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余智:体制基本面改进比技术面完善更重要

作者:余智   来源:中美印象   放大  缩小

中国新冠疫情防控取得阶段性成效,但社会公众一直在探究疫情初期失控的根源,并反思疫情后期管控中出现的一些问题。社会大众包括很多体制内官员与专家都普遍认为,中国自身的社会治理体系,尤其是公共卫生与应急管理体制,存在重大问题与漏洞,迫切需要完善。

笔者认为:新冠疫情危机暴露的中国社会治理体系的“短板”,从浅层看在于公共卫生与应急管理体制等技术层面,但其深层根源在于自由、民主、法治等基本层面;体制基本面改进,提升社会自由、民主、法治水平,比起体制技术面完善,包括公共卫生与应急管理体制改革,对建立现代社会治理体系、防范社会公共危机,更加根本与重要。

一、疫情初期失控的体制技术面原因与基本面根源

(一)体制技术面浅层表象:行政体制失灵与官员渎职

这次新冠疫情危机与2013年的“非典”危机如出一辙。据媒体报道,“非典”危机后,中国花费巨资建立了传染病直报系统(公共卫生管理体制一部分)与应急管理体制,确保类似的危机不再发生第二次。但为什么这些行政体制却失灵了、没有发挥应有的作用呢?

社会公众、媒体与专家将其归结为有关政府官员的渎职。国家卫健委、疾控中心与湖北及武汉有关部门官员为此相互甩锅、推诿责任,是否有人担责仍然不明朗。即使最后有人担责,也难以完全消除公众的疑问:为何这些责任人在“非典”危机有高官担责之后,明知耽误疫情防控会引起重大社会危机、可能影响自己仕途,却仍然渎职不作为呢?

(二)体制技术面中层原因:“内紧外松”的维稳模式

笔者在《中国应改变“内紧外松”的危机应对模式》(《联合早报》,2020326日)一文中,根据媒体报道、专家分析以及政府公布的相关信息,提出如下观点:疫情初期,已有的社会公共卫生管理体制失灵的原因,在于中国长期实行的“内紧外松”的维稳模式。

这是因为:国家与湖北有关部门早在12月底与1月初就了解了疫情与病毒的相关信息,并采取了一些内部管控措施(内紧),只是没有对社会公共发布有关信息,也没有采取公开管控措施,反而用“可防可控”这样的表述安抚民众(外松),甚至采取了很多信息管制措施,包括对“吹哨”医生的打压与公开报道。

这么做的表面考虑是防止“社会恐慌”,深层考虑则是顾虑影响国内、国际社会对政府的观感(面子)甚至执政稳定(里子)。但这么做的结果与初衷刚好相反:一方面,由于追求“外松”效果,“内紧”的各项措施畏手畏脚,作用有限;另一方面,“外松”导致民众放松警惕,未能及时采取防范措施。两方面叠加,导致疫情失控,最终酿成大祸。

(三)体制基本面深层根源:自由、民主程度不足

进一步追问:“内紧外松”的维稳模式由来已久,为何难以改变呢?这不仅仅是由于政府的认识不到位,更是由于现阶段中国社会自由、民主程度的不足。

首先,言论与新闻自由的不足,导致民众与媒体不敢质疑政府的“外松”。在官方1月下旬正式公布疫情之前,武汉疫情就已经由于境外病例的发现而为国际社会知晓,也有少数国内民众也质疑为何病毒“只传染外国人”。但这种质疑都只是私下传播。这是因为,言论与新闻自由的不足,特别是武汉警方对八名“吹哨”医生的训诫处罚经媒体广泛报道,让民众与媒体都噤若寒蝉,不敢出声,以免因“信谣传谣”而遭到惩罚。

其次,民众民主权利的不足,导致官员缺乏对于“内紧外松”可能恶果的敬畏心理。由于民众缺乏对官员的直选与监督权利,官员的命运取决于上级而非民众。“内紧外松”如果成功,官员有功,而不会由于对社会公众隐瞒信息而被上级或民众追责;一旦失败,导致恶果,其是否担责,则取决于上级的旨意而非民众的意愿,可能由于其与上级关系密切,或者由于上级体谅其“维护社会稳定”的出发点,而免受或从轻受到惩罚。

再次,民众民主权利的不足,以及由此导致的官员对上而非对下负责,还会导致政府官员不尊重技术专家的意见,从而导致技术体制失灵。中国政府部门经常找技术专家征求意见,但往往并非征求事前参考意见,而是为自己已经做好的决策寻找事后依据,让专家“论证”自己决策的“正确性”;或者是自己定好了政策基调,专家只能在此基础上提供细节完善或执行方案,而不能对政策基调本身提出异议。

二、疫情后期管控的体制技术面问题与基本面根源
   
(一) 体制技术面问题

疫情扩大与公开化后,中国官方启动“举国”抗疫体制,用了一个多月的时间,基本控制了疫情。这一抗疫成绩本身是值得肯定的。但这段时间的抗疫中,也呈现出很多体制技术面问题。

一是防控措施过于刚性,成本过高。上面下令后,全国各地进入全面应急状态,调门唯恐不高,措施唯恐不严,处处封城封村,取缔一切日常活动,整个中国进入“休眠”状态。疫情控制后,很多地方又将疫情反弹作为对官员实行“一票否决”的理由,导致复工复产的效果不理想。而日本、韩国、新加坡、台湾、香港等亚洲国家与地区,疫情风险也很高,但防控措施远没有中国大陆这么严苛,也取得了很好的效果。

