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余智:中国应改变“内紧外松”的危机应对模式

作者:余智   来源:联合早报   字体放大  字体缩小
  关于中国新冠疫情危机初期失控的根源与责任归属,媒体与民间有很多报道、分析与争论,但体制内部对责任归属的互相推诿,已从武汉封城持续到现在,被网民讥讽为“击鼓传锅”与“甩锅大赛”。
  笔者认为:中国新冠疫情危机初期失控,与官方长期实行的“内紧外松”的危机应对模式密切相关;这一模式是其整体维稳模式的一部分,但已经被屡次证明不仅不能有效防止、反而会扩大社会公共危机,而且违背现代社会治理的信息公开与透明原则,应该坚决摒弃,向“内紧外紧”模式转变;为此,既需要政府改变自身认识,更需要增强民众以权利为基础的监督。
  一、疫情危机初期失控与“内紧外松”的危机应对模式密切相关
  中国多家媒体,特别是财新传媒,对疫情初期的发展脉络进行了深度调查与“复盘”,试图厘清真相,挖掘疫情未能在初期得到及时阻止的根源与责任归属。每次相关报道之后,都有相关体制内机构、官员或专家出来撇清自己的责任,但又被动“交代”出部分事实真相。
  官方疫情防控专家钟南山院士在2月27日的新闻发布会上披露,12月31日有关研究机构就已经明确肺炎病原体为新冠病毒,1月3日就已经分离出病毒株,1月7日就报告了湖北与国家疾控中心。财新网2月26日的新闻发布则显示,上海公共卫生中心1月5日就将病毒检测结果上报了国家卫健委,1月6日国家疾控中心内部就启动了二级应急响应。
  这些信息都说明了一个基本事实:关于新冠病毒的性质,政府有关部门在疫情初期就已知情,而且有一定的内部应对措施;只是当时没有对社会公众如实发布相关信息,也没有采取公开、有力的疫情防控措施。官方甚至对外故作轻松,“两会”如期召开,文艺晚会、茶话会与“万家宴”照办不误,从而坐失疫情初期的最佳防控时机,最终酿成大祸。
  问题是:有关政府部门为什么要这么做呢?尽管笔者无法确切回答、也无意揣测具体问题出在哪级政府、哪个部门、哪位官员,但合乎逻辑的一个解释,就是官方有关部门“内紧外松”的危机应对模式在作怪:政府想通过内部努力,包括但不限于启动内部应急响应,控制与解决问题(内紧),但对外不公开实情,甚至通过各种方式故作轻松、安抚民众,显示局面在掌控之中、不会失控(外松)。
  疫情初期,有关部门官员与专家有两个著名的公开表态:疫情“可防可控”,病毒“人不传人”。这两个表态被认为是误导民众、耽误疫情防控的重要罪魁,但又非常圆滑。说疫情“可防可控”,是因为最终总能找到控制的办法;而且,他并未让你“不妨不控”;如果疫情失控,可以说是防控措施不到位的结果。“人不传人”的正式说法是“没有发现人传人的证据”:最终可能存在人传人,只是证据暂时没有找到而已(无论是否真实)。为什么要做这种表态?其目的都是为了安抚社会公众(外松)。
  疫情初期,武汉警方对八名对外透露疫情信息的医生进行“训诫”惩罚。虽然这可能是由于警方当时可能还没意识到病毒的性质与疫情的严重性,但在情况未明时,对医生这样的专业人士对外透露相关信息进行惩罚,其直接目的也是为了安抚社会公众(外松)。
  二、“内紧外松”危机应对模式的根源与危害
  “内紧外松”危机应对模式由来已久,是中国官方传统“维稳”模式的组成部分。这种危机应对模式的公开出发点,是为了“防止社会恐慌”,以及由此可能产生的次生灾害。
  然而,这一模式的背后,还有一个不便公开透露的理由:担心社会公共危机的公开化可能影响政府形象甚至执政稳定性。地方政府坚持这一模式,还有另外一个考虑:担心辖区内的社会公共危机可能引起上级政府的问责。因此,对于发生的问题,他们能捂就捂,不到迫不得已,不对社会公开。
