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拜登审查关键供应链意味着什么?

作者:王英良   来源:FT中文网  已有 484人浏览 字体放大  字体缩小

2月24日,美国总统拜登签署了一项行政令,对美国大容量电池、药品、稀土矿物和半导体芯片的供应链进行为期100天的审查。根据白宫公布资料,这一行政令还包括在一年内完成对国防、公共卫生和生物防范、信息通信技术、能源、运输和食品生产这六个部门的审查。从美国产业经济史来看,这是美国战后历史上第一次由最高层下令开展的产业“自检自查”。

新冠疫情的泛滥以及美国高居全球第一的死亡人数,使得美国政治精英不得不正视现实,检讨悲剧的根源。美国在过去一年中暴露了其在关键领域供应链的“脆弱性”,这种脆弱性与美国的全球地位极端不相称。在新冠疫情初期时,口罩、手套等防护性医疗用品供不应求;在疫情巅峰期,医疗资源供给极度紧张,个别州濒于崩溃。目前,由于疫情而减少的生产使得汽车制造商更因半导体芯片短缺问题而不得不减产。一场寒潮,使得能源大州得克萨斯州成为“孤岛”,政府可动员资源的短缺,使得作为工业强国的美国部分民众作了一回“气候难民”。美国的超强综合实力与在危机下不对称的资源供给和动员力使形成强烈反差。

在采取“革命性”的行动之前,美国一些政治精英再一次将矛头指向了“中国”。早之前,众议院外交委员会首席共和党议员麦考尔(Michael McCaul)在1月底的一份声明中就直言:“我强烈敦促拜登政府优先保护新兴和关键技术,如半导体等不受中国的控制。我们必须同盟友合作,确保美国的供应链安全,技术的未来不受中国的控制。” 参议院民主党领袖舒默(Chuck Schumer)不久前亦表示,他已指示议员们制定一套抗衡中国崛起的立法方案,以“在竞争方面胜过中国,并创造美国新的就业机会”。此外,拜登将中国描述为“最严重的竞争对手”。在本月早些时候一个有两党参议员参加的会议上,拜登还说美国的基础设施需要升级,面对中国的挑战,美国必须提高竞争力。

在签署完总统行政命令(具有完全法律效力)后,白宫公布了拜登答记者问的资料。拜登信誓旦旦地说:“在美国,这种情况(供应链不足)再也不会发生。在国家紧急状态下,为了保护美国人民,美国不必依靠外国,尤其是不符合美国利益或价值观的外国。该命令将帮助解决我们经济中其他关键部门供应链中的脆弱性,以便美国人民可以承受任何危机。做到这一点的最佳方法是在国内投资并保护并提高美国的竞争优势。正如我从一开始就说的那样。这些行动会增强美国的国内生产力,还将帮助释放世界各地的新市场,并为美国企业出口国内制造的商品提供更多的机会。”从这一点看,拜登对美国的产业特征以及不足的认识是深刻的。

改变指向的重点是制造业,而汽车产业是制造业的复合体。与此前特朗普从汽车产业下手一样,拜登政府高级阁员也同样从汽车产业作政策阐释。同一天,内阁交通部长皮特•布蒂吉格(Pete Buttigieg),国家经济委员会(NEC)主任布莱恩•迪斯(Brian Deese)和国家气候顾问吉娜•麦卡锡(Gina McCarthy)会见了十多家汽车工业制造商以及来自联合汽车工人联合会(UAW)和国际电气兄弟会的劳工领袖工人(IBEW)代表,一起讨论了围绕支持经济复苏,创造工会工作和应对气候危机的事项。这些高级官员指出,拜登总统已经承诺,将通过变革性投资和新的标准制定来更好地重建美国经济,这将在整个汽车行业创造高薪,扩大工会职位,同时使得产业朝着清洁能源的方向迈进。内阁官员还重申了政府的承诺,即利用联邦政府的全部力量来采购无碳污染的电力和清洁能源,发展零排放的车辆,加强国内供应链,创造就业机会并刺激清洁能源产业发展。

白宫这么高调的政策宣示,以及对特定产业力量的宣传动员,其内在动力是什么呢?

