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回避式制衡:印度不可行的印太战略 | 国政学人 第514期

作者:   来源:国政学人   放大  缩小

作品简介

【作者】Rajesh Rajagopalan,尼赫鲁大学国际政治学教授,主要研究领域是是国际关系理论,军事理论,核武器与裁军。

【编译】刘颖哲(国政学人编译员,对外经济贸易大学国际关系学院本科生)

【校对】杨沛鑫

【审核】戴赟

【排版】苏语涵

【美编】聂涵琳

【来源】Rajagopalan R, Evasive balancing: India’s unviable Indo-Pacific strategy, International Affairs, 96 (1) , 2020, pp.75-93.

期刊简介

《国际事务》是国际关系领域的一流学术期刊,也是多学科综合性学术期刊。本刊于1992年由伦敦皇家国际事务研究所查塔姆学院(Chatham House)创刊,内容来源广泛,力图囊括业内专家、学术新秀对重点、热点问题的最新思考。期刊影响因子为3.748,在91种国际关系类刊物中位列第5名。


回避式制衡:印度不可行的印太战略

Evasive balancing: India's unviable Indo-Pacific strategy

Rajesh Rajagopalan

内容摘要

近十年来,印度对印太地区的关注显著增加。尽管1991年推出的“东望政策”(Look East)最初似乎侧重于追求经济增长,但中国崛起引发的战略关注最终成为重要考虑因素。印度当前的印太战略主要是其对华政策的一部分,但仍有较多矛盾之处。印度政府不愿意承认中国是印太政策的主要驱动力,积极阻止此类想法并定期寻求与中国和解,这进一步模糊了其政策的逻辑。

与印度类似,中国的许多邻国都试图制定复杂的政策组合来应对中国崛起及其地区影响,学者多将其描述为对冲(hedging)或制衡(balancing)。作者认为这两个概念都没有完全反映这种相互矛盾的政策,而是将其概括为“回避式制衡”(evasive balancing),即在努力制衡的同时试图安抚目标国家。印度在印太地区的主要目标是防止中国确立区域主导地位,但存在政策自相矛盾、国内基础设施能力不足、不结盟的战略文化等问题。

本文首先概述了印度从“东望政策”到“东进政策”,再到印太政策的演变。作者考虑了已有文献分析该地区国家行为的不足,提出回避式制衡(包括制衡与安抚两个部分)来解释印度的印太政策。之后,作者解释了为什么这种结合不太可能奏效,并总结了主要论点及含义。

文章导读

01 从“东望政策”到“东进政策”,再到“印太政策”  From 'Look East' to 'Act East' to 'Indo-Pacific'

20世纪以来,印度对东亚(包括当今的印太)的态度经历了许多变化,起初表现为精神文化层面的密切关系,到20世纪中叶成为政治关系,再到冷战后期变为脱离和互不理解。在后冷战时期,印度对该地区的宣示政策经历了几个阶段,并将地理重心从1990年代初的区域邻国扩展到如今的整个印太地区。

印度最初的焦点是东盟,其希望通过“东望政策”促进互联互通,扩大贸易和投资流动。随着政策名称和范围的变化,特别是中国在该地区的主导地位及其对航行自由的影响,印度认为在该地区战略层面的意义更加重要。

1.1 印度的印太构想

印度印太战略的主要关注点是中国,但反映出与该地区其他大国不同的利益偏好。日本和美国似乎倾向于将印度置于东亚和太平洋空间的印太概念中,印度的印太构想则更加广泛,包括整个印度洋,其战略意义超过“东望政策”最初预设的经济价值。互联互通和贸易目标仍然存在,至少在口头上是如此,印度一再强调印太概念的“包容性”,并明确表示它无意针对任何大国。

但是战略层面的考虑显然占主导地位,这至少是由三个对中国的担忧驱动的。首先也是最重要的一点是,印度长期将南亚视为自己的后院,担心中国向该地区扩张。第二,由于对南海的贸易联系的依赖,印度非常关切南海的航行自由。第三,印度官员对中国海军在印度洋的“反海盗护航”行动表示担忧。

1.2 从理论角度看印度对印太的态度

作者认为,对冲和制衡都难以全面解释印度当前在印太地区的行为。对冲一般是对体系结构不确定性的政策回应,介于制衡与追随战略之间。该混合战略存在一个有问题的假设:如果国家间存在经济或政治接触便不能当作制衡,而采取制衡战略的国家间进行某种程度的接触并非不可能。现有的制衡理论也存在缺陷。首先,理论家希望通过排除经济和政治接触等非安全因素,缩小对冲在安全政策上的范围,但这种接触可以成为安全战略的一部分。另外,非对称制衡(asymmetric balancing)、隐性制衡('covert' balancing)、软制衡('soft' balancing)等概念在解释印度行为时都不太恰当。