  这一危机应对模式,已经被以前的多次危机应对实践证明是失败的,而且可能导致严重后果。2003年的“非典”危机初期,当时的国家卫健委与北京市政府也是采取这一模式,结果导致疫情失控。此次的新冠疫情危机,失败如出一辙,而且造成的后果超过当年十倍以上,在同一个地方摔倒两次,教训惨重。
  这一危机应对模式失败且导致严重后果的原因其实很简单:
  第一,要想达到“外松”的效果,政府部门在采取有关危机应对的“内紧”措施时,就不敢光明正大、放开手脚,而是遮遮掩掩、偷偷摸摸、畏手畏脚,其效果必然大打折扣,导致危机失控。
  根据网上披露的相关信息,早在1月初期,武汉疫情防控一线医生曾对当地有关部门建议,尽快建立类似于2003年北京收治“非典”病人的小汤山医院那样的专门医院,隔离收治已经数量众多的疑似病人。但有关部门认为那样会导致公众知晓疫情的严重性,予以否决,从而坐失疫情防控最佳时机。这就是一个典型的例证。
  第二,“外松”会导致社会公众麻痹大意,对风险丧失应有的警惕,而不采取有力防护措施,从而导致危机的失控与更大的灾害,最终造成的社会恐慌可能比政府当初想要避免的程度还要严重得多。
  正是因为官方表态疫情与病毒“可防可控”、“人不传人”,并惩戒八名透露疫情有关信息的医生,导致武汉民众在疫情初期根本没有引起重视,几乎没有采取任何防护措施,照样出门正常参加一切活动,甚至照常举办“万家宴”,连口罩都不佩戴,最终酿成大危机。
  三、改“内紧外松”为“内紧外紧”:难处与对策
  “内紧外松”的危机应对模式,其核心是内外有别,信息不公开,政府不透明。从本质上看,这一模式违背现代社会治理体系的基本原则,即信息公开与政府透明原则。这一模式已经多次让中国政府与民众尝到苦头,必须坚决摒弃。
  取而代之的,应该是相反的“内紧外紧”、内外一体化模式:任何可能危害社会公众安全的公共事件,从发生的初期开始,不仅政府内部应该及时采取有力应对措施(内紧),而且应该坚决贯彻信息公开与透明原则,对民众通报实情,包括事件状态以及政府的应对措施,并按照“从严不从宽”的原则,提醒民众注意风险防控(外紧)。
  试想,如果官方一开始将“外松”表态换成“外紧”表态:“新冠病毒类似非典病毒,危害性较强;尽管目前没有人传人的证据,但不排除这种可能性;因此,请广大民众一定谨慎小心,及时采取防范措施。”并公布政府采取的防控措施(即使力度不够),那么,民众还会那样麻痹大意,还会有后面的那种严重结果吗?
  “内紧外松”的危机应对模式在中国由来已久,有着历史惯性以及深刻的“维稳”体制根源。要想放弃并转换,不是一件容易的事情。为此,需要两方面的共同努力:
  一是政府自身应该深刻认识这一模式的弊端与本质,自觉进行转变。这种模式的“内紧”不仅难以成功管控与化解危机,还可能导致更大的灾难;通过“外松”维持政府形象的做法,可能最终以政府形象的崩塌为结果;通过“内紧外松”避免上级问责,可能导致危机失控,最终招致更严厉的问责;这一模式从本质上违背现代社会治理基本原则。
  如果政府认识到这些,就可能主动通过管理体制的改进,实现“内紧外松”向“内紧外紧”的转变。在不涉及意识形态与政治问题的领域,包括公共卫生领域,完全可以首先做到这一点。
  二是民众要积极争取自己的自由与民主权利,倒逼政府进行转变。如果民众的言论自由与民主选举得到了保障,就可以对政府形成有效监督,促使政府实行充分的信息公开与透明。政府如果由于隐瞒重要信息而危害社会公众利益,会被民众、媒体及时发现与披露,并被追责。
  政府一旦有了外在的强大压力,就会不得不考虑“内紧外松”可能导致的社会恶果以及自身代价,从而不得不向“内紧外紧”转变。民众以权利为基础与后盾的监督,永远比政府官员的自觉来得可靠。
  作者为中国大陆经济学教授。
  原文发表在2020年3月26日《联合早报》,感谢作者授权发表。
发布时间:2020年03月28日 来源时间:2020年03月28日
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