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理查德·哈斯:特朗普是如何破坏美国外交政策的?

作者:理查德·哈斯   来源:钝角网   字体放大  字体缩小

在外交政策方面,特朗普继承了一个不完美但有价值的体系,并试图在没有替代方案的情况下废除它。其结果是,美国和世界的境况将会日益恶化。而这种破坏将留下一个持久的印记。如果这种破坏持续或加速,我们有充分的理由相信,如果唐纳德·特朗普当选连任,那么“破坏”很可能成为描述这一时期美国外交政策的一个更恰当的词。

一、扭曲的美国国家安全框架

特朗普上台之初就坚信,美国需要重塑外交政策。在就职演说中,特朗普对美国的历史是这样描述的:

几十年来,我们以牺牲美国工业为代价来丰富了外国工业,补贴其他国家的军队,却对我们军队的可悲损耗视而不见。我们捍卫了其他国家的边界,却没捍卫我们自己的边界。在海外花费数万亿美元,而美国的基础设施却年久失修。我们让其他国家富裕起来,而我们自己的财富、力量和信心却在地平线上消失……从今天开始,只有美国优先。

在执掌美国三年半之后,特朗普始终如一的坚持自己的想法。今年早些时候,他在西点军校对即将毕业的学员发表演讲时,也采用了类似的逻辑来解释军事力量的使用:

我们正在恢复美国士兵的基本原则,即美国士兵的工作不是重建外国,而是捍卫——并且坚定地捍卫——我们的国家不受外国敌人的侵犯。我们正在结束无休止的战争时代。取而代之的是重新清醒地关注维护美国的重大利益。在遥远的土地上解决许多人甚至从未听说过的古老冲突并不是美军的职责。我们不是世界的警察。

从这两次演讲中,可以了解到特朗普处理世界事务的基本要素。在他看来,外交政策基本上是一种代价高昂的分散注意力的手段。美国在国外做得太多,因此国内变得糟糕。贸易和移民正在破坏就业机会和社区。其他国家——尤其是美国的盟友——都在利用美国。美国领导地位的成本远远超过了收益。

这种世界观忽略了美国在过去四分之三世纪中的成就:没有发生大国间战争、民主在世界大部分地区的扩展、美国经济规模增长了90倍、美国人平均寿命延长了10年。更重要的是,冷战以对美国极为有利的方式和平结束,而没有美国的领导和美国的盟友,这一切都不可能实现。尽管取得了这一胜利,但美国在世界上仍面临挑战(除了“激进的伊斯兰恐怖主义”,这是特朗普在就职演说中单独提出的一个威胁),合作伙伴、外交和全球机构将是应对这些挑战的宝贵资产。

特朗普的世界观中还贯穿着其他的可疑的假设。贸易被描绘成彻头彻尾的负面因素,没有创造以出口为导向的就业机会,没有提供更多的选择,也没有降低了美国消费者的成本,更没有降低了国内的通货膨胀率。美国国内的弊病在很大程度上归因于外交政策的成本,尽管在维护安全和美元方面的成本一直很高,但近几十年来,在国家安全方面的经济产出所占比例有所下降,远低于冷战期间的水平。冷战期间,美国人恰好能够同时享受安全和繁荣。我们有充分的理由指责阿富汗和伊拉克战争,而不是因为美国机场和桥梁的状况不良而指责它们。尽管美国在医疗保健和教育上的花费比其他许多发达国家要多得多,但普通美国人的情况却更糟。所有这些都表明,少在国外做事并不一定会导致在国内做更多正确的事情。

只有考虑到“特朗普主义”产生的背景,才能理解这种扭曲的美国国家安全框架。冷战结束后,美国既没有对手,也没有就如何利用其无与伦比的力量达成共识。四十年来一直指导美国外交政策的遏制政策,在新形势下毫无用处。政策制定者和分析人士也在努力确定一个新的框架。

结果,这个地球上最强大的国家采取了一种渐进的方式来对待世界——随着时间的推移,这种方式导致了过度扩张和疲惫。20世纪90年代,美国成功地打了一场有限战争,扭转了伊拉克在波斯湾的侵略,并在巴尔干半岛和其他地方进行了人道主义干预(有些相对成功,有些则不然)。9·11恐怖袭击后,小布什政府向阿富汗和伊拉克派遣了大量军队——这两场战争都是不明智的选择(从一开始是伊拉克,后来是阿富汗),在这两场战争中,人力和经济成本远远超过收益。在奥巴马执政期间,美国发起或继续了几次代价高昂的干预行动,同时也暗示了其意图的不确定性。

