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组建民主国家联盟,将是拜登外交政策的优先事项

作者:本·罗兹(Ben Rhodes)   来源:法意读书   字体放大  字体缩小

法意导言

本·罗兹是美国作家和政治评论家。他自2009至2017年担任奥巴马总统的副国家安全顾问,也是非政府组织“国家安全行动(National Security Action)”的联合主席,出版的书籍包括《真实世界:奥巴马的白宫回忆录》(The World as It Is: A Memoir of the Obama White House)。本文发表于《外交事务》2020年第五期(九/十月刊),罗兹认为,民主党上台后的外交政策应避免重蹈建制派的覆辙,从国内政策开始,重塑美国的外交政策。这包括:加强全球合作,积极应对新冠疫情;加强国内民主改革,巩固自由民主世界联盟;大力发展科技创新,实施开放包容的移民和难民政策;以及在国内国际层面应对气候变化等。

如果当选总统,乔·拜登将接手一个已经放弃其世界领导作用以及对道德权威的追求的美国。他将接管的是一个仍处于流行病的痛苦中,仍在新冠肺炎的经济后果中挣扎,仍在严重分化的国家。这个残局的严重程度甚至会超过奥巴马总统上任时面临的金融危机和两场失败的战争。拜登和他的团队必须找到某种方式来重塑美国的外交政策,重振美国的全球使命感。

这并不容易。若拜登在11月取得胜利,这将使人们看到恢复美国冷战后良性霸主形象的希望。但这严重低估了美国目前的困境。美国不仅仅是落后了,还走向了错误的方向,而世界其他国家已经开始行动了。全球对美国信誉的担忧并不简单地与唐纳德·特朗普的灾难性任期联系在一起——其根源在于,美国人民当初选出了特朗普这样的人。在看到美国人这样做了一次之后,外国领导人和公众会怀疑美国是否会再次这样做,特别是考虑到共和党对特朗普的民族主义、独裁主义政治的忠诚。在这种环境下,对拜登至关重要的是,应当从当前,而非过去的事件中找到机会——最近这场颠覆美国人民生活的疫情,以及在5月明尼阿波利斯警察杀害乔治·弗洛伊德(George Floyd)而引起的重大民众抗议。

反对结构性种族主义和不公正的重大群众运动,为重振美国的使命感提供了机会。美国对全球领导地位的追求在很大程度上是其历史的发展和救赎因素。美国是一个多种族、多文化的社会,通过宪政民主,削弱了制度性种族主义和白人至上主义的残余力量。美国国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)深谙这一点,他在1952年向最高法院提交了一封信,当时最高法院正在审理布朗诉教育委员会案(Brown v. Board of Education)。他写道:“美国种族歧视的持续存在,”“仍然是本政府在日常对外关系中不断感到尴尬的根源;它对我们在世界自由和民主国家中的道义领导地位产生了威胁”。

在世界对美国政府失去信心的时候,全球对“Black Lives Matter”(黑人性命攸关,下称“BLM”)示威活动的支持表明,世界其他国家仍然认同美国。美国的抗议活动与近年来的其他群众运动是一脉相承的:气候罢工、反对经济不平等的示威。尽管民主有缺陷,但民主是唯一能代表公民采取必要的纠正行动来应对这些挑战的政府形式。如果拜登获胜,而他的新一届政府能够运用这种能量,并将其反映在政策中,那么特朗普的失败就能为重振美国国内的民主提供一个关键的机会。除此之外,它还可以为世界各地的民主复兴提供动力,应对结构性不平等,并打造一个更好地满足公民日常愿望的全球秩序。