首先,白宫力图做好国民经济尤其是“产业经济”的深度调查统计。长期以来,美国经济分析局(BEA)会以各种细分的标准来公布各领域的经济指标以及运行数据,但总体上看,数据主要是为满足统计和学术意义的需要。在美国面临大国竞争和严重疫情的压力下,拜登政府明白要做出科学的决策,绝不能像此前的总统那样空喊“复兴制造业”、“买美国货”、“再工业化”等。“摸清家底”,详细明了地说明美国在全球产业链中的地位、优势、不足、风险等,是制定宏观准确的国内、国际经济政策的根本。在这一点上,拜登政府理性地认识到了,美国实施的产业长期外包、国内只发展高端制造(军工复合体)和金融经济所造成的“积弊”,以及对美国国家安全所带来的消极后果。

其次,该行政法令的出台是《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)推行的必然。2018年10月11日FIRRM正式实施,该法案核心在于扩大政府对“关键技术”的监管范围,保卫美国军工复合体之基。其实,FIRRMA的试点计划就对“关键技术”做出界定并继续扩大涵盖范围。一方面,是符合美国《国际武器规制条例》(ITAR)和美国核能委员会(NEC)相关规定及其他有关药剂和生物技术规定的“关键技术”;另一方面,范围扩展至《2018年出口管制改革法案》(EAR)中涵盖的新兴技术和基础技术。其范围包括半导体、飞机、航空、导弹、坦克、电子计算机等在内的27个行业,以及交易方利用27个行业中的关键技术服务其他企业。拜登政府以及参议院高级别议员已经认识到,在全球化环境下,竞争国通过贸易和投资所能给美国带来的“技术转移”和“知识产权”风险,尤其要加强对“国家支持”和有“政府背景”的企业投资风险的预防。拜登签署的行政令即调查美国产业的“脆弱性”和“不完整性”,力图补缺防漏,防止在新的危机中美国陷于被动和受制于人。从这一点看,其政策与FIRRMA涵盖和捍卫关键核心技术的方向是一致的。拜登政府目的是要维护核心“军民两用产业”的完整性、独立性、自主性和产业的产业链的顺畅。

其三,为推动“拜登经济学”做好铺垫。经过激烈的党争,拜登成为美国新任总统。在就职典礼上,拜登并没有以往总统的“豪言壮语”。相对务实的拜登奉行着“少说多做”的原则。在疫情下,拜登必须为陷入困境的美国开出“药方”。这一任务本身极富挑战性,但通过调研,厘清产业状况,明晰美国产业的“薄弱”点,是各政治势力可以接受的先期行动。拜登努力促使国会通过的两轮次庞大的经济刺激计划,有的放矢,巩固美国核心产业链的安全,建设相对独立的“闭环”式产业生态,以提升美国的核心竞争力和抗风险能力,这预计是“拜登经济学”的主攻方向。

这一切都在表明,拜登将努力修复美国国内经济和产业结构。与2008年金融危机后,民主党总统奥巴马放弃小布什全球反恐政策而转向国内经济治理,推动美国经济“内生性”建设,推动社会矛盾协调和阶层和解那样,拜登亦可能将执政重点转向国内。其初衷是集中力量夯实美国全球主宰权的产业之基,使得美国产业在高风险的全球化中更具“韧性”和“内生性”,推动“再工业化”。从行政命令来看,拜登力图打造完全的国内产业链,逆转长期以来美国将初级产业“外包”,高级产业在国内发展的弊端。由于美国经济体量庞大,如果拜登政府坚持推行这一政策,或将使全球产业链、贸易、金融、直接投资领域出现历史性的深刻变革。而这在美国战后历史中是第一次,也是自里根总统后,美国唯一一个表现出毅力将医治美国经济“顽疾”的总统。

经过近一个多月的执政,这一事件是拜登实施内政革新的“标志性事件”。拜登较好地把握了问题的关键和本质。但要逆转美国产业顽疾和固化的趋势,这一宏大工程并非拜登一个任期或者其连任任期的八年中可以大功告成。建立在“比较优势”上的经济全球化使得各国的分工地位相对固定,而基于成本优先原则的大型美国跨国企业也很难完全适应和服从政党政治的需要,回到美国重建“产业链”。尽管拜登可能会以“爱国主义”作为号召,但如果拜登政府没有提出更加具有配套性的政治改革、社会治理和税制革新的话,这一计划将可能陷入“停滞”或中途“夭折”。欲速则不达,就像特朗普在执政初期一度强行命令甚至不惜公开威胁要求美国汽车企业以及德国宝马汽车将其初级制造业搬迁回美国以支撑其“再工业化”方案那样,最终只能沦为政治作秀和笑柄。

事实上,如果美国政治领袖难以表现出高超的政治和领导艺术去应对复杂的国内政治以及反对党,去协调业已座大并不断侵蚀实体经济的金融集团利益,去协调国家发展与政府债务赤字的矛盾,去处理包括中国、印度、东南亚制造大国在内的非西方国家的群体性崛起所构成的可能阻碍产业重建的外部压力和反对势力等议题,那美国这一波力图实现建设相对独立的“全产业链”的实验恐怕又将徒劳无功并导致大量的产业泡沫。

发布时间:2021年02月26日 来源时间:2021年02月26日
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