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中美科技战新战线之出口管制:欧盟面临的政策挑战

作者:吴世樱   来源:海国图智研究院  已有 2021人浏览 字体放大  字体缩小

摘要

随着中美科技战的持续,出口管制已成为双方武器库中的最新火药。 在寻求改革其自身出口管制制度的同时,欧盟必须合理平衡其与美国的跨大西洋联盟、与中国密不可分的贸易关系以及其对“战略自主”的追求。未来,欧盟出口管制及其对华战略的走向将取决于欧盟在技术发展、国防安全、外交政策和经济利益上一系列错综复杂的因素。

出口管制已成为美中科技战争的最新战场。自2018年以来,美国政府通过一系列监管和许可措施,加强了对向中国出口军民两用技术的限制。在拜登政府的领导下,美国正寻求增加对向中国出口的敏感技术的限制,同时尽力说服欧盟共同构建针对中国的“两用技术禁运长城”。然而,同意与美国合作的欧盟将承受自损八千的代价——在全球供应链深度整合、中欧高技术贸易合作紧密的背景下。拒绝与美国合作的欧盟将面临美国域外制裁的风险——荷兰高科技公司ASML在中美科技战中的被动应对就是典型例子。随着两大贸易伙伴之间的紧张关系日益加剧,欧盟再次陷入了交火之中的守势,面临着在不损害与任何一方关系的前提下改革自身出口管制体制的政策挑战。此外,欧盟在出口管制上面临的政策挑战,除了来自中美科技战的影响,也来自欧盟追求“战略自主”大战略背景下,积极塑造基于欧盟价值观的贸易和技术规则的需要。面对出口管制这个技术、安全、商业和政治交织的高度复杂的政策挑战,欧盟目前的考量是什么?选择追随美国还是选择信任中国的技术?

一、欧盟出口管制的新时代

2021年5月10日,欧盟通过了《欧盟两用品出口管制条例》(Regulation of the European Parliament and of the Council…setting up a Union regime for the control of exports, brokering, technical assistance, transit and transfer of dual-use items (recast)) 的最新修订版本(以下简称“条例”),该条例将对“两用技术的出口、转让、中间商交易和过境”进行管制。两用技术,例如许多用于半导体生产的关键材料,可以在民用和军事应用中同时部署。在修订前,欧盟层面上的出口管制体制主要由《瓦森纳协定》等多项多边制度组成。然而,因缺乏成员国和许可证颁发机构之间的协调,欧盟察觉到了两用技术出口带来的一系列安全隐患。因此,新通过的条例旨在使欧盟能够促进成员国之间的信息交流,协调整个欧盟的出口管制体制,并加强对新兴技术安全风险的集体应对能力。

修订后的条例是“为了让欧盟成为一个全球参与者并继续为贸易和技术制定基于欧盟价值观的规则”,这与欧盟推动基于欧盟价值观的技术治理的方法相对应。其中,条例对出口管制的关键概念和两用技术的定义进行了修改,以回应网络监视技术等新兴技术带来的挑战。鉴于2016年发现欧盟监控技术被用于镇压 "阿拉伯之春 ",修订后的条例将特别针对限制对“威权体制”出口网络监控技术。然而,该条例并未将任何特定的网络监视项目添加到两用控制清单中,而是设置了包罗条款(catch-all controls),在当出口方被告知或通过自己的调查意识到出口物品可能会侵犯人权时生效。欧盟出口管制条例中“人类安全”因素的引入也使欧盟加强了其民主价值观的推广。

同时,美中科技战争中出口管制的武器化,对欧盟出口管制制度产生了复杂的影响。美国号召的对华战线,意味着欧盟必须在其与美国的跨大西洋联盟和与中国的经济关系之间达成微妙的平衡。

二、欧盟跨大西洋联盟的重塑

在美国方面,欧盟正面临来自美国出口管制议程的越来越大的压力。荷兰半导体制造商ASML是世界上唯一的极紫外光刻(EUV)设备的制造商,这些设备因能够生产最先进的芯片而备受追捧。2018年,特朗普政府开始了对荷兰政府的全面施压,以阻止ASML向中国出口EUV设备。迫于压力,荷兰政府拒绝了延长ASML的出口许可证。至今,价值1.5亿美元的设备仍未发货。ASML事件作为中美科技战中欧盟企业两难处境的一个典型案件,暴露出三个问题:第一,美国通过出口管制法在ASML案件中取得了成功,但即使有广泛的域外管辖权,美国的出口管制法也只能在美国制造的部件占出口项目的25%以上时才要求美国以外的公司颁发许可证。在大多数情况下,25%的门槛将无法限制欧盟的公司;第二,美国利用域外制裁施压欧盟在中美科技战中站队,欧盟企业利益受损,意味着在对华出口管制问题上,欧盟与美国的利益并不一定一致;第三,面对美国的域外制裁,欧盟目前似乎没有协调一致的应对行动,令欧盟企业在中美科技战中陷入被动局势。