摆脱建制派思想

如果当选,拜登应该如何抓住这个机会?首先,要清楚地认识到民主党新政府不应该做什么。面对特朗普犯下巨大错误的残酷现实,新政府不应重蹈覆辙,回归 “9·11”事件后的政策。的确,特朗普的对外政策是一场绝对的灾难。他标志性举措的结果与其目标背道而驰:朝鲜正在扩大其核武器规模,伊朗恢复了核计划,委内瑞拉总统马杜罗(Nicolás Maduro)加强了集权,而中国并没有改变任何特朗普贸易战所要阻止的制度实践。特朗普 “美国优先”的口号仅仅加速了美国的衰落:全球对美国的信心崩溃,美国的盟友关系受到破坏,自由主义的国际秩序正在瓦解,中国正在扩大其影响力。美国在应对新冠肺炎大流行方面缺乏任何领导力,这为新的世界混乱打开了一扇窗,在这种情况下,粗暴的民族主义使有效的集体行动成为不可能,冲突几乎不可避免。

但仅关注特朗普的失误,会忽视美国外交政策所必需的根本性重新评估。一些对奥巴马时期政策方向不满的外交政策机构成员(我给他们贴上了“外交建制派”的标签)认为,特朗普的拙劣行为进一步证明,需要重振一个更有力的美国例外主义。他们一再强调,特朗普延续了奥巴马设定的路线:将美国从对外战争中解脱出来,与其他国家更多地分担负担,并接纳替代性政治模式和中国等新兴大国的出现。

这种修正主义是荒谬的。特朗普外交政策的原则之一是废除奥巴马的主要成就:巴黎气候协议、伊朗核协议(即联合全面行动计划,简称Jcpoa)、跨太平洋伙伴关系协定、与古巴关系解冻,甚至可能出现的新的削减战略武器条约。二者的政策几乎没有任何连续性。更重要的是,这种思路混淆了一个基本的区别。奥巴马曾对乔治·布什政府发动伊拉克战争的决定(也是我一生所见的最具灾难性的一个外交政策决定)提出过深刻的批评,也得到了美国外交政策机构的广泛支持。特朗普对奥巴马的世界观进行了一些言辞上的包装,呼应了他对美国干预主义的批评。但奥巴马和特朗普对此提出了相反的解决方法。在担任总统期间,奥巴马试图重塑一套新的多边规则,将政策重心转向战略上重要但此前被忽视的地区,如亚太地区,以及被忽视的问题,如气候变化和大流行病预防。而特朗普只是将孤立主义、偶尔的好战情绪和源源不断的、直接来自福克斯新闻的措辞混合在一起。

奥巴马时代最坏的决策是那些最符合外交建制派偏好的决策:在阿富汗增兵、资金严重过剩的美国核武器基础设施现代化计划,以及支持沙特发动的也门战争。相比之下,奥巴马时代一些最有争议的决策是最经得起考验的决策:尤其是伊核协议,令人遗憾的是,该协议的反对者所设想的可怕情景在特朗普退出伊核协议后全部出现了,从而说明了该协议的正确性。

特朗普可能背弃了自由主义国际秩序,但他也遵循了 “9·11 ”事件后建制派的核心原则。美国与以色列、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国的关系从未如此紧密。2017年,为应对化学武器袭击,美国飞机轰炸了叙利亚的一个机场。美国对伊朗的敌意从未如此强烈。自特朗普上任以来,美国已向中东地区增派了近2万名军人,几乎未曾从该地区撤出。国防预算已经膨胀到7 000多亿美元。美国实际上对古巴、伊朗和委内瑞拉实行了政权更迭政策。特朗普政府经常进行表演性的虚张声势,而许多人认为奥巴马在主张美国例外主义时不够强硬,因此要求进行这种表演。

即将上任的拜登政府不能再重复这一套未与时俱进的失败理念和政策。新政府没有时间,也没有海外政治资本,无法将第一年时间浪费在设计针对伊朗的外交政策上。这将纵容海湾阿拉伯国家的政治策略,而它们无情地破坏了上届民主党总统的政策。当新冠疫情开始蔓延到世界其他地区的时候,美国却处于与伊朗开战的边缘,这表明了华盛顿对伊斯兰共和国永远错误的执着。鉴于美国出尔反尔的事实,回归伊核协议的原则就可实现一个巨大的外交成就,因为这符合美国在伊朗的核心国家安全利益,可以为未来的外交举措提供基础。