作者将印度等国对中国崛起的地区性反应描述为回避式制衡:它是一种制衡政策,同时试图让目标国家确信自己没有这样做。回避式制衡走的是一条中间道路,将传统军事制衡与安抚战略结合起来。安抚战略是明确的安全政策,因此可以成为制衡的一部分。该理论表明,如果不信任和恐惧是安全困境(security dilemma)的基础,各国可以发出信号安抚潜在的对手,从而降低冲突的可能性。但这种信号代价高昂,风险很小的行动将被视为假象,不会使他国改变信念,这是回避式制衡可能失败的重要原因之一。回避式制衡可以较好概述印度处理印太问题的方式。它表明面临不对称威胁的国家将兼顾制衡与安抚政策,但只考虑包含安全因素的政策,而不是假设所有的政治、经济接触都是战略性政策的一部分。

02 印度印太战略中的制衡与安抚 Balancing and reassurance in India's Indo-Pacific strategy

印度的印太战略是由平衡威胁的需要所驱动的。与此同时,鉴于其有限的能力,印度难以承受激怒中国的代价。这些互不相容的要求促使印度设计出回避式制衡战略,强调在该地区发展伙伴关系以制衡中国,同时试图向中国保证这种努力并非真正针对中国。

2.1 制衡中国

与他国合作制衡中国已成为印度印太战略中越来越重要的方面,尽管这违背了印度传统上对均势政治的反感。印度领导人在独立前将中国视为合作伙伴,因为两国都有反殖民主义的传统,这种观点在1947年英国结束对印度的统治和1949年新中国成立后一直存在。然而在过去的20年里,随着两国的经济和军事差距急剧扩大,印度变得更容易接受外部制衡的想法。印度目前的制衡行动有许多组成部分,不仅包括加强与美国的伙伴关系,还包括加强与一部分印太地区国家的双边和多边关系。

2.2 印美伙伴关系

印度印太战略最重要的组成部分可能是印美关系。21世纪初,随着中国实力的快速增长,印美领导人都认为两国需要加强合作。2008年美印核协议有助于使印度相信美国对这一伙伴关系的承诺,并使两国安全关系迅速发展。两国国防关系深化的另一个标志是武器转让关系。此外,当前印美军事演习比与任何国家都多。这种变化的重要性怎么强调都不为过,因为印度精英阶层对与美国建立紧密军事关系的价值仍存在相当大的分歧。尽管有这样的疑虑,两国关系仍在向前发展,主要原因是印度将其视为在印太地区制衡中国的必要工具。

2.3 与亚洲大国的伙伴关系:日本与澳大利亚

印度与日本和澳大利亚等美国主要盟友的关系传统上较为冷淡,甚至比与美国的关系还要冷淡,这部分地由于印度瞧不起选择结盟道路的国家,对当前与西方结盟、受美国领导的国家尤其不屑一顾。

如今,印日关系有了显著改善。事实上,印太思想的政治根源可以追溯到2007年8月,安倍晋三在印度议会发表了题为《两洋交汇》(Confluence of the Two Seas)的演讲。2008年,印度和日本签署了《日印安保共同宣言》,双方的安全合作由此制度化。2014年莫迪上台后,这种日益密切的关系继续发展。印度与澳大利亚的安全关系暂未达到印日关系的发展程度。即便如此,两国在安全领域的互动水平也相当高,包括联合军事演习和频繁的多级别双边安全磋商。

2.4 东南亚强国:越南、新加坡、印度尼西亚

东南亚是印度“东望政策”最初的焦点。但是如上所述,印度越来越关注安全关系,超越了贸易和互联互通的目标。印度一直与越南关系密切,最近越南已成为印度“东向政策”的关键国家,两国安全关系缓慢地稳步发展。新加坡是印度在东南亚建立安全关系时间最长的国家。值得注意的是,印度允许新加坡在印训练陆军和空军,这对于长期反对外国军队在其领土存在的印度来说是一个重大转变。印度与印度尼西亚最近也加强了防务合作。总体来说,无论是寻求与对中国行为表达类似关切的国家建立伙伴关系,还是反复强调某些共同主题(如航行自由、根据国际法和《联合国海洋法公约》和平解决争端),印度表明了对形成统一战线制衡中国的明确承诺。

2.5 内部制衡

印度对华制衡战略包括内部制衡和外部制衡。印太战略作为更大战略的一部分,它主要侧重于外部制衡。印度在内部制衡方面的行动包括建立一个针对中国的新的陆军打击部队,在联合边境建设印度的基础设施并部署空军,建设印度的核威慑和空间威慑能力,寻求海军的现代化等等。这些努力面临着较多困难:陆军突击队因其成本过高而被裁减,基础设施建设因官僚无能而推迟,海军分配资源最少,空军中队兵力因采购延误而下降了四分之一,核试验20年后仍然没有一枚远程导弹可以从其领土覆盖整个中国。

2.6 安抚中国

尽管印度的战略确实可被视为通过建立安全关系和战略伙伴关系来制衡中国,但印度也试图向中国证明这些努力并非针对中国或为了遏制中国。这种尝试与印度传统上不愿组成或加入联盟的态度是一致的。此外,安抚战略中的内在约束也符合印度作为遵守国际规则和规范的负责任国家的自我形象和投射,中国在该地区的行为极大地支持了这一点。

