摘要

美墨边境难民危机近日仍在发酵。在拜登上任后的首场记者会中，面对记者的提问，拜登将危机的大部分责任推到了特朗普身上，称是特朗普对边境移民系统的破坏导致了危机的发生。然而面对拜登的回应，部分民众却并不认可，也并不认同拜登对待儿童移民的做法。本文将从美国国内政治因素切入，分析难民危机的成因，并对危机对中期选举的影响加以推测。

3月底，根据美国Axios新闻网站曝光的美墨边境临时拘留中心的照片，美国联邦政府在美墨边境收容和拘留了约1.55万名无人陪伴的未成年儿童，边境政府机构已经不堪重负，美墨边境危机进一步升级。美国总统拜登25日在就任以来的首场记者会上承认，目前美国拘留未成年非法移民的设施“拥挤不堪”，这种状况“不可接受”。

拜登的上台在移民心中代表着“特朗普时代”与“建墙时代”的终结。拜登曾在竞选政纲中承诺建立一个更加人道和有序的移民制度，似乎也昭示着民主党扫清特朗普影响、恢复美国建制施政风格的决心。然而，在如此宽松的移民政策实施后，边境移民问题不仅没能得到解决，反而因为受到新移民政策吸引的难民的前仆后继而变得进退两难。拜登一方面想保住美国长久以来的自由价值，一方面对于日益曾多的难民甚至是无人监护的儿童难民尚未提出有效解决方案，从而陷入了他上任后的第一场难题。

一、移民政策：大选的承诺支票

拜登在成为民主党总统候选人后发布的竞选政纲里，对广受关注的移民问题提出了十分有民主党特色的解决方案：建立一个更加人道和有序的移民制度，在纲领中写下“新移民为我们种粮食、照顾我们的家人、参加我们的军队，并在医疗体系中工作”“移民是美国最重要的文化”“美国应该成为全世界渴望自由和安全的人们的希望之光”。面对特朗普的美墨边境“修墙”政策，拜登则嗤之以鼻，称特朗普政府的边境墙计划“没必要、浪费资源且毫无用处”，并表示将为新移民提供获得公民身份的合理时间表，不会再恶意拆散家庭，塑造着“人道主义”与“自由主义”的形象。

拜登上台之后，也着手开始兑现他的竞选承诺，如停止修建并拆除美墨边境墙，重申对入境儿童移民的保护等。上台后一个月，拜登即提出了号称美国近30年以来最大的移民改革法案——《2021年美国公民法案》，并开始尝试在两院获得通过。这份法案与特朗普时代严苛的移民政策形成鲜明对比，吸引了大批中美洲难民。然而拜登新移民法案的推行却在两院遭到了部分共和党人的反对。

同时，受到拜登重申“暂缓驱逐儿童时期入境移民” (Deferred Action for Childhood Arrivals，即DACA)的影响，越来越多的移民抵达边境——特别是法案中提及的无人陪伴的儿童——政府现有的资源已经不堪重负，只能将儿童拘留在“集中营”中。尽管如此，仍有大批儿童移民越过边境线，最终酿成了美墨边境危机。

二、难民危机：政治极化的产物

从危机本身来看，拜登的新移民法案试图重建美国的自由价值，却没能考虑到美墨边境的接受能力。新移民法案大力宣扬美国对移民的赞扬、包容与开放，着力构建拜登政府的亲善形象;边境却无力接收如此庞大的难民数量，只能对入境移民实行暂时拘留。而边境的拘留地资源有限，无法调度并供应干净卫生的生存环境。政府“超载”现象已在美墨边境出现。

从美国国内政治因素看，这一场边境危机本质上是政治极化的产物——拜登只是出于反对特朗普保守移民政策的角度，才会高调实行改革。美国实行两党制，间歇性的对手政治倾向不可避免：两党为了赢得选票，提出超过对方，亦或是驳倒对方的选举承诺。放到移民问题上，特朗普作为一名民粹主义者，为了迎合基本盘，四年的施政充分迎合了其背后利益集团与共和党的需求，关闭美墨边境、实施严苛法案均是出于表达对“红脖子”支持的回应，将“作秀政治”推到了顶点，也加剧了共和党的右翼极化。

经过特朗普四年的“反建制”施政，民主党为了重构国内精英政治秩序，推选出拜登，高调宣传“与特朗普完全不一样的时代”。在大选阶段，拜登为了掌权而开出承诺支票，提出了不具备法律效应的政纲，以新移民政策为噱头，开出空头支票以争取黑人亚裔等族群的选票，为了赢得选举不择手段。在执政之后，拜登面临的是一个更加分化的美国，而边境危机则让这一困境雪上加霜。