拜登选民的期望与那些鼓吹恢复美国霸权行为的建制派的直觉之间存在着危险的鸿沟。如果拜登听从选民而不是建制派人士的意见,那么他最好发出信号,废除2001年的《使用武力授权法案》(Authorization for Use of Military Force),终止对也门现在的道德和战略灾难的支持,并解除与沙特阿拉伯的破坏性关系,从而结束美国的长期战争。美国不应该为本雅明·内塔尼亚胡总理吞并巴勒斯坦土地的行为披上和平进程的外衣,而应该公开阐述其在巴以两国最终地位上的立场,并未来国际上任何和平议题中支持他们。拜登应该结束过去20年的争论和错误,走向新的外交政策方向。

重塑外交政策

新政府优先考虑的事项应该是什么?首先是应对新冠疫情的问题。必须立即采取措施,在国内公共卫生政策中采纳最新的科学建议。在全球范围内,美国可促使任何潜在的疫苗尽可能迅速和公平地传播,并确保制药公司对利润的考虑不会造成不必要的延误,从而赢回声誉。该项目将面临许多相关的挑战,包括恢复全球交通和供应链。拜登政府应该招募新的人才,以消除新冠病毒,即使只是暂时的。在修复与世界卫生组织等国际机构的关系时,美国的政策制定者应该建立更强大的卫生安全基础设施,增加对疾控中心和国家卫生研究院的资金投入,在海外设立合作办事处以监测和应对疫情,并制定多边情景计划,将新冠疫情的教训应用于未来的流行病。

应对当前大流行所需的行动应该是对美国优先事项和全球领导力进行更广泛的重新评估的一部分。美国人必须明白,美国的国内政策和外交政策之间不能再有任何矛盾。拜登政府不能纵容这种形式的伪善。在重塑美国的全球领导地位时,拜登总统必须将国内行动作为其外交政策的出发点。

这一行动必须从美国民主本身开始,因为美国的民主已经不再是从前的典范。拜登政府必须立即行动起来,完成美国亟需的民主改革,包括扩大和保护投票权,取消不公正的选区划分,提高美国政治中资金的透明度并限制其作用。BLM抗议运动暴露了美国的种族差异和白人至上主义的持久力量,但也反映了广大美国人民对本国不公正现象进行清算的强烈愿望。拜登政府必须改革保留着白人至上主义的执法和刑事司法机构,并修改保护富人利益、牺牲从事基本工作的人的利益的税法。拜登应将这些措施作为振兴世界各地民主的国际行动的一部分——从香港到匈牙利,再到美国的中心地带。

拜登政府还必须在共同价值观的基础上重建与民主盟友的关系。如果拜登获胜,他应该兑现承诺,在总统任期第一年召开一次世界民主国家首脑会议。会议应确定重振成熟民主国家的目标,同时支持新生民主国家和专制国家的民主制度建立和人权保护。与会者应制定一致的政策措施,促进透明的治理,打击避税,并帮助那些向更民主的制度过渡的国家。其中一大措施应当为根除腐败。每年有超过1万亿美元的黑钱跨境流动,这助长了俄罗斯的影响行动和猖獗的贪污。美国应该堵住漏洞,使坏人无法在隐瞒实际受益人的情况下在美国存放资产。应加强多方合作,追踪非法资金流动,美国及其盟友不应羞于披露非自由主义领导人的非法财富和腐败网络。

这种重新巩固自由世界的努力与美国针对俄罗斯的安全考量是分不开的。相比任何单独的政策,美国和欧洲更需要的是以系统性的措施对抗干涉民主国家的专制企图。美国和欧洲需要与世界上其他民主国家协同,强化西方自身的民主制度,提供一个更有弹性的民主模范,并大力倡导民主价值。这种目标应该扩展到北约和欧盟等机构,它们应该被重新塑造为民主国家的联盟。如果匈牙利和土耳其等国继续滑向非自由主义,就应受到制裁或被驱逐的威胁。

