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步荣根:新冠疫情引发的诉讼风险观察

作者:步荣根   来源:北京大学法治与发展研究院 公众号。   字体放大  字体缩小

【作者步荣根为美国众达律师事务所全球主管合伙】

新冠病毒(COVID-19)疫情的爆发极有可能引发一波针对中华人民共和国(“中国”)、中国共产党、政治分支机构和相关官员的诉讼潮,这是中国之前从未遇到过的情况。目前已有七起相关的集体诉讼在美国提起,之后还会有更多类似的要求巨额损害赔偿的诉讼。另外,美国一个州政府提起了类似诉讼,可能还会有更多的州仿效。此外,类似的诉讼也很可能在其他国家出现。虽然该情形史无前例,但按照以往的相关经验,此类诉讼案件的被告应该做好积极应对的准备。

尽管如此,按照现行法律,针对中国政府机构和官员提起的美国诉讼的风险还是有限而且可控的。在美国,外国政府及其分支机关、机构或部门均受《外国主权豁免法》保护,享有诉讼豁免。同时,以公职人员身份行事的官员个人亦可按照主权豁免的普通法原则而享有诉讼豁免。

《外国主权豁免法》所规定的特殊送达程序会构成美国诉讼申请人面临的首道障碍,仅等待诉讼开始便需花费数月时间。而且可能在走完其他法定程序之后,原告最终还需要向美国国务院寻求协助,通过外交程序完成法律文书的送达。在类似案件中,花费一年以上的时间来解决送达问题并非罕见。

美国《外国主权豁免法》

更为重要的是,按照美国法院对相关起诉书的解释,这些起诉书似乎并未提出属于豁免例外的权利主张。目前看来,这些起诉书多是主张中国政府在疫情爆发初期限制医生谈论新冠病毒,或是误导或未能警告国际社会注意疫情。此外,这些起诉书还不同程度地宣称一家政府实验室有可能与最初的疫情爆发有关。原告们提出的权利主张一般都是基于侵权过失、重大过失或者严格责任。还有一份起诉书主张违反美国《反恐法案》,并援引恐怖主义例外对抗主权豁免,然而却未能合理说明被告如何实施恐怖主义行为。尽管《外国主权豁免法》允许提出非商业侵权索赔,但按照“全部侵权”规则,非商业侵权索赔可予适用的最常见的例外情形仅限于完全发生在美国境内的行为。以被告在中国实施的被控行为作为部分依据提出的索赔并不在例外范围内。此外,《外国主权豁免法》还禁止针对涉及“自由裁量职能或责任”的行为提出侵权索赔,而“自由裁量职能或责任”已经被做出较为宽泛的解读,一切带有判断或政策因素、但却不涉及违反法律法规的行为都属于这一范畴。

但是,《外国主权豁免法》相关判例法的复杂程度肯定足以令有创意的法官找到相应方式避开对该部法律的常规解读,使得相关诉讼请求得以成立。正如前文所述,有一份起诉书就援引了《外国主权豁免法》的恐怖主义例外,因此相关原告极有可能会寻找其他创新方式,避过主权豁免限制。对《外国主权豁免法》做出非常规解读的风险将会随着诉讼数量的激增而成倍扩大。然而,中国方面可以设法通过跨区程序将这些诉讼合并转交给只有一名联邦法官的法院,适用该单独的联邦上诉法院的法律进行审理,从而限制上述风险。

中国被告在这些诉讼中的风险更多地取决于美国国会的反应。目前已有部分国会议员声明支持相关立法重新定义主权豁免的保护范围,以确保这些诉讼得以向前推进。

在上一次美国遭受的被认为与外国政府有关的大规模伤亡事件中,美国国会便是如此行事。2001年9月11日的恐怖袭击事件发生后,多名身份显赫的原告律师代表9-11恐怖袭击事件的受害人在多个司法辖区提起多起诉讼。这些诉讼声称沙特政府、政府所拥有之实体、担任政府要职的沙特王室成员以及一大批沙特私营公司、银行及个人全都应当为其通过伊斯兰慈善基金会向基地组织提供的间接资助而承担责任。

沙特政府和政府所拥有之实体曾两次因主权豁免而被初审法院撤销起诉,但在被提起诉讼的14年后,由于美国国会的介入,它们仍第三次在一处上诉法院就相关问题展开诉讼。一直以来,媒体上盛传关于沙特政府可能资助9-11恐怖分子的猜测。结果,原告及其律师成功地说服国会在2016年通过了《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》。该法案对《外国主权豁免法》予以修订,允许就国际恐怖主义行为造成的损害对外国政府提起诉讼。该举措打断了因沙特政府最近一次被撤销起诉而提起的上诉程序,令9-11受害者的代理律所得以继续对沙特政府展开起诉。目前,相关诉讼仍在进行之中。