未来,欧盟是否会追随美国在对华出口管制问题上统一战线?政治利益是否会压倒商业利益?要回答这个高度复杂的问题,首先需要密切观察跨大西洋联盟的动态发展。

一方面,与特朗普时期相比,跨大西洋联盟的确有了极大的修复。2020年12月,欧盟提出了《全球变化下的新美欧关系日程》(A New EU-US Agenda for Global Change)(以下简称“日程”),旨在就5G和人工智能发展等关键问题上制定技术标准。 欧美国贸易和技术理事会(EU-US Trade and Technology Council)也预计将于6月15日在布鲁塞尔的欧美峰会上揭晓。并且,在欧美峰会的议程上,双方希望在三个方面达成协议:通过制定贸易和技术标准回击中国,在全球推广民主价值观,以及促进欧美之间的创新和投资。

另一方面,在跨大西洋联盟轰轰烈烈的合作的背后,欧盟仍对美国保留了一定的存疑。首先,出口管制在欧盟通常被视为过于生硬的措施,对深度整合的全球价值链有严重影响。过度实施出口管制只会对欧盟经济造成损害。其次,美国对欧盟实施的第232条钢铝关税仍未取消。拜登提倡的“买美国货” (“Buy American”) 的观点也与特朗普时代“美国优先” (“America First”) 的心态十分相似,这都让欧盟很难完全相信美国能够信守其多边主义的承诺。同时,对欧盟来说,向欧盟以外地区出口的两用物品创造了大约100万个就业机会——高昂的社会和经济成本使欧盟无法草率地跟随美国的步伐。

因此,在对华出口管制问题上,欧盟与美国能否保持一致步调面临许多障碍与不确定性。

三、中欧经济利益与政治立场的交集

尽管欧盟修订后的出口管制条例没有美国出口管制那么广泛,但条例中的规定对中国有直接影响。首先,对向“威权体制”出口网络监控技术的限制,会对欧盟与中国和俄罗斯在这方面的合作造成极大负面影响。此外,在新发布的《欧盟通用出口许可》(EU General Export Authorisations)中,中国未被列入可出口加密技术和公司内部传输软件和技术的国家名单。

欧盟是否会继续加强对中国的出口管制将取决于多项因素。

一方面,中国是欧盟的第二大出口市场,两方有着密切的贸易关系。2020年,欧盟向非欧盟国家出口的高技术产品中有12%流向中国,使中国成为欧盟高技术贸易的第二大伙伴。因此,欧盟对华出口管制的实施取决于其自我保护的需要。欧盟的许多关键行业,包括能源、航空航天、国防和安全、电信、半导体和计算行业,都与两用技术有紧密的联系。更重要的是,两用技术对欧盟的创新能力至关重要,尤其是在研发工作方面。类似德国、荷兰和法国的两用技术主要出口国也会被针对中国的出口管制所影响。

另一方面,在过去的一年里,欧盟对中国采取了越来越强硬的立场,两方的冲突也在过去几个月越发激烈。近日,在媒体平台POLITCO收到的一份高级内部报告中,欧盟表示对中国的 "威权转变 "感到悲观。欧盟的进展报告特别强调了对中国在开放数字和农业市场方面缺乏进展的不满。在欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩和外交政策负责人何塞普·博雷尔的一封信中,欧盟强调了其与中国在全球化、民主观念和人权方面的原则性分歧,并指出这些分歧将在可预见的未来持续存在。五月,中欧双方又因人权纠纷相互制裁,导致欧盟决定无限期搁置《中欧全面投资协定》(CAI)的谈判,使双方的冲突再次上升。在这方面,中欧双方的关系正处在一个关键时刻,此刻欧盟对中国作出的策略也将会有长远的影响。

考虑到自身的创新和市场竞争力,欧盟对中国的出口管制实施程度,将取决于欧盟如何平衡其对中国越发强硬的立场与其和中国无法脱钩的商业利益。

四、展望未来:欧盟出口管制将如何演变?

修正后的欧盟出口管制条例预计将于2021年9月左右生效。在此之前,一些关键因素可能会继续改变欧盟出口管制的总体格局。就条例内容而言,部分企业认为人权条款的范围过于笼统,可能会使出口授权在未来更加复杂。就欧美中三方的关系而言,即将举行的G7峰会和欧美峰会将对欧盟的对华战略有决定性的影响。如果欧盟和美国能够在出口管制、外国投资筛选和数据共享等关键领域确认保持一致,跨大西洋联盟有可能会对中国形成更统一的战线。

在G7峰会召开前几日,欧洲理事会主席查尔斯·米歇尔公开表示,尽管欧洲不会忽略与中国在民主和人权方面存在的分歧,但欧盟的《中欧全面投资协定》是"朝着正确的方向迈出的一大步"。至今,法国和德国也保持着自己的立场,即欧盟不应在中美之间选择一方。加上最近的丹麦窃听一案,跨大西洋盟国之间的信任基础似乎受到了轻微的打击。这些复杂的情况都使得拜登即将对布鲁塞尔的访问更为关键,峰会上的谈判,将在欧盟是对中国加强出口管制以追随美国的脚步,还是坚持其多方面的态度以确保其商业利益的决定中发挥重要作用。从长远来看,在欧盟寻求平衡与中美的关系之际,其出口管制体制可能只是潜在权衡的一小部分。只要中美的紧张局势继续持续,欧盟就将一直面临规划其独立未来的挑战。

发布时间:2021年06月17日 来源时间:2021年06月17日
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