美国应该站出来反对任何侵犯人权的行为,无论这些行为发生在沙特阿拉伯等美国盟友的境内,还是发生在俄罗斯等大国(它们的宣传机器并不羞于评论美国的内部事务)。政府应该放弃对古巴和委内瑞拉适得其反的禁运制裁,而采取更有针对性的措施,比如制裁、惩罚有罪的个人,而非整个国家。在所有的措施中,美国应致力于与尽可能多的国家在言论和行动方面保持协调,以消除它们在公开反对人权侵害或对民主自治的压制时可能产生的任何恐惧。

这种必要的团结精神应该延伸到技术领域。Facebook等美国社交媒体公司帮助散布虚假信息,使世界民主遭到蹂躏。美国应该开始对这类公司进行监管。这并非那些科技公司声称的限制言论自由,而是要对那些发布仇恨和虚假信息的算法进行监管,因为这些仇恨和虚假信息会导致美国社会凝聚力的崩溃,甚至类似缅甸的种族清洗。美国还应加强隐私保护,赶上欧盟水平。

与之类似的民主弹性要求加快美国对创新的投入。美国亟需加大研发投入,尤其在这个人工智能和物联网日益盛行的世界。在全球范围内,美国不应该责备那些没有替代中国技术的方案的国家,而应该与志同道合的国家在5G网络、知识产权保护和重大网络基础设施方面加深合作。同样,美国和其他民主国家应共同制定这些技术的使用规则,然后为与中国进行一系列新的多边谈判铺平道路,而不是展开无休止和不断升级的双边对抗。

这些优先事项中的每一项都关系美国作为一个移民国家的基本身份;美国的民主范式与其作为一个外来者的奋斗国家的意识密不可分,其创新能力取决于对来自世界各地的最优秀和最聪明的人敞开大门。移民补充了美国的劳动力,丰富了美国社会,刺激了创业,为美国建立了全球联系,使美国充满了反映世界多样性的观点。然而,特朗普政府却将移民问题武器化,成为植根于白人民族主义的文化战争的一部分——放弃道德权威,牺牲移民的利益,推行针对全世界人民的反难民和反移民政策。

拜登政府应该朝相反的方向发展,应该取消仇视伊斯兰教的旅行限制,放弃不人道的边境和驱逐政策,恢复有效的庇护程序,并提供更多资源处理申请。对于那些没有工作或居住签证,但已在美国长时间生活的移民,应该为他们提供获得合法身份的途径,最好是通过立法而不是行政命令。高效、合法的移民和在美国高校接受教育的外国学生是国家的资产——他们应该得到这样的待遇。难民在美国的安置应该接近回到奥巴马政府结束时的水平——每年至少12万人。

最后,对美国国家安全的主要威胁之一是气候变化。美国人再也不能一味地否认其存在,也不能把它仅仅当作一个环境问题。世界正朝着气温和海平面上升、人口迁移和极端天气事件频发的世界末日般的未来疾驰而去,相比之下,新冠疫情的干扰将显得十分古怪。美国人已经面临的其他重大的国家安全挑战——恐怖主义、失败国家、大国冲突、大流行病和大规模移民——都将被加剧。

然而,美国还远远没有采取或领导必要的行动,在本世纪末将全球变暖限制在大约1.5摄氏度,即科学家所说的必要水平。相反,特朗普政府已经朝着相反的方向发展——退出巴黎协议,并解除奥巴马时代的温室气体排放法规。在州和地方一级以及私营部门的领导下,损害稍有减轻,但只有联邦政府能够动员所需的全国性行动和海外合作行动。