尽管美国与沙特之间有着长期的盟友关系,且奥巴马政府予以阻挠,同时对沙特提起的诉讼也缺乏支持证据,这部法案最终还是得以通过。奥巴马政府反对这部法案的主要理由是,考虑到美国在国际事务上的深度参与,其他国家也可能考虑颁布国家主权豁免原则的例外条款从而给美国造成一系列的麻烦。由于几个月后就会进行2016年换届选举,国会没人愿意为沙特投票而开罪9-11事件的受害人,《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》得以在参议院以口头表决的方式通过,并在众议院获得全票通过。该提案虽立即遭到奥巴马总统否决,但总统的否决意见却因众议院的大比率反对和参议院97比1的反对表决结果而被推翻。在奥巴马总统的八年任期内,这是唯一一次遭到推翻的否决意见。

中国是否应当为新冠病毒的肆虐担责同样也已成为美国政界和媒体高度关注的问题。在疫情初发的几周内,中国提出的病毒是从武汉华南海鲜市场开始传播的理论在美国被广泛接受。但在越来越多援引美国政府消息的评论机构的推动下,开始有观点认为病毒是从武汉病毒研究所或武汉疾控中心泄露而出,据报道称这两家机构的实验室都在研究蝙蝠体内发现的冠状病毒。武汉病毒研究所发表的研究报告也引发了一种观点,即该实验室开展的实验实际上是编制能够让人体细胞感染的病毒。这些指控均遭到中国主管机关和众多专家的强烈反驳。然而,尽管几乎没有人会怀疑病毒的出现是个意外,但是中国却越来越多地遭到关于对实验室疏于管理的抨击和批评。

此外,甚至还有更多的关注点着眼于中国政府部门为了管控提供给其他国家和世界卫生组织的新冠病毒相关信息而专门采取的各项行动。美国媒体宣称,中国通过一系列政府机构隐瞒和歪曲与新冠病毒相关的事实情况。许多意见认为,这种做法极大地延迟了世界各国本可适时采取的阻断和控制病毒传播的行动。作为对这些报道的回应,美国国会参照《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》的模式推出了两项提案,允许对参与隐瞒或歪曲新冠疫情危机相关事实的中国政府官员实施制裁。

美国政府对于本次流行疫情的应对将成为2020年大选的重要关注点。尽管两党对特朗普总统的执政表现会有不同的意见,但任何一党都不太可能对中国政府的追责问题有所异议。正如美国国会曾在大选前夕以压倒性支持度颁布了《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》一样,在当前的政治环境下,国会很难去反对由若干共和党参议员提议的通过褫夺中国政府主权豁免抗辩理由而保护新冠病毒受害人私人诉讼权的相关立法。

当然,我们可以辩称上述举措并非良策,因为私人诉讼并不适合处理损害范围如此之广且更接近于国家利益的问题。此外,相比《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》所采用的程度更为有限的恐怖主义诉讼例外,在侵权索赔中褫夺主权豁免是对国际惯例的更大程度的悖离。尽管特朗普政府可能不会太在意这些国际法原则,但也绝不会打算将其对于美国对中国所作应对的控制权让与法院和诉讼当事人。阿肯色州参议员Cotton近期提出了一项赢得广泛关注的立法提案,该法案允许总检察长干预和暂停任何该类诉讼,并允许国务院与外国政府谈判可予结案的诉讼解决方式,而且无论原告同意与否。尽管这一借鉴自《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》的新颖处理方式有可能解决行政机关的担忧,但其所授予的权利同样也可能引发程序正义和三权分立方面的问题,进而导致多年的诉讼。

但是,原告律师不会等待国会做出的进一步反应。他们还是会持续起诉,主张适用现行《外国主权豁免法》的例外情形,而中国方面也需要就此进行抗辩。对于一个与美国以及世界经济存在千丝万缕经济联系的国家而言,应对这些诉讼,外交和政治的沟通自然必要,但如果被动放任诉讼的进行而无所作为,或导致缺席判决的结果。准备充分有理有据的有力抗辩,应作为中国的策略性选项。

发布时间:2020年05月16日 来源时间:2020年05月16日
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