面对危机，拜登提出宽泛的移民政策，打出宣传旗帜，力求塑造“去特朗普化”，但这种思维模式的出现对于美国决策层而言并不是一个好的信号。空有为了反对而反对的决策导向，拜登政府却缺乏实际有效的治理模式;政策风向标已出，美国的基础设施建设与边境承受能力却并未被纳入决策的考虑之中。民主党为了党派利益聚焦移民问题，事成之后签署法案昭示其兑现承诺，却并不做实地调研考察，以民调与选票、而非现实状况为达成任务的指标。这一靠打压前共和党总统来树立本届民主党政府威信的做法只会造成边境公共支出的急剧增加，政府陷入过度需求的泥淖。

移民危机是当下美国政治社会的一个缩影，反映着美国政治的极化与更加撕裂的社会现实。但移民问题是多方因素造成的后果，中美洲的灾难性气候，香蕉共和国自身的困境，美国自由主义的灯塔地位，长期以来的移民传统与对外宣传，都是这场危机的成因。在如此之短的时间内，拜登只能针对特朗普的政策作出批驳，援引为自己新政的序幕。否则，对移民问题的忽视，就会成为拜登政府被共和党攻讦的最有力切入点。

面对共和党的民粹与极右，民主党也无可避免走上了政治极化的道路，以截然相反的政策导向为宣传武器，与共和党针锋相对，互不相让。

三、中期选举：拜登的施政动因

25日，在拜登上任以来的首次记者会上，面对媒体的追问，拜登为其移民政策作出了辩护。在被问及他是否向移民传递了他们可以越过边境的许可信息时，拜登辩称，他不会对边境无人陪伴的儿童见死不救，另一方面，拜登将边境拘留所和收容设施不堪重负的局面归咎于特朗普的“建墙”策略，称正是关闭边境这一举措造成了边境相关机构的物资匮乏、人手不足。

然而民众对此并不买账。根据一项4月5日发布的民调，大多数美国人反对拜登处理边境无人陪伴移民儿童的方式，而相比于其他主要议题，拜登在移民政策上的支持率偏低，这表明移民问题可能是拜登政府的一个软肋。另一项当日发布的民调则指出，大多数人认为当前的边境危机主要应归咎于拜登而非特朗普。同时拜登的支持率有着非常明显的党派与族裔区分，支持者主要是民主党人和非裔。

而难民危机的处理不当则会成为共和党攻击拜登的绝佳借口，藉由拜登移民政策的失败，进而质疑民主党的执政能力。共和党本就对移民法案不满，共和党领袖麦康奈尔曾公开批评该法案是一项“大赦”计划，将会“像磁铁一样吸引更多的非法移民充斥南部边界”。近期，共和党一直在因边境移民问题向白宫施压，声称自拜登上台以后，“边境移民问题正达到二十年以来的最高峰。”

2020年的中期选举近在眼前，为了继续保持民主党在两院中的优势，拜登必须处理好已经经由媒体发酵的边境移民危机。与此同时，拜登还在推动“修改参议院阻挠规则”的联邦投票权法案，而这项法案一旦失败，民主党可能会在中期选举中失去对参众两院的控制权。失去了两院支持的总统虽不能说寸步难行，但必然会对往后的施政，甚至是特朗普虎视眈眈的2024年大选造成无可挽回的后果。

结语

边境移民危机在社会问题之上牵扯到了两党之争，这场危机的处理结果将变得至关重要。拜登解决方案的优劣一定程度上会影响中期选举，但就目前情况来看，拜登对这一问题的解决能力仅限于发布会的辩解，边境移民危机仍在持续，甚至有愈演愈烈之势;而在这个关键时刻，拜登却又疑似进了医院，再度掀起对“老人政治”的讨论与民主党代际更迭青黄不接的质疑，政治局势不容乐观。

而事实上，难民危机的根源依旧在于美国社会本身。社会撕裂一日无法得到有效弥合，两党制下的政治极化就无法避免，政党在竞选中只会一再提出耸人听闻、不切实际的政治设想来吸引民众，却又在上台后因能力不足而造成政党失信。作为民主党建制派的拜登想创造与特朗普不一样的政府形象，却又面对着破碎分裂又复杂棘手的美国社会现实，就会不得不为了反对而反对，滑向“否决政治”的深渊，从而使得政府无法真正从国家角度做出应有的决策，最终降低在任政府的合法性。

审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员