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《外交事务》:新冠病毒有可能摧毁全球贸易系统

作者:Chad P. Bown   来源:外交事务   字体放大  字体缩小
  《中美印象》第240期

  三年来,美国总统唐纳德·特朗普政府不断抨击全球贸易体系。现在,其他力量也在攻击国际贸易。由新型冠状病毒引起的疾病COVID-19的大流行正在加剧贸易保护主义的势头。在多国的压力之下,世界贸易组织(WTO)需要做屈服的准备。(点击这里查看英文原文)
  如果这一趋势得不到遏制,世界可能会重蹈1930年代的经历,当时工业生产下降了近40%,失业率飙升,经济活动在之后的十年时间里仍然疲软。那时和现在一样,贸易壁垒并不是问题的根源。美国的《斯姆特-霍利关税法案》并未引发大萧条,而如今的关税也不会造成COVID-19萧条。但是,这些贸易障碍可能会影响复苏,特别是考虑到当代社会跨境供应链的重要性。现在发生的事情将在未来几十年中影响贸易系统的发展。
  即将到来的关税
  如果特朗普政府以当前局势为借口施加新的贸易壁垒,没有人会对此感到惊讶。特朗普过去的做法已经表明,即使在美国企业反对的情况下,在经济良好的情况下,他也倾向于实施广泛的贸易限制措施。数百亿美元的钢铁和铝关税仍在实行中。美国政府在2月份与中国达成了暂时性贸易协议,但大部分贸易战的关税仍然存在,仍然影响着一半以上的双向贸易。目前正值经济不景气和总统选举的局面,特朗普将需要寻找替罪羊为COVID-19而带来的大规模失业和破产负责。如果并且当他选择某个外国作为替罪羊时,他的下一步自然将是变本加厉的贸易保护主义。
  其他国家在特朗普任职的头三年中表现出了明显的克制,因为他们没有同样采取保护主义来升级贸易争端。也许这些国家的领导人正在等待特朗普任期的结束,希望等到美国能够重返其历史角色中,即作为以规则为核心的贸易系统的架构师和主要成员。除中国外,其他国家/地区基本上都根据WTO的严厉规则对特朗普的强势做出了回应。他们也大多采取采取团结一致的行动,避免互相抨击。欧盟甚至借此机会与加拿大,日本,巴西和阿根廷签订新的贸易协议,俨然成为多边主义和国际合作的拥护者。
  然而,新冠病毒的大流行让这种团结备受考验。欧洲内部的贸易壁垒迅速崛起。3月,法国和德国禁止在国界以外销售重要的医院设备,包括被病毒感染的意大利。欧盟委员会不得不介入,进而采取一种妥协的态度:成员国可以限制向其他国家出口医疗用品,只要它们彼此之间遵循规则就好。通过这种安排,布鲁塞尔以内部多边主义的道德权威为代价,挽救了内部和谐,而欧洲在特朗普时代一直努力保持这种努力。
  出口保护主义具有传染性:英国,韩国,巴西,印度,土耳其,俄罗斯以及其他数十个国家限制了医疗用品,药品甚至食品的外国销售。但是,自然主义的经济实践会带来风险,其中最严重的风险可能不是在大流行期间爆发,而是在大流行之后,即工业生产重新开始之后。
  欧洲大部分制造业都处于关闭状态,以限制冠状病毒对公共健康的影响。但是,全球大流行的异步时间可能意味着欧洲以外的国家比欧洲更早地重新开放经济。当数千亿欧元的鞋,电子产品,化学药品和其他低价商品突然出现在鹿特丹和汉堡的港口时,欧洲工业肯定会大惊小怪,要求关税保护免受不公平贸易的冲击。此外,中国可能通过补贴制造业的方式,来试图应对经济不景气,从而导致欧洲,美国和其他国家抱怨其不公平贸易的做法。由于贸易战,中国产品将大部分与美国市场隔绝,布鲁塞尔将成为重要的领头羊。
  但是欧洲以外的政府也将承受保护国内工业的压力,欧洲出口商将在国外市场首当其冲。各地的公司都可以并且将通过要求其政府以多种形式的关税打击外国竞争对手来寻求进口的救济。WTO有关征收关税的条件相当宽松。一个行业需要证明它受到了挤压——考虑到当前的经济困难,要达到这个标准并不困难。在那之后,业界将普遍认为外国人应因为不公平的贸易行为而受到惩罚。
  很快就会在公众场合讨论的一个关税口号是“反补贴税”。该术语描述了一种反补贴关税,用于阻止由于国家干预市场而引起的不正当竞争。各国政府目前正在分配数万亿美元,以维持各自企业的生存。在发生COVID-19之后,许多进口商品将从获得救助的公司运到国外。根据世贸组织的规则,如果对内对外的企业都得到补贴,这样的做法效果微乎其微。(但)该规则允许双方进行补贴,并允许双方以反补贴税率进行互惠互利,因此这种结果看起来效率低下。
  实际上,尽管存在问题,但这种情况远非最坏的情况。一些国家的政府可能完全无视WTO规则,模仿特朗普在钢铁和铝方面的行动,并声称必须停止进口,因为贸易对国家安全构成威胁。或者,它们有可能将关税作为对公共卫生突发事件的必要应对措施,就像布鲁塞尔实际上对其医疗用品的出口管制所做的那样。
  世道不同
  只有全球领导人之间协调一致的政治承诺才能防止在这种特殊时期出现的保护主义冲击。在没有(世界)协同的计划之前,世贸组织的规则实际上使这种保护主义很有可能发生。但是,我们目前还没有任何这样的全球政策性承诺。我们知道这一点,是因为我们知道在全球经济危机期间针对关税采取什么样的行动。
