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《英雄法案》折射出的美国国会对于财政拨款专案的权力博弈

作者:王储   来源:海国图智研究院   放大  缩小

  关键词:美国国会 立法 英雄法案

  摘要:随着新冠疫情在美国的爆发愈发严重,美国经济亟待政府进一步的刺激和救助。在这种情况下,2020年5月22日,由民主党主导推动的《健康和经济复苏综合紧急解决方案法》(HEROES),又称《英雄法案》正式在众议院表决通过。本文梳理了美国国会立法的过程和程序,展现了参议院和众议院在立法上的互相制约。另外,本文就财政拨款专案的立法过程分析了美国国会与白宫的权力制衡,以及分析了民主党和共和党在这种权力制衡下展现出的政党色彩和策略风格。最后,本文就英雄法案在参议院获得通过的前景进行了分析,并且提出了该法案能顺利在参议院通过的。

  1.美国国会立法的过程和程序

  美国国会是由众议院和参议院组成。两院一共有535名议员,参议院100名,众议院435名。这些议员是由美国各州的选民普选选出的。在美国的联邦宪法中,提案要成为法律必须经过参议院和众议院的投票通过,然后交由美国总统签署通过法案。而参议院和众议院都可以提出自己的提案。从流程来说,众议院提出的法案通过本院多数表决赞成通过后,这份提案会送往参议院进行审核和表决。送往参议院有两种结果。第一,参议院对由众议院送来的提案直接表决,如果多数赞成,那么这个提案完成了在国会两院的正当立法程序,将会被送往白宫。在总统也赞成的情况下,总统签字后这个提案正式生效。第二,参议院对众议院上交的提案否决,该提案无法在参议院得到通过,在该阶段无法成为法律。

  而法案送往两院审核投票的过程中,两院的法案内容在最后通过时必须完全一致,不能有差异。以众议院的提案为例,当提案通过了众议院的表决后送往参议院,参议院对该提案进行了修改,并且表决通过。那么从内容上是两个不同的法案。如果是这种情况,众议院有两个选择。第一,众议院直接将参议院修改过的提案进行表决,如果顺利表决通过,就可以送交总统审核签字。如果没有通过,那么该提案失去立法的机会。第二,众议院议长认为参议院的修改版本提案在大概率上无法获得众议员们的同意,那么,参议院和众议院可以组成一个协商委员会进行利益攻防和修改。在经过协商委员会对提案的辩论和利益交换后,新版本的提案会被重新送交众议院和参议院进行投票表决,顺利通过后送交总统签字审核。

  而总统对于提案仍然有权力对其进行制约。总统在拿到提案后,有权力对法案进行直接否决,或者是10天期限内拒绝签字。在这种情况下,提案仍然面临无法变成法律的问题。为了制约总统对于提案的否决权力,美国联邦宪法规定国会仍然有通过法案的机会。第一,美国国会对总统否决的提案进行直接投票,如果超过3分之2的国会议员表决赞成,那么,该提案可以无视总统的否决直接成为法律。第二,美国国会可以对总统否决提案的原因进行分析和讨论,然后举行两院对此提案修改的讨论会进行再次修改。修改过后,该提案需要重新在众议院和参议院进行投票,之后送交总统再次审核和签字。

  由此可见,美国国会两院的组成架构和提案通过立法程序的制定,是为了限制参议院和众议院对国家立法机构的权力和利益的垄断。另外,这也是为了每一个提案在立法程序里会经过充分的考虑和辩论,减少损害国家利益和人民利益的法案通过立法。然而,府院之间在立法权力上的制衡也会带来一些争议性的作用。第一,两院在提案版本必须完全一致的规定下,常常面临提案通过立法程序困难度很大的问题,并且在一定程度上影响了效率。两院不同政党之间由于利益和政治观念的不同,常常在立法程序上发生争执。

  2.美国国会与白宫之间的制衡

  美国是一个三权分立的国家。立法权和行政权属于分立的状态。美国联邦宪法明确规定美国总统和美国国会在权力上是相互制约的。在权力制衡的同时,联邦宪法把拨款的财政权力赋予了国会。这虽然能够实现权力制衡,但在预算和拨款案件的辩论中,分立制度下的冲突容易导致政府和国会之间的矛盾和对立。另外,如果从美国国会内部的组织架构组成来看,拨款案件的辩论是国会内部预算,拨款委员会和授权机构之间形成的。换言之,授权委员会,预算委员会和拨款委员会是美国国会关于拨款专案的核心权力机构,他们相互制约。从政党色彩上来看,美国国会是由委员会组成,由不同政党来组织的机构。这显示了美国国会的财政权的实施不仅是由各个委员会之间的互动进行的,也是在政党政治的游说和角力中进行的。美国国会从拨款委员会的人员组成,立法程序和表决等环节,都显示了较为浓厚的多数党政党影响的特征。因此,这也带来一个争议性的特征,即国会议员在面临选择时,是完全倾向于本党意志,还是作出理性而科学的决策。

  美国国会在拨款专案的通过过程,是首先由国会议员提案,修正和审议后,交由国会两院进行表决。在整个过程中,专案会受到不同委员会组织架构,在野党和执政党的控制等影响。在这其中还有一个因素影响,就是国会议员的决策。国会议员在财政提案上的动机主要是扩大在国会影响力,尽量争取连任机会,决出合乎自己意识形态和所属党意志形态的政策抉择。以意识形态为例,意识形态是指一个基于少数中心原则的信念体系。当人在思考问题和做出决策时,无论这个问题是来自哪个领域,他的思想会受到这些中心原则的影响,其行为有可能会作为这些原则的体现。美国国会议员的决策和意识形态有高相关性。从民主党的角度来说,民主党主张“大政府”,政府应该扩大财政支出和福利性支出,增加税收,扩大对国内人民的社会保障。从共和党的角度来说,共和党主张“小政府“,政府应该减税并且减少社会福利性支出。从意识形态的动机来看,当议员面临牵涉到政府预算的拨款提案的时候,容易受到意识形态的影响。