二是配套措施不够,酿成诸多人道问题。包括:援助物资特别是医护人员防护用具调配措施不到位,造成大量医护人员感染;武汉封城后公共交通断绝,医护人员回家休整都出现问题;生活保障措施不到位,社区民众怨言颇多;封城导致的大量滞留武汉的外地人员流浪街头,基本生活缺乏保障;由于封城而滞留在外的湖北人遭受很多歧视,没有得到有效救助。

三是管控权力滥用,严重侵犯基本人权。包括:基层人员入户处理家庭成员“聚集”打麻将;将轻微违反管制规定的人员拍照上网甚至“游街示众”;殴打因生活所迫而在疫情期间拾荒的老人;甚至有执法部门规定因疫情防控需要,可以对刑满释放人员延长关押期;等等。

四是管控与问责不公,违背执法公平原则。武汉警方处理包括李文亮医生在内的八名疫情“吹哨人”,是造成武汉与全国疫情危机的直接原因之一,曾激起舆论声讨。有关部门经过长期调查,只做出了轻描淡写的处理结果。而湖北监狱一名刑满释放人员,违背封城管控规定回到北京后被确诊感染,只是带来了疫情防控风险,并未造成实际严重后果。有关部门的调查雷厉风行,对责任人的惩处超乎想象。北京市对外地居民超乎寻常的防控措施,令民众强烈感受到首都的特权色彩。

(二)体制基本面深层根源:民主、法治程度不足

以上问题,从浅层次上看,是具体工作中的不足与缺陷,是社会公共卫生或应急管理等体制技术面的不足与缺陷。但从深层次上看,则反映了体制基本面的问题,即民主、法治程度的不足。

首先,所有这四个问题,都反映了民主程度不足。正因为官员缺乏民选基础,他们对上而不对下负责:在上级没下达命令之前,消极怠工甚至渎职;而在上级下达命令之后,则总是刚性、一刀切执行,层层加码,有过之而无不及,既不考虑代价,也不考虑配套措施是否完善,是否满足民众甚至医护人员的基本需求,甚至一味蛮干,不顾忌民众基本人权;或者,对不同对象区别化对待,对下怠慢,对上谄媚。

其次,后两个问题,则集中反映了法治程度不足。在正常的法治社会,任何政府行为都应该依法进行。包括疫情防控与其它灾难处置措施,都不应侵犯民众的基本人权。而政府在执法时,也应该对所有对象一视同仁,公平对待,对违法对象的惩罚也要适度。而中国的后期疫情防控,则反映了这方面的诸多问题。

三、体制基本面改进比技术面完善更加重要

现代国家体制的基本面,即现代社会治理体系的核心理念,特别是自由、民主与法治原则,应该是其体制技术面(包括公共卫生、应急管理等在内的行政管理体制)的基础与保障。体制基本面的改进,社会自由、民主与法治水平的提升,比起体制技术面的完善,对建立现代社会治理体系、防范社会公共危机,更加根本与重要。

体制技术面永远不可能完美无缺,也不可能永恒不变。只要能坚守自由、民主、法治的基本原则,就可根据实际需要,与时俱进地对其进行改革与完善。同时,体制基本面改进了,民众的自由民主权利得到了更好保障,也可监督体制技术面更好地发挥功能,保障技术专家更好地发挥作用。

相反地,如果不能坚守自由、民主、法治的基本原则,民众的自由民主权利得不到保障,官员对上而不对下负责,那么,设计出的技术体制可能漏洞百出,或者看起来很美好,但在现实运作中却往往会失灵,技术专家的意见也不会得到尊重。中国现阶段社会治理体系的问题,特别是公共卫生与应急管理体系的问题,主要出现在这里。

简单举例而言,关于疫情预警机制,经过李文亮医生事件之后,很多人都提出要仿效国外,建立重大社会风险的“吹哨人保护制度”。这种说法不能说没有道理。但即使这样的制度再完美,谁又能保证其执行起来就一定有效?“非典”后建立起的公共卫生管理体制在此次危机中完全失灵,谁又能保证“吹哨人保护制度”不会失灵?

与其费力去建立这样的技术性制度,还不如在言论自由保障这一体制基本面上面狠下功夫,严格保障民众的言论自由权,包括“信谣传谣”权:只要不能证明其传播“谣言”的行为出于主观恶意、并带来了可以度量的客观社会危害,政府就不能加以惩罚。

如果民众的言论自由权利有了切实保障,八名大夫就不会得到惩罚,其传递出来的信息就能为广大民众知晓,民众就会及时采取预防措施。即使公共卫生与应急管理体制存在重大漏洞,应变能力不足,民众的自我防范与自救,就可能极大程度地降低疫情的程度,甚至防止疫情危机的发生。

同样地,如果社会的民主与法治水平提高了,官员对下负责而不是对上负责,依法办事而不是看人办事,那么他们在疫情初期也不会那么麻痹大意、失职渎职,在疫情后期管控中也不会那么缺乏弹性与理性,甚至严重侵犯基本人权或选择性执法。至少,发生这些问题的概率会低得多。

总之,体制技术面的完善固然重要,但体制基本面的改进更具有基础性。自由、民主、法治的基本理念,是现代社会治理体系的基本面与灵魂。没有这些基本理念,没有体制基本面的改进,现代社会治理体系就会徒有其表、徒具空壳,甚至沦落为“皇帝的新装”。

(作者为中国大陆经济学教授)

发布时间:2020年05月15日 来源时间:2020年05月15日
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