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美国外交“感染”了两极化,后果很严重

作者:William J. Burns   来源:上海美国研究   字体放大  字体缩小

  卡内基国际和平研究院院长威廉·伯恩斯(William J. Burns)近日撰文称,美国国内政治的两极化已经“传染”至其外交政策,在新冠病毒大流行和种族问题引发大规模抗议的背景下,带来了严重的后果。

  文章摘要如下:

  在国家面临危机的时刻,本应该让美国人团结起来。然而,在一个制造分裂的总统的领导下,美国社会正在被撕裂。与此同时,美国正面临一场百年一遇的流行病和延续几个世纪的种族主义和不平等问题。社会分裂在国内造成的影响令人深感不安,在国外带来的后果同样令人担忧。

  两极化蔓延至外交政策

  美国外交已经被政治两极化“感染”。政策在两党之间摇摆不定,每届政府结束时其所做的承诺都会随之失效,机构被政治化,分歧被“部落化”。国内无法达成妥协的情况正蔓延至国际事务。过去,共同的国内目标为美国外交提供了压舱石,而现在,它的缺失削弱了美国外交。

  在美国,围绕外交政策存在党派分歧并非新鲜事。从里根时代的中美洲政策到小布什时期的伊拉克战争,美国经历了很多令人不快的分歧、激烈的政策斗争以及不同政府的态度大转变。

  但正如斯坦福大学学者肯尼思·舒尔茨(Kenneth Schultz)所指出的那样,党派敌意和“精神分裂”正逐渐成为常态,而非例外。比如,参议院批准国际条约曾是一种常态,过去几十年却成为稀罕事,到奥巴马执政时,这几乎成了不可能的事。

  特朗普总统则证明他可以让事情变得更糟糕。他退出了一个又一个协议,满足于这种破坏带来的快感,完全不考虑备选项。伊朗核协议(“令人尴尬”)、巴黎气候协定(“非常不公平”)和《跨太平洋伙伴关系协定》(“对我们国家的掠夺”),这些由前任民主党政府谈判达成的协议统统被抛弃。继退出《开放天空条约》后,特朗普接下来可能退出《新削减战略武器条约》。与此同时,特朗普政府还威胁要恢复核试验,并在新的军备竞赛中“消灭”对手。

  如果说蓬佩奥担任众议员期间组织的班加西听证会显示了将外交政策“武器化”以达到国内目的的威力(两极化是目的,而不是手段),那么他担任国务卿的特点就是在全球舞台上将国内政治“武器化”。

  外交政策两极化危害严重

  考虑到两党外交政策共识存在无数缺陷和盲点,共识削弱本身并不是悲剧。但过去十年来毒害美国国内政治的严重分歧和“焦土战术”也在削弱美国的外交,其后果是严重的。其中,有三个方面特别突出:

  首先,美国的公信力、可靠性和能力声誉受损。在华盛顿,公信力是一个被过度使用的词汇,但它在外交中具有重要意义。在当今世界,美国不能再单枪匹马或仅靠武力达成目标,动员其他国家解决共同问题的能力变得至关重要,因此公信力显得格外重要。

  如果连美国人的民选代表都不愿支持谈判达成的协议,甚至在其墨迹未干之前就抛弃它,那么美国的朋友或敌人又有什么理由要与美国进行任何形式的真诚谈判?即使谈了,它们为何要对美国政府会兑现承诺抱有信心呢?

  美国正陷入两极化导致的功能失调的泥潭,本已经受损的能力声誉进一步下降。世界上其他国家总是抱怨美国的政策及地缘政治力量,但通常会勉强尊重美国的能力和榜样力量。如今,美国政府连让国会通过预算都做不到,更不用说让全世界一起阻止一场毁灭性的大流行病的蔓延了。特朗普曾经声称,外国人在嘲笑美国,但现实情况要糟糕得多——他们同情美国、轻视美国。

  其次,两极化破坏了外交的非政治角色。作者曾经为10位国务卿工作,他们都有敏锐的政治嗅觉,但都谨慎地将国内政治排除在外交政策之外。相比之下,蓬佩奥是最具党派色彩的国务卿——系统地排挤专业人士,支持政治盟友,对想象中的“深层国家”发动战争,享受政治冲突,攻击“反对派”媒体,撤回保障措施(比如近期撤销国务院的独立监督机构),并且几乎毫无掩饰地把国务院作为实现未来政治野心的平台。

  如果其他国家习惯于应对截然不同的共和党与民主党外交政策,那么它们就会逐渐忽视职业外交官,干涉美国政治,等待看似敌对的政府下台,而这将损坏美国的国家利益。

  最后,当美国国内政治“不妥协”的特点也成为外交的特点时,外交的潜力会被削弱。2003年入侵伊拉克期间,美军向萨达姆部队投放了一本翻译错误的小册子。它把“要么投降,要么死亡”翻译成了“投降,然后死亡”。用后者形容特朗普政府的大部分外交谈判方法再贴切不过,最能体现这一方法的莫过于向伊朗“极限施压”。

  特朗普政府并非第一个接受“懒惰的”极限主义的政府。一段时间以来,这一直是美国外交的一个糟糕习惯。但在煽动外交政策两极化方面,特朗普政府比任何政府做得都多,在美国最需要外交潜力的时候扼杀了它。

  去两极化难度大

  去两极化是困难的。正如托马斯·卡罗瑟斯(Thomas Carothers)所言,这在美国将是一个尤为艰巨的挑战。美国的两极化是一种特别尖锐的两极化,其存在时间比其他大多数国家更长、根基更深、涉及面更广,是种族、意识形态和宗教分歧的综合产物。

  外交政策的两极化在很大程度上仍局限于政治精英,而非普通民众,这是好消息。但坏消息是,虽然两极化始于精英阶层,但很少会在此结束,一旦蔓延开来,几乎不可能消除。

  如今,围绕气候变化和移民等外交政策议题,党派分歧明显,但在一些基础性的政策问题上,民意的分歧远没有华盛顿那么大。尽管特朗普总统提出“美国优先”,但越来越多的美国人支持美国在世界舞台上发挥积极、节制的作用,支持建立强大的联盟和开放的贸易协议。更重要的是,人们越发认识到,美国需要将外交政策更牢固地植根于美国中产阶级的需求和愿望之中。

  一项更能体现美国公众而非政治精英关切的外交政策,是去两极化的良好开端,但这还不够。美国领导人必须取得成果——在国外要有更强的纪律性,在国内要有政治技巧,而不仅仅是迎合票仓的倾向和喜好。

  这意味着与新的选区(包括以更加务实的态度对待外交事务的市长和州长)合作,改革负责促进美国利益的机构。领导层需要达成一个反映新的全球现实和国内优先事项的外交政策共识,并抵制这样一种诱惑,即只要把所有关切塞进一场统一的全球行动(例如美中对抗)中,就能解决外交政策两极化问题。

  早在特朗普主义出现之前,美国就面临两极化问题。换总统可以缓解问题,但不能解决问题。弥合新冠病毒大流行和抗议活动暴露的裂痕需要时间、憧憬和巨大努力。现在,由于国际形势不容乐观,容许出错的余地要小得多。

  本文编译自《大西洋月刊》网站文章Polarized Politics Has Infected American Diplomacy,作者为卡内基国际和平研究院院长、前美国副国务卿威廉·伯恩斯(William J. Burns)。译者:沈凯麒

发布时间:2020年06月10日 来源时间:2020年06月10日
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