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沃尔特·克尔等:美国国际开发署的大合同没有回报

作者:   来源:同济战略派  已有 636人浏览 字体放大  字体缩小

沃尔特·克尔(Walter Kerr):Starling Strategy的顾问,也是前美国外交官、多边银行顾问和技术企业家。

玛雅·古兹达尔(Maya Guzdar):Starling Strategy的顾问,斯坦福大学的在读学生,之前曾在美国“国家安全行动”计划以及爱沙尼亚和中国的非营利部门工作。

美国总统拜登提议增加68亿美元的美国国际事务支出,其中包括为美国国务院和美国国际开发署(USAID,管理着美国一半以上的对外援助工作)提供10%的资金支持。近期证实,美国国际开发署新任负责人萨曼莎·鲍尔对该机构的未来具有强烈的愿景,可能会期望得到更多的资金支持。可是,如果美国政府希望这项投资真正获得回报,那么就需要改变美国国际开发署的商业模式——根据美国国务院总检察长的说法,这种模式一直在为糟糕的表现买单。一份2019年的报告调查了美国国际开发署最近三年的支出,发现该机构有43%的外援项目仅仅实现了预期目标的一半。美国国际开发署的支出如此低效,是因为该机构每年需要在全球支付超过200亿美元的各种外援项目,但却又非常依赖于向庞大的政府承包商提供数亿甚至数十亿美元的资金支持。例如在2017财年,美国国际开发署60%的资金,只分配给了25个相关组织。为了自我修复,美国国际开发署需要进行“采购复兴”(procurement renaissance)。它必须打破对低率的大型政府承包商的依赖,增加按结果付费的援助计划,并通过相关举措使位于低收入和中等收入国家的中小企业和当地组织能够更加容易地与世界上最大的开发机构(即美国国际开发署)进行商业合作。应当说,小型组织远比大型承包商要灵活,而且受援国当地的组织非常熟悉哪些问题亟待解决,并与良性的结果导向有着更为直接的利害关系。

但不足为奇的是:大型承包商会阻止改革,并通过创建衍生性的小型企业和当地组织来赢得美国国际开发署的合同奖励——这些合同原本致力于使更多的组织能够参与到竞争中来。尽管大型公司经常吸引当地公司和小型组织加入它们的提案,并且作为“投标糖果”来赢得美国国际开发署合同官员的好感,但是根据我们对超过35个从事国际发展工作的创新性小型组织所进行的调查:超过三分之二的受访者表示,大型承包商在获得援助奖励后便会剔除对于这些组织的工作承诺。提高透明度可以确保当地组织和中小企业得到适当利用。美国国际开发署可以要求大型政府合同的中标者公开承诺给予小型组织的奖励百分比以及实际支付的金额。事实上,美国国际开发署没有系统地跟踪大型承包商如何与他们的次级伙伴进行合作——但如果你不能加以衡量,也就无法予以管理。通过作为财政代理人的组织(例如大型慈善基金会)来支付合同,也可以大大促动规模较小的或位于低收入国家的组织与美国国际开发署进行合作。这样的基金会不会因为从事相关工作而获得经济利益,但却有适合的系统来吸纳大量的资金,并且转包给最有能力完成相关工作的主体。

美国国际开发署还需要改变其奖励结构。当前,该机构几乎完全依赖于“成本补偿”的方法,主要按工作小时数支付奖励(“屁股钉在座位上”的模式)。这会促使大型承包商拖延项目周期,在相关项目中大量安插自己的员工,并且经常重复做无用功(例如反复开发软件程序)。如果项目进展不佳,这些承包商也无需承担任何后果。根据美国国务院总检察长对2014-2016年间授予项目的审核,尽管有35项援助的承包商未能达到预期结果,但美国国际开发署仍然平均支付了激励项目97%的款项。在其中一个案例中,美国国际开发署向承包商支付了合同预估价值的103.9%,但该承包商却仅仅交付了预期成果的14.3%。相反,美国国家开发署应当更多地使用固定价格的奖励方法:一方面,这些奖励是根据结果达成的里程碑来支付的;另一方面,小型组织更容易遵守这种体系,因为它们不需要习惯性的回应官方统计的要求。美国国防部等许多政府机构及其大型基金会通常会使用固定价格奖励方法,或者使用成本补偿法与固定价格法的混合模式来激励良好的绩效。但在美国国际开发署2019财年分配的115亿美元援助款项中,只有5800万美元是使用固定价格框架来分配的。最后,美国国际开发署需要让小型组织和受援国当地的组织更容易直接与其开展合作。我们的调查发现,在与美国国际开发署合作的中小企业中,有80%“经常”或“有时”决定放弃非常合适的与USAID进行商业合作的机会。超过三分之一的受访公司决定完全避开美国国际开发署,而倾向于同更加灵活的慈善基金会合作。