  2008年的金融危机还造成了经济崩溃,其深度足以威胁到现代贸易体系。自1930年代的灾难以来,人们一直担心经济困难会导致贸易壁垒迅速失控。然而,上一次全球经济衰退却出现了令人震惊的低水平保护。当时贸易壁垒没有上升,部分原因是美国和其他政府的国内政策反应:大规模的政府支出计划,央行干预以及灵活的汇率确保了美元和欧元尤其不会过于坚挺。这些政策与历史上应对大萧条的政策明显不同。
  如果主要经济大国的领导人能够提前干预,保护主义会受到限制。2008年11月,在还没有完全了解经济危机的严重性的情况下,小布什(George W. Bush)政府就未雨绸缪,将20个工业化和主要新兴经济体的领导人召集在一起,与会者在会上做出了重要承诺:“我们承诺拒绝保护主义,强调在金融动荡时期不关闭国门的至关重要性。在这方面,我们将在未来12个月内避免对投资或商品与服务贸易增加新的壁垒,施加新的出口限制,或实施与世界贸易组织(WTO)不一致的措施来刺激出口。”
  2008年危机发生的很不是时候。雷曼兄弟(Lehman Brothers)倒闭,美国金融和汽车行业需要纾困,数百万美国人突然发现自己失业。更糟糕的是,美国政府正处在过渡时期:布什政府执政八年后即将下台,而奥巴马(Barack Obama)则要等到2009年1月20日才上台。
  小布什政府既是一个过渡政府,当时还在海外很不受欢迎。美国的国际声誉仍然受到伊拉克战争的影响。中国因认为贬值货币,一度造成与别国的局势紧张。就连贸易进展的也不顺利,因为WTO的多哈回合谈判在7月份陷入了争议。但是,值得称赞的是,美国政府克服了所有障碍,举办了一次华盛顿峰会,最终让贸易体系得以维持。
  诚然,小布什总统在2008年所克服的全球各种困难的努力与今天我们正在遭遇的痛苦和不信任形成了鲜明对比。
  低起点
  到目前为止,特朗普在对COVID-19的贸易回应中遵循了他惯常的做法。美国医院面临个人防护设备的严重短缺。尽管如此,美国政府一直等到3月17日才勉强取消对中国呼吸器和口罩的贸易战关税,中国生产的美国口罩中有近75%是进口的。十天后,特朗普任命中国鹰派、主要贸易顾问、关税问题的主要支持者纳瓦罗(Peter Navarro)来负责指导COVID-19供应链和贸易政策。特朗普政府随后几乎立即宣布执行《国防生产法》,限制美国对口罩和呼吸机的出口,模仿了布鲁塞尔的以邻为壑的政策。
  3月30日,20国集团贸易部长举行了网络会议。他们鲜有提及即将到来的贸易保护主义的压力或如何应对的问题。相反,持怀疑态度的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)借此机会将COVID-19危机归咎于贸易本身:“不幸的是,与其他国家一样,我们正在这场危机中学习到过分依赖其他国家作为来源廉价的医疗产品和供应已经对我们的经济造成了战略性的脆弱。”
  欧盟贸易专员霍根(Phil Hogan)承认,二十国集团(G-20)会议发表的联合声明“没有他想象的雄心勃勃”。但是,部分原因是由法国和德国造成的,它们给布鲁塞尔留下了这个烂摊子。霍根没有反驳要求保护的呼吁,还不得不解释为什么欧盟自己的贸易保护主义出口管制对医疗用品的控制没有看上去那么糟糕。
  谁会站出来(反对贸易保护主义)?
  即使没有特朗普,COVID-19也会对贸易体系造成考验。但是特朗普让世贸组织在应对可能发生的后新冠大流行的准备工作方面困难重重。与2008年不同的是,这次在短期内几乎不可能看到华盛顿的领导地位。
  从严重的贸易保护主义危机中拯救基于规则的贸易体系将需要其他国家的创造力和远见。坚持下去,就可见一些希望。特朗普在2019年底破坏了世贸组织解决贸易争端的系统——作为回应,欧盟想出了一项变通办法,和美国以外的一些主要经济体签署了一个框架,以和谐地解决其分歧。以加拿大和澳大利亚为首的几个国家已经就COVID-19提出了反保护主义的贸易声明,该声明比20国集团出台的协定力度更大。
  主要经济体的政府必须迅速采取更多行动。他们不应该让目前陷于僵局的华盛顿阻止他们的工作。一种称为“保障措施”的特殊关税可以满足这些标准,并且可能是最佳选择。当进口激增并威胁到进一步损害行业时,紧急情况应采取保障措施,而无需将责任归咎于外国人。在大流行期间,几乎每个人都像垄断金钱一样地对待国家援助,这一话题不值得诉讼。
  不能正确地预期以及为即将到来的贸易保护需求做好准备的后果可能是灾难性的。从头开始建立的贸易系统不仅非常困难,而且成本非常高,因为肯定会出现暂时没有任何系统运行的情况。但是,与遏制大流行一样,增加贸易也不应该是任何一个国家的唯一努力。在大流行被全部控制住之前,在任何地方都是令人担忧的。保护主义也是如此。
  (作者为美国彼得森国际经济研究所高级研究员;张月如翻译;转载请注明出处)
发布时间:2020年04月29日 来源时间:2020年04月28日
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