在拜登执政的第一天,美国就应该重新加入巴黎协定,并着手为减排做出尽可能大的贡献。美国在国外的信誉和雄心将完全取决于其在国内的行动。除了回归到奥巴马时期的环境监管框架,并在此基础上继续努力,拜登政府还应该争取在第一年通过气候和能源立法。与“绿色新政”的建议相一致,这一揽子计划应在能源效率、可再生能源以及国际气候变化减缓和适应等方面进行大力投资,并应着眼于为边缘化社群创造就业机会和发展基础设施。

只有应对气候变化必须成为美国外交政策的核心之一,世界才有机会实现全球经济的低碳化。在奥巴马的第二个任期内,巴黎协定不仅仅是通过谈判实现的,气候变化几乎成为美国在每一个双边和多边关系中的优先事项。这一重点必须充分融入国务院和其他机构在世界各地的组织和人员配置中,并融入到联邦政府在各个外交级别(从总统到大使馆)与其他政府交往的方式中。例如,联邦政府应该努力迫使中国庞大的基础设施项目——“一带一路”倡议遵守巴黎协定的规定,并支持印度履行其国际承诺,支持巴西保护亚马逊雨林。气候变化应成为7国集团、20国集团和世界贸易组织的一个长期的最高优先事项。

民主、技术、移民和气候等方面的进展从根本上看是相互关联的。如果联邦政府不加强民主并回击专制民族主义,那么解决大规模移民、气候变化和流行病所需的集体行动将是不可能的。新冠疫情应对最差的国家——巴西、俄罗斯和美国——都是由极右翼民族主义者领导的,他们将技术作为造谣的工具,妖魔化少数民族,无视气候变化,这并不是巧合。美国民主的崩溃推动了来自中国的另一种模式的崛起,这也不是巧合。对这一挑战的回答不是与中共进行新的冷战,而是实施一个更广泛的国家性计划,以重振美国并促进海外的集体行动。

新美国例外主义

正如必须消除外交政策和国内政策之间的区分一样,也必须消除外交政策和国内政治之间的人为分离。在美国和世界各地,右派势力已经认识到,外交政策是其国内政治的延伸。而左派则不愿意将两者融合在一起。

在美国,这种犹豫不决的态度使得所有的外交和国家安全政策都可以通过右翼的视角来看待。这种倾向有很深的根源:从越战后自由主义国家安全机构的崩溃,到共和党将其在冷战胜利中的作用神化,以及最尖锐的是,在后“9·11”时代,美国领导人试图将强硬作为一种合法的形式。乔治·布什政府支持的酷刑、外交政策的军事化和入侵伊拉克产生的灾难性结果,似乎只是煽动了一个更加好战甚至偏执的美国例外主义信条。目前共和党没有面对外交政策的失败,而是试图指责他人。特朗普不断寻找坏人和替罪羊,从奥巴马到移民,再到被称为“Antifa”的反法西斯运动。

而民主党则在做无用的防御。在奥巴马时代,民主党的胆怯导致其不愿意坚守党的原则,即使民主党站在了正确的一边。关塔那摩湾的监狱在“9·11”事件发生近20年后仍诡异地开放,每个囚犯的花费高达数百万美元,原因是太多民主党人担心被批为软弱。在关于伊核协议的激烈辩论中,太多的民主党人认为必须有限度地同意该协议,对协议的不足之处发出鹰派的警告,并以种种方式强调伊朗是个行为不端者。如果选民一直被引导并相信美国对伊朗的政策需要采取好战的立场,那么他们为什么会在选举中选择不那么好战的候选人呢?在包括移民和气候变化在内的各种问题上,太多民主党人不愿意或无法提出重塑公众舆论所需的可靠论证。

特朗普政府的灾难性失败提供了一个机会,可以摒弃这种防御。对于一个准备撕毁军备控制协定并花费近1万亿美元对核武器基础设施进行现代化改造的国家,民主党人没有必要拒绝挑战那些错误的优先事项。为什么不向美国人民说明,这笔资金最好用在其他地方,新的核军备竞赛无异于疯狂?即使是在全国舆论基本上站在民主党一边的问题上——例如,结束对古巴的错误和不人道的封锁——因为害怕激怒在迈阿密的几个街区的选民中的一个保守派,民主党经常陷入困境,使得美国对古巴和委内瑞拉的古怪且失败的政策长期存在。