当然,美国国际开发署知道这些问题,并且尝试了不同的模式以缓解合作的障碍,包括减少申请激励项目所需的文书工作,并且去除一些作为USAID守门人的大承包商。例如,前美国国际开发署署长拉吉夫·沙阿和首席创新官毛拉·奥尼尔共同创建了“发展创新”风险投资计划。在最初建立时,该计划的提案流程接受基本概念的说明,而美国国际开发署则会在收到说明后的三周内做出回应,并在六周之内为相关项目提供资金。同样的,拉吉夫·沙阿领导创设的“拯救生命”计划(由盖茨基金会和加拿大重大挑战基金会等组织共同资助)向此前从未和美国国际开发署合作的创新组织提供资金。这一计划提供最高数百万美元的小型激励项目,以便当地的小型组织可以无须通过大型公司而有效地进行管理。重要的是,上述两个计划都倾向于根据成果的里程碑来进行支付。美国国际开发署最近还推出了“新伙伴关系倡议”,该倡议是在特朗普政府前行政长官马克·格林的领导下成立的。自2019年以来,它已经为该机构认定的“全新的和未被充分利用的”合作伙伴提供了大约4亿美元的资金,其中包括在过去五年中从美国国际开发署获得资金少于2500万美元的组织。在“新伙伴关系倡议”中,规模较小的或位于低收入国家的组织也可以获得资金来建立财务管理等系统,以便在未来接收与管理来自美国国际开发署的更大金额的激励项目。

然而,尽管美国国际开发署宣布了改变其业务方式的雄心勃勃的计划,但许多组织都对其持怀疑态度,并且认为这些都是反复的老生常谈。诸如“发展创新项目”“拯救生命”以及“新伙伴关系倡议”等计划都是美国国际开发署的例外创造,而非常规操作——美国国际开发署更加倾向于恢复过去的坏习惯。2021年1月,美国国际开发署的“总统疟疾倡议”宣布拨款3000多万美元投资数据使用,以更好地在非洲控制和消除疟疾,但是没有一个非洲本地的实体被列为美国承包商的七个主要次级合作伙伴之一。美国国际开发署还通过遗留下来的大型承包商发放了许多“新伙伴关系倡议”项目,并让大公司重新负责决定小型组织在何时何地可以得到多少奖励。现在,美国国际开发署的新任负责人有机会做出改变。大型官僚组织倾向于激励官员的合规偏好而非绩效偏好。美国国际开发署已经拥有了改进所需要的权限和工具。但是,只有当其领导人坚持要开辟一条全新的道路并接受随之而来的风险时,这个机构才会发生翻天覆地的变化。伴随着日益严重的气候变化所造成的破坏、不断增多的移民抵达美国边境、西方民主国家的整体倒退以及全球健康风险日益威胁到美国国内,美国国际开发署的目标也将变得越来越难以实现。所以,为了真正实现拜登政府所暗示的那种改变,鲍尔不仅应当重视美国国际开发署的资金用途,还需要高度关注资金的支付方式。

文章来源:USAID’s Big Contracts Don’t Pay Off,《外交政策》网站 2021年5月18日

【翻译】刘笑阳

发布时间:2021年05月30日 来源时间:2021年05月30日
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