自2008年金融危机后,美国国内对过度海外扩张的不满情绪甚高。中产阶级的工资停滞不前,普遍的失业和工厂倒闭造成了人们对贸易的狭隘而强烈的敌意(事实上,与技术创新相关的生产力提高才是罪魁祸首)。总之,人们普遍认为建制派已经失败了,因为他们忽视了在国内保护美国工人,又在国外采取了过于雄心勃勃的外交政策,这种政策脱离了国家的关键利益和公民的福利。

二、偏离轨道的特朗普

前四位冷战后总统——布什、克林顿、小布什和奥巴马——的外交政策融合了自二战以来指导美国处理世界事务的主要思想流派。其中包括现实主义(强调全球稳定,主要通过维持均势和试图塑造其他国家的外交政策,而不是国内政策);理想主义(更重视促进人权和塑造其他国家的国内政治轨迹);以及人道主义(侧重于扶贫、减轻疾病和照顾难民和流离失所者)。四位总统强调的重点各不同,但有共同之处。而特朗普却与他们背道而驰。

在某些方面,特朗普的做法确实融合了美国长期存在的一些因素,特别是共和党的外交政策,尤其是安德鲁·杰克逊总统(Andrew Jackson) 19世纪的民族主义单边主义、俄亥俄州共和党参议员罗伯特·塔夫脱(Robert Taft)等人的孤立主义,以及总统候选人帕特·布坎南(Pat Buchanan)和罗斯·佩罗(Ross Perot)的保护主义。特朗普的与众不同之处在于,他对经济利益以及应该如何追求经济利益的狭隘见解。前任总统们相信,如果美国能够帮助塑造全球经济,利用其力量和领导力促进稳定,为贸易和投资制定规则,美国的公司、工人和投资者将会繁荣。例如,海湾战争并非单纯为了美国公司能够控制石油创造机会,而是为了确保石油能够为美国和全球经济提供燃料。

相比之下,特朗普经常抱怨美国没有攫取伊拉克的石油。从根本上说,特朗普痴迷于双边贸易平衡、增加美国出口和减少进口,尽管只要其他国家遵守规则,美国可以通过借贷来弥补缺口,赤字问题就不那么重要。(所有国家都有比较优势、不同的储蓄率和消费水平,这导致一些国家出现赤字,另一些国家出现盈余。)他指责盟国没有增加军事开支,并且指责北约成员国,没有将国内生产总值的2%用于国防就意味着欠美国钱。取消美韩同盟的大型军事演习,部分原因是特朗普认为演习成本过高。在中美贸易谈判中,特朗普更关心的是让如何让北京承诺购买美国农产品,而不是解决更大的结构性问题,尽管解决后者将对美国企业和整体经济更为有利。

这种过度关注狭义经济利益的必然结果是,几乎完全忽视了美国外交政策的其他目标。特朗普对倡导人权、推进民主、减轻人道主义困难或应对移民、气候变化或传染病等全球挑战几乎没有兴趣。当谈到沙特阿拉伯时,他不允许公然侵犯人权的行为妨碍武器销售。对于俄罗斯对叙利亚的军事干预、对美国政治的干预,以及最近有证据显示俄罗斯特工雇佣塔利班杀害美国士兵,他都不愿做出任何回应。

在外交政策手段方面,特朗普与前几任总统的差异也十分明显。在他之前的两位共和党总统和两位民主党总统都广泛信奉多边主义,无论是通过联盟、条约还是机构。这并不意味着他们完全回避单边行动,但所有人都明白,在大多数情况下,多边安排扩大了美国的影响力,条约为国际关系带来了一定程度的可预测性。多边主义能汇集资源,以一种任何单个国家努力都无法匹敌的方式应对共同挑战。相比之下,特朗普已经习惯了退出或威胁退出多边承诺。

三、特朗普的破坏欲

特朗普对美国利益以及追求这些利益的最佳方式的狭隘和不充分的理解,也影响了——而且在大多数情况下阻碍了——政府处理其他问题的方式。

在军队方面,特朗普的破坏欲望在实际或威胁的撤军行动中表现得最为明显,她往往很少考虑驻扎军队的原因,以及撤军可能会带来的后果。总统们根据具体情况决定军事力量的使用。特朗普在很大程度上对新的军事纠葛保持警惕。特朗普对叙利亚和伊朗使用武力的时间很短,范围也很有限。尽管朝鲜继续致力于核武器和导弹武库的建设,但他对朝鲜发动战争的威胁很快让位于峰会。与此同时,特朗普的撤军安排也适用于冲突地区以及美国为遏制战争爆发而驻扎了几十年的地区。特朗普政府6月宣布,将从德国撤回9500名士兵,这与特朗普对海外军事承诺的态度完全一致。此举似乎是由于德国总理安格拉•默克尔拒绝前往华盛顿参加七国集团会议,而不是出于国家安全考虑。这一决定没有事先与柏林磋商,就像取消与韩国的大型军事演习的决定没有与首尔磋商一样,只会让情况变得更糟。

