担的有用机制。
  三是全面进攻。美国对联合国、多边主义和美国联盟的政策将更为强硬。因为特朗普在摆脱第一任期的约束后,或将采取更加敌对的立场。美国将对联合国预算发起全面攻击,切断其资金来源,要求停止维和行动,或将摊派资金安排转为自愿资金安排。
  根据访谈结果,第一种情况被普遍认为是最有可能出现的,同时一些人也警告称,更强硬的立场(第三种情况)也有可能出现。
  受访者认为,若民主党人在2020年美总统选举中胜出,民主党政府可能在很大程度上呼应奥巴马政府在联合国外交、安全方面的政策。民主党政府在联合国以及更广泛的多边机制方面可能存在以下目标:重新确立美国的权力和领导地位,恢复美国的联盟,恢复和改革基于规则的国际秩序。
  具体而言,首先,无论是哪位民主党候选人都会本能地希望与盟国采取更多行动,推进美国的价值观(以及利益),并恢复基于规则的国际秩序;其次,民主党政府同样会将联合国视为一种交易(而非政治)机制,并要求其它国家分担更大的负担。

  本文编译自联合国大学政策研究中心网站文章The United States' Current and Future Relationship with the United Nations,作者为该中心高级访问学者、加州大学伯克利分校高级研究员David Whineray。
发布时间:2020年03月11日 来源时间:2020年03月11日
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