  3.英雄法案在美国国会讨论的争议性

  2020年5月15日,美国国会众议院表决通过了财政规模高达3万亿美元的《健康和经济复苏综合紧急解决方案法》(HEROES),又称《英雄法案》。这是旨在向美国经济和社会投入更多的资金应对新冠疫情的消极影响。从规模来说,这是美国建国历史上资金规模最庞大的一次纾困法案。从国会内部博弈的情况来看,这是由民主党主导推动的一次财政刺激法案。而共和党众议员对这项法案基本都投下了反对票。总体的票数细节为208票赞成,199票反对,23人弃权。而由于在中期选举中,民主党在众议院获胜席次更多,成为了众议院的多数党,这次英雄法案因此能够凭借民主党的席次优势得到众议院的通过。根据美国国会对财政拨款法案的程序,这次英雄法案将被送往美国参议院进行审核和表决。

  从英雄法案的条款来看,英雄法案主要集中在扩大对抗疫人员的财政支持,扩大对疫情监测和治疗的力度和财政支持,和对家庭的经济补贴。第一,英雄法案计划用1万亿美元的财政拨款分发给各州政府,用于对战斗在抗击疫情第一线的医护人员,警察等基层工作者的津贴支持。第二,英雄法案计划对支柱性产业的从业人员设立两千亿美元的英雄基金。这些支柱性产业包括电力,,邮政,水利等基础性民生产业。该英雄基金旨在向这些疫情下坚持维持社会正常运转的从业人员提供特别津贴。第三,英雄法案计划扩大对新冠病毒的检测数量,加大追踪疫情的力度,提高对医院治疗新冠病毒患者的财政补贴力度。这一部分关于抗击疫情的支出规模是750亿美元。另外,英雄法案旨在确保每一个美国人都能获得免费检测和治疗。另外,英雄法案中涉及了多条扩大医疗资源储备的条款。这体现了民主党重启全民医保法案的决心。第四,英雄法案计划向更多受疫情影响的家庭发放每个家庭最高6000美元的津贴。这旨在救助更多受疫情影响的家庭,并且鼓励他们扩大消费,刺激进入衰退的美国经济。第五,英雄法案计划设立900亿美元的州教育基金,旨在支持各州受疫情影响关闭的教育产业。第六,英雄法案计划拨款115亿美元设立紧急救助基金,为美国各地方政府救助无家可归的流浪汉提供财政支持。另外,这部分紧急救助基金包括了对患病的流浪汉实施医疗救助,和对家暴受害者提供住房津贴。

  英雄法案在参议院通过的前景是较为不乐观的。第一,该法案中对美国家庭发放1200美元救助的经济效果尚待进一步的研究。这也是共和党对此的不满之一,即他们认为民主党主导推动的普惠型救助措施缺乏针对性和约束性,而为民主党大选造势的政治意图更明显。美国家庭更有可能通过英雄法案的救助将资金投向金融市场,而不是实体消费市场。第二,英雄法案给美国联邦财政造成的负担是巨额的。英雄法案是美国建国历史上规模最大的经济危机纾困法案,而美国自从疫情爆发以来已经通过4轮财政纾困法案,财政拨款总额近3万亿美元。一个英雄法案的财政拨款总额就是前4轮财政纾困法案的总和,这是美国联邦财政的沉重负担。第三,与共和党没有达成共识,难以获得支持。英雄法案在众议院表决通过时,得到了高比例共和党众议员的反对。而参议院的情况则大为不同,共和党是参议院的多数党,并且总统特朗普也是共和党人。根据美国国会财政拨款的程序,法案必须要内容完全一致地在参议院进行表决通过后,并且得到总统的签署通过后才能生效。在这种情况下,英雄法案在参议院得到通过的可能性较小。如果英雄法案想得到共和党的支持,途径有二。第一,加强与共和党在这一议题上的沟通,积极争取温和派共和党人的支持。如果民主党能够争取部分温和派共和党参议员的支持,那么英雄法案能够以原内容得到参议院表决通过的概率会增加。第二,同意共和党在英雄法案上的修改,将提案打回众议院重议,争取第二轮国会立法的成功通过。根据美国国会立法的程序,参议院通过的法案内容必须要和众议院通过的法案内容一致。如果产生了修改,需要在众议院重新进行表决通过。民主党如果无法争取温和派共和党对原内容英雄法案的足够支持,那么民主党可以退而求其次,选择与共和党展开修改讨论,对其中共和党不满的条款进行修改。在这之后,重新将修改版本的英雄法案在众议院进行表决通过,重新进行一遍国会立法程序。

  结论:

  由此可见,美国国会关于财政拨款的立法程序显示了美国联邦宪法中对于立法权的权力制衡,给予了参议院,众议院和总统在立法程序上相互制约的权力。而2020年5月民主党主导推动的英雄法案虽然充满了普惠性救助措施,但未得到共和党的广泛支持。因此,该法案以原内容在参议院通过的前景较为不乐观。对此,民主党可以通过争取温和派共和党参议员支持的策略,或是与共和党达成共识进行修改的策略,增加英雄法案最终立法成功的概率。

  参考文献:

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  原文摘自《美国政治》总第490期

发布时间:2020年06月24日 来源时间:2020年06月24日
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