这些举动反映了特朗普对盟友的普遍冷漠。联盟的建立有赖于把他人的安全与自己的安全同等认真地对待。“美国优先”明确表明,美国的盟友排在第二位。特朗普对抵消美国海外军事成本的不懈关注,传递了一种信息,即美国对盟友的支持是交易性的、有条件的。

在贸易方面,特朗普政府基本上拒绝了包括TPP在内的多边协议。并且美国经常诉诸单边关税,甚至以可疑的法律理由对盟友征收关税。尽管美国没有退出世界贸易组织,但特朗普政府拒绝为裁决贸易争端小组任命法官,这使其陷入困境。唯一的例外是取代了北美自由贸易协定的美国-墨西哥-加拿大协定。

在中东,特朗普同样破坏了美国的目标,增加了不稳定的可能性。50年来,美国一直将自己定位为巴以冲突中的调解人。特朗普政府确信必须采取一种新的方式,因此放弃了扮演这一角色的任何借口,放弃了任何真正的和平进程,而是以一系列既成事实为前提,错误地认为,巴勒斯坦人过于软弱而无法抵抗,而逊尼派阿拉伯政府出于与以色列合作对抗伊朗的愿望也会视而不见。美国政府在将美国大使馆迁至耶路撒冷的同时,对巴勒斯坦人进行了制裁,承认以色列吞并了戈兰高地,并提出了一项“和平计划”,为以色列吞并约旦河西岸部分地区奠定了基础。该政策有可能在该地区播下不稳定的种子,扼杀该地区获得和平的机会,并会危及以色列作为一个民主国家和犹太国家的未来。

在伊朗问题上,特朗普政府成功地孤立了美国,而不是德黑兰。2018年,特朗普单方面宣布退出联合全面协议,并引入新一轮制裁,制裁损害了伊朗的经济。伊朗现在开始藐视联合全面协议对其核项目的限制,并通过干预伊拉克、黎巴嫩、叙利亚和也门,继续试图重塑中东的大部分地区。

四、美国需要新准则

在特朗普上台之初,他就遇到了种种难题:日益强大的竞争对手、崛起的中国、动荡的中东、拥有核武器的朝鲜、国家内部的众多冲突、基本不受监管的网络空间、挥之不去的恐怖主义威胁、加速的气候变化,以及更多。就美国的盟友而言,他们对美国的看法已有所不同。联盟以可靠和可预测性为基础,没有哪个盟友会像以前那样看待美国。怀疑的种子已经播下:如果它能发生一次,它就会再次发生。此外,新总统将会受到持续的大流行、大规模失业和深刻的政治分歧的制约,而与此同时,美国正在努力解决种族不平等和日益严重的不平等问题。美国将面临相当大的压力,需要集中精力调整国内局势,限制海外扩张的野心。然而,美国仍有可能部分地恢复外交政策。美国可以致力于重建与北约盟国以及亚洲盟国的关系。美国可能会重新签署许多已退出的协定,谈判达成跨太平洋伙伴关系协定的后续协议,并推动世界贸易组织的改革。美国将需要一个新的框架来与一个更加自信的中国竞争,同时也需要采取行动缩小全球挑战、气候变化和传染病、恐怖主义和核扩散、网络战和贸易之间的差距,以及旨在解决这些问题的安排。新一届政府需要就气候变化和伊朗达成后续协议进行谈判,并与其他国家合作改革世卫组织或组建一个新的机构来承担部分全球卫生负担。如果特朗普再次当选呢?在选举胜利的鼓舞下(他将把胜利解读为授权),他可能会在界定其第一个任期的外交政策的核心要素上加倍努力。在某种程度上,颠覆变得如此深远,以至于无法回头。无数的规范、联盟、条约和机构将会削弱或消亡,这个世界将变得更加霍布斯主义。随着联盟失去安抚盟友和威慑敌人的能力,冲突会更加普遍。势力范围可能会出现。美元将失去其在全球经济中的独特地位,而欧元、人民币和其他的替代货币将变得越来越重要。存在了75年的全球秩序将会终结,唯一的问题是,会有什么新秩序来取代它。美国所走的道路在很大程度上取决于此。部分恢复美国的外交政策传统,只是显得特朗普的外交政策有些失常,但影响有限。如果特朗普的外交政策再坚持四年,他将被视为一位真正举足轻重的总统。

作者系美国对外关系委员会会长,原文网址:https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-08-11/present-disruption

发布时间:2020年08月19日 来源时间:2020年08月19日
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