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缅甸危机的九种潜在结局推演

作者:   来源:走出去服务港  已有 371人浏览 字体放大  字体缩小

【编者按】2021年3月12日,总部位于新加坡的尤索夫-伊萨东南亚研究所(ISEAS- Yusof Ishak Institute)网站发表评论文章,就目前缅甸危机可能演变出的九种可能情形进行推演,逐一分析并与缅甸近现代曾出现的历史情形进行类比。以下是ICOVER安投平台专家对该文章主要内容的摘译和概述,供读者参考。

01 背景介绍

2021年2月1日推翻缅甸民选政府的军方将领们,原本设想的是一次迅速、平稳且不流血的行动,以遏制前执政党“全国民主联盟”(NLD)的权力,并试图通过所谓的“纪律民主”模式巩固军方在国家管理中的作用。然而,惊诧于目前缅甸民众对政变压倒性的抵制态度,军政府的镇压措施也愈加暴力,以期控制不断增多的抗议活动。

无论是缅甸军政府,还是缅甸反政变的抗议运动,双方都无法明确判断目前危机的最终结局。但我们可以设计一个框架来分析潜在可能的结果,以及这些结果分别会产生何等的具体影响。根据军方和抗议运动各自可能采取的3种不同策略,进行相互的排列组合,我们可以得到(3x3=) 9种可能出现的不同情形(见下方矩阵图表)。

首先,让我们了解一下双方各自阵营内的支持力量规模:缅甸军方依赖于一个范围较窄的支持根基,包括其商业伙伴、军官直系亲属、一小撮平民技术官僚,以及23个在去年11月缅甸大选中未能赢得议会席位、或声称在上届政府任期内被NLD边缘化的小众政党。而在另一方面,反政变抗议运动阵营包含的群体广泛,除NLD成员及其支持者外,还包括:少数民族青年、医疗卫生职业者和教师、学生、知识分子、民间社会组织、左翼团体、农民、工人和当地企业从业者等。

而目前旁观这场政治危机的20多个缅甸少数民族地方武装团体(简称“民地武”),总兵力约在8万到10万人之间,远远少于缅甸军队的人数 (截至2021年总兵力约为51.6万人,另有截至2018年约8万人的警察部队)。此外,各民地武之间在规模、合法性和与缅甸军方的关系上也不尽相同。

大体上讲,以靠近中国边境为基地的“缅北联合阵线”(Northern Alliance)中的各少数民族地方武装,对军方政变的表态较少;而那些活跃在缅-泰(国)边境的民地武,包括由“克伦民族联盟”(KNU)等一些缅甸老牌武装团体领导的联盟,则公开谴责政变,并与反政变抗议运动的知名人物进行合作;而驻扎在缅甸西南部靠近孟加拉国边境的“若开军”(Arakan Army, AA),曾在2015-2020年与缅甸军方交战;似乎是出于厌倦战争的原因,若开军没有谴责政变,也没有表现出计划撕毁与军方2020年底签署的停火协议的迹象。

02 缅甸军方的选择

矩阵图表的上方呈现了缅甸军方的三种策略,包括“不妥协”、“部分妥协”和“完全妥协”。只要军方能继续与国内和国际力量(尤其是俄罗斯、东盟)合作并得到后者支持,或者军方能控制住国内的公务人员群体,以及只要军方没有遭到至今仍在观望的许多民地武的反对,军方就不太可能做出任何让步(即图表中的“不妥协”)。

但如果军方在财政或后勤资源上遭遇重大挫折,如果从军队或公务人员中“叛逃”进反政变运动的人数规模和程度大幅增加,以及军方内部发生“内讧”,这些都将可能促使军方做出一些让步甚至完全让步;此外,来自外部的有效斡旋或调解也可能产生同样的结果,包括实现军方的部分或完全让步。

03 抗议运动的选择

矩阵图表的左侧列出了反政变抗议运动的三种选择:“全面抗议”、“局部抗议”、“服从军方”。当抗议运动能够采取一种全方位的抗议策略,既能威胁到军方的支持根基,又能提供“替代机制”以满足普通民众的基本需求,从而使抗议运动得以长期维持,此时就是所谓的“全面抗议”情形。

上述的“替代机制”包括:来自国内和国际的支持,以帮助资助、计划和协调抗议活动,并向军方施压;以及建立一个国际承认的功能正常的“平行政府”,包括潜在的由民地武为其提供防御自卫。然而,如果抗议运动的主要领导人被捕,或者因长期僵持产生心理疲劳,以及因经济困难、政治压迫等因素,抗议运动的程度和规模将可能逐渐减小,直至达到所谓的顺从(即图表中的“服从军方”)。