印度的安抚战略有五个具体方面。首先,印度多次直接声明无意遏制中国。印度领导人直接表达了这样的担忧,即中国可能会将印度的伙伴关系视为建立反华联盟的努力。其次,印度在双边和多边外交上投入了大量资金,旨在向中国表明,其政策不是试图加入反华联盟,也并非试图遏制中国。尽管频繁的外交和军事对抗一再破坏两国关系,印度还是加入了一些中国主导和支持的多边组织,如金砖国家、亚投行、上海合作组织等。第三,印度采取了单方面措施以说服中国相信其善意,特别是在2017年底的洞朗对峙之后。这些措施包括指示政府官员不要参加西藏流亡者集会、缓和反华言论等等。第四,印度一直寻求与中国对话,尽管两国关系不时出现困难。第五点是最关键的因素,印度显然对四方安全对话犹豫不决。四方安全对话通常被视为制衡中国的尝试,印度推进这一倡议的迟缓也可以被看作安抚中国的努力。

03 结论:回避式制衡是否可行? Conclusions: is evasive balancing viable?

印度试图在制衡的同时采取安抚战略,这一战略主要体现为制衡而非对冲,因为对冲要求其在美国和中国之间采取平等的立场,或者至少停止对中国的制衡。印度的安抚战略更多地是作为一种补充方法来掩盖(而非替代)其制衡行动。因此,尽管印度定期推迟在该地区建立制衡联盟,但实际上并未停止,更不用说改变策略了。那么,问题是这种组合战略是否能够奏效。

简而言之,答案是否定的。尽管学界对安抚战略的逻辑和效用存在相当大的争议,但几乎没有实证证据表明有国家尝试过这种策略,这种战略的风险在于不太可能有助于安抚或有效制衡潜在对手。这凸显了印度的印太战略面临的挑战,中国只会重视印度在做出重大安全牺牲下的保证,包括放弃与美国等其他大国的伙伴关系,这对印度来说不太可能。印度愿意采取的措施(比如口头承诺,延缓推进四方安全对话)不足以获取中国的信任。与此同时,印度的安抚战略可能会降低其在新伙伴中的可信度,潜在地削弱有效制衡中国的行动。本质上,印度是在要求中国相信其所说而非所见,这种战略的最终结果可能是,印度既不会取悦中国,也不会满足自己的新伙伴,更不会形成稳定、非霸权的印太地区秩序。

译者评述

本文概述了印度从“东望政策”到“东进政策”,再到“印太政策”的演变。随着中印两国实力差距的加大,印度在印太地区的核心关注点由经济变为安全,战略范围也更加广泛,包括整个印度洋。

作者将印度在印太地区的政策组合描述为回避式制衡。不同于在强国中采取平衡立场的对冲战略,回避式制衡的目标仍是制衡中国,同时将安抚战略作为补充方法来掩盖其制衡行动。这一判断极具洞见,中印在区域性国际体系中的实力变动是两国矛盾的根源。作为地理位置相邻的两个大国,中印在地缘上承受不对称的压力,客观上加剧了印度的不安全感。两国又长期存在着边界领土、西藏问题、对巴关系、经贸争端等分歧,越来越具有结构性矛盾的特点。

印度始终谋求在南亚次大陆和印度洋的主导地位,保护南亚免受“外部威胁”是其外交与安全政策的重点。由于希望维持对南亚小国的主导力优势,印度将中国的崛起视作战略挑战,其措施包括公开批评“一带一路”倡议与中巴经济走廊,积极推进替代性的次区域合作机制,如“孟不印尼”(BBIN)次区域合作倡议、环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(BIMSTEC),以及多个周边互联互通项目。从2017年的洞朗对峙危机,到近期印度在边境地区的一系列动作,印度的主要目的是阻止中国影响力继续在南亚地区拓展,向周边国家展示其延长区域“垄断性秩序”的意图。[1]

由于中印实力不对称,印度希望借外部力量提高与中国谈判的能力,基于对美国及其同盟体系后期战略投入的期待进行冒险行动,在缺乏实质性的后续支持和安全保障时会寻求缓和危机。同时,印度也希望借助口头承诺、延缓推进四方安全对话等方式安抚中国,但这一战略的可信度较低。从中国的角度看,为缓解安全困境,中国积极表达共享秩序的主张,期望保持次要战略方向上整体态势的稳定,但不可能听任领国的军事讹诈陷入被动位置。[2]

总体而言,中印关系走入地区秩序竞争的新阶段,后疫情时代的国际环境加剧了中印关系发展的不确定性,对中国来说,印度日益成为周边安全环境的不稳定因素,可能牵制中国崛起的步伐,影响地区乃至全球局势的稳定。

参考文献

[1] 胡仕胜. (2017). 洞朗对峙危机与中印关系的未来. 现代国际关系, 000(011), 9-22.

[2] 叶海林. (2018). 中国崛起与次要战略方向挑战的应对——以洞朗事件后的中印关系为例. 世界经济与政治, 000(004), 106-128.

发布时间:2020年10月13日 来源时间:2020年10月13日
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