共和党人一贯的理解是,看起来坚定的信念和为之奋斗的意愿,要比无政治意义的和防御性的做法对民众更具吸引力。但在2020年,共和党人已经按照自己的逻辑进入了一个怪圈。在言论和行动上,共和党人背叛了美国的价值观,纵容了对手,使自己的利益屈从于一个无能的威权主义者的政治冲动。民主党有很大的空间来确立自己作为民主价值观、强大联盟和美国领导力的捍卫者的地位——但前提是它必须认真对待这个国家性计划。

民主党人需要有更广阔的视野。在过去的十年里,走向极右的共和党的政治行动已经与巴西、匈牙利、波兰、俄罗斯、英国和其他地区的右翼运动交织在一起。特别是在整个西方,右翼政党共享资金、媒体和虚假信息平台、政治策略和顾问。作为总统,特朗普一直厚颜无耻地试图对志同道合的独裁者的政治前途给予帮助。

进步派不能回避这场国际层面的斗争。拜登政府应毫不掩饰地反对右翼改变美国和其他民主国家政治的运动。就像右翼民粹主义者将对2008年金融危机的批评指向自由主义一样,拜登政府应该尽其所能,确保对当前经济危机的批评击中正确的目标:全球右翼民族主义者的集合体。他们无法解决结构性不平等、腐败和治理的失败,而这些问题首先引发了民粹主义的崛起。尽管美国政府能做的事情有必要的限制,但民主党和美国进步派应该寻求与世界各地志同道合的政党进行更系统的合作。在美国致力于投票权、民主改革和种族公正等问题的进步主义者应该与其他地方的进步主义者加强协调,相互学习,相互支持。

要想成功,民主党人必须为一种形式独特的美国例外主义提出依据。在这里,两党之间存在着深刻的差异。选择特朗普作为领导人的共和党似乎有一种“强权即公理”的信念——国防预算的规模、追求政权更迭的意愿、对美国经济和军事力量的有力主张,以及一个以白人为主的基督教文化先锋的身份,都赋予了美国一种固有的例外主义。而民主党人,尤其是进步主义者,有一种信念,那就是“公理即强权”——美国有能力纠正其国内的不完善之处,作为一个欢迎移民的多文化民主国家,坚持法治,关心各地人民的固有尊严,这些都使美国在道义上有领导权。

美国领导的自由主义国际秩序是一个巨大的成就,融合了这两种世界观的元素。但美国政府已经度过了低谷。今年夏天,美国人在自己的街道上看到了觉醒,现在美国有机会重塑这个超级大国在新冠病毒危机期间崩溃后的局面。拜登将其总统任期的前景描述为通往未来的桥梁,一个在国内外恢复正常的机会,同时向一个不同类型的美国迈进。其中应包括一种不同的世界秩序,在这种秩序中,美国在不发号施令的情况下发挥领导作用,按照自己主张的标准行事,对抗而不是助长全球不平等。

马丁·路德·金在公开反对越南战争和贫困时曾警告:“种族主义、经济剥削和战争是紧密联系在一起的。”今天也是如此。一场坚持这一真理的运动和一个秉持这一信条的总统就能直面这个危险的时刻,并架起一座通往更有能力追求正义、平等与和平的国家和世界的桥梁。

翻译文章:

Ben Rhodes, The Democratic Renewal: What It Will Take to Fix U.S. Foreign Policy, Foreign Affairs, September/October, 2020

网络链接:

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-08-11/democratic-renewal

  译者:岳虹,北京大学国际法学院法律硕士在读,现为法意读书编译组成员。爱好音乐、科幻和法律。

发布时间:2020年09月16日 来源时间:2020年09月14日
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