04 潜在可能的情形

1. 军方“不妥协”

情形1A(军政府军管1年直至重新举行选举;前执政党NLD被取缔)反映了军方最初的设想。但与缅甸1988-2010年的军方统治时期不同的是,当时政变后成立的“国家法律和秩序恢复委员会”仅由军事指挥官组成,而在今年2月1日政变后成立的16人“国家管理委员会”(SAC)中,半数成员却是平民身份。可见,军方希望将其目前的角色定位成类似于1958-1960年的“看守政府”,当时的平民政府委托军方重建秩序和稳定,以便再次举行大选。

但军方试图清除NLD政治势力的计划,已在全国范围的强烈抵制中被搁置,而这也将可能导致军政府军管期限的无限期延长(情形1B);而该情形与1988-2004年期间类似,当时的军方在加强压制民间抗议活动的同时,试图草拟新宪法以便将权力交还民选政府。就截至3月中旬的情形而言,缅甸局势与情形1C最为接近,双方都没有表现出做出任何让步的意愿;抗议运动规模的不断扩大,已导致缅甸国内法律和秩序的崩溃,政府的基本运作几乎完全停滞。

2. 军方“部分妥协”

如果军方决定做出“部分妥协”以获得公众支持,或者由于压力或国际调解,军方或允许NLD继续参选并赢得一些席位,但将修改选举制度使NLD无法获得多数席位(情形2A)。这与情形1A中的NLD被取缔(或被迫以不同名称重建)相比略有改善。

尽管“局部抗议”可能会导致军方无限期延长其军管期限,但也不排除军方会做出“部分妥协”,比如在一定程度上放松其对国内政治和经济的控制(情形2B);这一情形类似于2004-2010年期间缅甸的状况,当时军方放宽了对外国和国内私人投资者以及民间社会组织的限制,因后者没有参与反对军方的政治动员。这与情形1B中的全面政治压制相比也是小幅的改善。

然而,如果抗议运动以其目前的规模和程度继续维持下去,已在该国一些地区出现的局部自治机构将可能大量产生,以填补地方政治权力的“真空”(情形2C)。目前,该国大多数地区均由当地社区机构管辖,这些机构由宗教领袖和受人尊敬的长者组成,并由志愿守夜团体保卫。事实上,在2月1日政变发生前,该国边缘地区的少数民族群体聚居地,就已经处于民地武的管辖之下。与情形1C中的完全混乱局面相比,情形2C略有改善。

3. 军方“完全妥协”

如果军方最终“完全妥协”,则也有三种相应的结果:情形3A即是恢复到政变前的状况;该情形下,军方将承认2020年11月的选举结果,但仍保留2008年宪法规定的军方特权(包括控制议会四分之一的保留席位,从而保留对立法的否决权;对国防、边境事务和内政部的控制等)。而进一步的公众抗议也可能导致对政变负有责任的高级军方将领辞职甚至流亡(情形3B)。

而如果抗议运动全面升级到新的高度,不排除将迫使军方全面让步,也就是废除2008年宪法以彻底变革缅甸的政治状况;而这将可能使缅甸从一个准民主国家转变为一个由文官控制军队的完全民主国家,并从单一制政体转变为真正的联邦民主制(情形3C)。而这也是很多年轻的抗议者和包括民地武在内的少数民族群体成员的目标,他们把目前的反政变运动视为废除2008年宪法、实现真正的联邦民主、维护少数民族权利的一次千载难逢的机会。而就在2021年3月31日,由去年11月缅甸大选中胜选的17名NLD议员成立的“缅甸联邦议会代表委员会”(CRPH)已发布通告,宣布废除缅甸2008年宪法;同时,CRPH发布了《联邦民主宪章》,试图为在缅甸建立“联邦民主联盟”做铺垫。

05 短期展望

未来短期内,反政变运动越是能够采取全方位和多样化的抵抗策略,缅甸军政府施加的镇压力度也就可能变得愈加强硬和激烈。例如,军方已开始越来越多地针对平民示威者采取私刑和实弹镇压,并对被捕人员实施酷刑等;军方的这类手法似乎已取代了其据称的最初计划,即使用“消耗战”的方式逐步削弱抗议运动并征服缅甸民众。与此同时,反政变运动的关键人物则正在不断扩大其抵抗阵营的规模,并动员其支持者把缅甸局势向类似情形3C的方向推进。

【资料来源】中国国际贸易促进委员会海外安保信息技术(北京安库)经贸摩擦预警中心、长三角中小企业海外风险预警中心、ICOVER全球安投研究信息数据库、安库风险信息公司

发布时间:2021年04月06日 来源时间:2021年04月06日
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