中美关系新走向

美国众议院通过《外国公司问责法案》的影响分析

作者:王英良   来源:FT中文网  已有 1843人浏览 字体放大  字体缩小

美国众议院在12月2日全票通过了《外国公司问责法案》(The Holding Foreign Companies Accountable Act),该法案要求在美国交易所挂牌上市的外国公司必须遵守美国的审计标准,否则将面临退市处罚。而在今年5月,参议院就全票通过《外国公司问责法》。至此,国会层面业已完成该法案的审核和投票,只需呈交总统签署即成为正式法律环节。

事实上,与中国的A股和港股相比,美国股市长期显得开放和灵活,在控股权以及盈利标准上普遍低于国内标准。因此成为诸多大型科技企业和互联网独角兽企业海外融资的首选地。这能够解释即使在特朗普时期,中国在美资本市场依然活跃,依然存在较为密集的上市记录。但由于中美两国在商法、会计和审计标准等方面的客观差异,在美上市的中企始终对相应的“制度鸿沟”感到忧虑。

作为全球金融中心,美国证券市场注重上市公司在税务、数据上的诚信和合规监管,总体上相当注重规范。而中国企业则普遍以善于“包装”,善于“造势”著称。中国在美存在数量庞大的上市公司。根据美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)公布的数据显示,截止今年7月1日,共有250家在美上市的外国公司阻碍该机构进行监管,其中来自中国公司达到227家,占绝大多数。除部分在场外交易外,在纽交所和纳斯达克挂牌交易的为176家。这里包含有中国移动、中国电信等央企巨头,也包含百度、搜狐、网易等传媒巨头;有像诸如中通、瑞幸咖啡等行业巨头。

在2008年金融危机后,奥巴马政府加强了金融监管,这主要表现在对华尔街资本巨头的管制上,但由于从联邦政府到地方政府普遍存在的庞大的资金缺口,这种困境又使得很多的监管流于形式,并因为党派的更替而自然产生政策的转变。事实上,尽管美国证券交易委员会的监管日趋从严,但中企一直未停止在美的上市融资进程。甚至部分实力雄厚的中国企业,表现出对美国证券交易所浓厚的收购兴趣。比如,2016年发生了中国重庆财信企业集团收购芝加哥证券交易所的案例。尽管交易最终被否决,但也表明中企业已深刻明白证券交易所的战略意义。在业内,中国企业以在美上市为荣,在美上市往往作为“实力雄厚”或“企业成功”的象征。尽管在美上市可以实现东道国社会面意义上的最大规模性互利共赢,但中美两国在法律、市场、资本、安全、政商关系认知上的差异始终存在。

美国往往因事而立法。PCAOB是2001年美国安然公司欺诈案后设立的机构,旨在对上市公司审计进行独立监管,目的是保护投资者的权益。《外国公司问责法案》规定,如果外国公司连续三年未能通过美国公众公司会计监督委员会的审计,将禁止这些外企在美国的任何交易所上市。而中国多项法律法规明确,审计底稿等档案应当存放在境内,且不得违反相关规定,擅自使用任何手段技术传递给境外机构或个人。理由是数据可能涉及国家机密、信息安全和国家主权。这种冲突目前看是难以弥合也较少存在妥协空间的。今年4月,PCAOB公布阻碍财务审计公司向该委员会提供审计文件的上市公司名单中,超过90%为中国公司,其他公司来自包括法国、比利时等国。这与CFIUS在审核中所阻碍的中企在美投资公司数值占比上极为接近。

美国金融发达不仅表现在美元货币的强势,也体现在金融从业机构的庞杂以及监管、评级、做空机构的商业化、职业化、常态化。此前,有“中国星巴克”之称的“瑞幸咖啡”以及中国教育公司“好未来教育”在一周内接连被披露公司财务造假。中国大型线上视频公司“爱奇艺”及另一家中国教育公司“跟谁学”亦被美国沽空机构狙击,同样被指控财务造假,但“爱奇艺”和“跟谁学”都强烈否认有关指控。其实要证明中国企业是否造假,除了从基本的业绩上查找端倪外,部分中国企业在数据上都无法做到自恰,更不用说能够在美国监管下自圆其说。这些中企在公开的统计逻辑上通不过,在经营数据上不公开,在企业治理上问题不断,难免成为监管对象。中国在美上市公司在中国的母公司既要适应中国国内虚实相间的“游戏规则”,又要符合美式的企业伦理和运营标准,这样看,中企在美上市不断暴雷是不可避免的。

其实这一系列的现象折射出的是中美两国不对称的经济相互依赖在资本市场上的“倒影”。中国企业在美上市是参与美元大循环的一个关键环节。只有通过参与美国资本市场,尤其在美国上市,中国才有可能平衡和抵消购买庞大的美国政府债券所带来的风险。其背后的逻辑则主要表现为:第一,中国将外汇储备投资于美国债券/证券市场构成了中国吸引美国对华直接投资的重要前提;第二,这种双边资本循环的特征来源于中美两国金融发展水平之间的巨大差异,即中国欠发达的金融体系难以促进国内形成有效的资本积累,尤其民营企业的财务状况普遍难以契合国有银行的放贷标准,众多的民营企业只能通过美国金融市场发达的国际金融中介功能完成初始资本积累过程。中美经济相互依赖关系的密切程度,决定了美国经济衰退对中国造成的外部冲击是通过接触性传染,即通过明确的贸易渠道和金融渠道进行传播。这样看,中国企业在“强硬”的美国法案和执法面前将表现出弱势。

与直接投资和外贸不同,在美上市的中国公司与美国投资者建立的关系更为深刻。尽管美国存在众多的权威评级机构,但其在对中国巨型跨国公司进行评级之际将不得不考虑美国资本本身的安全和收益。实际上,众多的美国公司以及私人基金,甚至是政府公务员基金,从投资在美上市的中国企业中长期实现了资本的稳定、保值和盈利。可以说基于共同的盈利预期,中美资本供需方实现了最大的合作和共利。比如,华尔街各投行在中企首次公开募股(IPO)中每年赚取数亿美元。这也可以解释,美国的专业评级机构以及做空机构较少指向势力强悍的中国国企,而是牛刀小试让诸如瑞幸咖啡等相对“低端产业”的公司感受到美国监管的力度,有了“牺牲品”,这将有效地威慑其他在美上市公司。

由于疫情以及实际的战略竞争,美国对中国的贸易以及投资实施了空前的限制。这一系列压力首先表现在针对跨国公司的限制和制裁上。作为一种深度的不信任和资本剥离计划,《外国公司问责法案》进一步削弱了“有问题”的中资在美存在的“合法性”。在透明度上,中国政府不愿意让企业向美国方面披露更多资料,这将造成事实上的“口实”,削弱美国投资者的信心。而中企与政府的关系,以及中国政府所倡导的“军民融合”战略将促使更多的在美上市企业遭遇“政治不信任”。

客观讲,法案将推动中美两国竞争正走向深化。尽管美国政治目前主要以政权平稳过度为核心。但众议院全票通过的事实表明民主党占优的众议院议员在遏制中国,推动对中国的深入“制裁”这一话题上与共和党人依然存在共同利益、共同话语。可以说,限制和再审查中国在美既有的投资和金融存量是两党精英的共识。

法案将进一步突出了PCAOB的地位,与CFIUS成为中国公司在美直接投资的“拦路虎”类似,PCAOB极可能成为中国上市公司的“拦路虎”。国会通过这一法案,有可能开辟中美在资本和金融领域的新冲突。由于退市压力和重新对标实现“合规性”将使得中企付出极大的成本,这一法案将使得美国执法机构更加具有执法依据,中企在美上市公司将面临被动和弱势以及丧失“合法性”的风险。《外国公司问责法案》生效后,在美上市的中概股公司被夹在互相冲突的两国监管层中间。摆在他们眼前的选择,要么退市,另寻他地上市;要么变更审计事务所,接受美国方面审计;或接受中美两层审计,推高审计成本。而这一切成本都有可能转嫁到普通投资者身上。

在这一进程中,香港可能成为潜在最大的受益者这一。如果30余家中概股公司回流香港,将带来超过5000亿美元的资金,强化香港作为亚洲金融中心的地位。但“鸡蛋不能放在一个篮子里”,香港的事态使得中国中央政府决定开发相对稳定的澳门设立新的证券交易委员会。近日,国家发展改革委发布关于政协十三届全国委员会第三次会议第1409号(经济发展类099号)提案答复的函称,研究探索在横琴建设澳门证券交易所,有利于支持澳门发展符合自身实际的特色金融产业,推进澳门经济适度多元发展。此外,像新加坡、日本东京等地也可能因为这一法案的实施而成为中企转移,实施海外上市的备选方案。

在全球化下,彼此深度依赖的国家在主权内制定的任何涉外规范的转变,带来的都可能是系统性的震荡。如何趋利避害,未雨绸缪,中企应该审慎评估风险,做好万全的准备。

(注:王英良,复旦大学国际关系学博士研究生,主要研究中国对美直接投资。本文仅代表作者个人观点。)

发布时间:2020年12月15日 来源时间:2020年12月15日
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