学术ACADEMIC
当前位置:首页>学术

Risa Brooks:美国政军关系再思考

作者:   来源:国政学人  已有 385人浏览 放大  缩小

作者:Risa Brooks,马凯特大学政治学阿里斯·查默斯副教授。

编译:朱晓洁(国政学人编译员,中国人民大学硕士研究生)

来源:Risa Brooks, Paradoxes of Professionalism: Rethinking Civil-Military Relations in the United States, International Security, Vol.44, No.4, Spring 2020, pp.7–44, https://doi.org/10.1162/ISEC_a_00374.

导读

美国军队盛行的职业主义规范展现出三项悖论,导致组织很难适应当前对其无党派精英的挑战,破坏了它与文官领导人的关系。这些基于塞缪尔·亨廷顿的客观文官控制模型的规范认为军队应当在脱离文官对关于武力的政策制定的主导的环境中运行。第一,亨廷顿规范的目的本是通过军事人员阻止政党和政治行为(对军事行动的干预),却可能起到促进作用。第二,规范提升了文官领导人在关于武力使用政策制定中的权威,而破坏了他们的实际控制和对军事活动的责任。第三,它们促进了军事的作战中和战术的效力,然而腐蚀了美国在武装冲突中的战略效力。这些在亨廷顿规范中的张力现在很重要,因为社会和军队中党派合作的加强,被持客观控制的原则文官领导人接受,同时他们代表的权威在武装冲突中被授权给军队,并且由于对美国在伊拉克和阿富汗的战争的无效结果产生的问题日益增长,因此,是时候为军事职业主义发展一个新的框架了。

01 问题的现实与理论背景

2009年,奥巴马要求对美国对阿富汗战争做了一次全面的回顾,揭示了在国家政军关系中存在有问题的动态。在这次回顾中,高级军事将领推动“一个资源重组的反叛乱行动”和一个新的的有争议的军队承诺,认为这是可实现的最好的选择。美国军事将领看似忽视了军事和战略制约减轻了成功的反叛乱行动的压力,他们不考虑其他可能更好地实现奥巴马阻止外国恐怖主义攻击美国这一目标的选择。公众认为他们为自己偏好的计划寻求国会、媒体以及公众舆论的行动被总统束缚了。对此军事将领们同样表示沮丧。

十年后,美国的政军关系再次展现出新的值得思考的特征。这次与特朗普时期的文官对军队的控制和政党政治相关。特朗普授予了美国军事指挥官相当大的行动自主权,并且制裁了美国武装冲突中运行透明度下降的情况,提出了关于他的政府中文官监视的充足性和军事行动的控制度的严重问题。特朗普也经常将军队将军队看作他的政治伙伴,建议军队在选举政治中支持他。他的行动包括直接建议服役人员为他投票,将军队作为党派演讲和设置的地点。而美国的军事将领没有对这些行为做出有效的回应,结果加剧了军队政治化的风险。

军事将领们也更加直面关于在美国政治中其无党派立场的问题。一些调查表明相当数量的军事人员并不相信他们应当是不持政治立场和无党派的。

这些有争议的事情反映了目前军事职业主义规范的局限性。全身心的军事职业主义的观念已经落伍,无法应对当前对政军关系的挑战。尤其需要考虑的是这些规范如何塑造军事将领与文官在战略评估中接触,以确保文官对军事行动的而控制,并且回应目前对军事无党派的挑战。

作者通过检验塞缪尔·亨廷顿所著的“军人与国家”一书,研究了当前军事职业主义规范的局限性。这一影响深远的研究,尤其是亨廷顿的“客观控制”(Objective)模型,对政军关系研究产生了超过六十年的巨大影响。根据亨廷顿的研究,客观控制要求清晰地界定军队和划分文官领导的职责。军队注重培养“暴力管理”中的专业性,并且避开政党政治和政策制定的文官专业领域。而文官领导人尊重军队在国家武装冲突中的行动自主性。亨廷顿提出的这一路径是理想的,因为它确保了军队对文官权威的服从和国家在战争中的军事效力。

亨廷顿的客观控制路径支撑了一系列有影响力的规范,这塑造美国官员作为专业人员这一角色的社会化。尽管亨廷顿的客观控制模型有非常大的学术和规范影响,但是现在需要考虑这一路径是否代表了目前军事职业主义的合理的准则。原因有两点。第一,亨廷顿的理论包含了有重要行为影响力的内在缺点和基础性矛盾。第二,这些缺点在近些年越来越有重要影响,至少有四个原因。第一,如前所述,军事人员正在表明对参与政党和政治行动的强大的接受度。第二,美国人逐渐通过政党的透镜看军队,创造了军队以政党方式形式的压力。并且,政治家可能比以前跟乐意挑战保持一个无政治立场和无党派军队的惯例。第三,一些政策制定者和党派人士正在接受带有在国家武装冲突中文官对军事行动的监视的负面影响的亨廷顿客观控制模型。第四,亨廷顿的模型以损害国家战略效力的方式影响政军关系,尤其在那些政治、战略和军事行动的战术等级无法被像客观控制模型假定的那样容易被划分成分离的领域的冲突中。

本文首先介绍了亨廷顿的客观控制模型,后将《军人与国家》与亨廷顿著书时的学术背景联系起来。本文描述和分析了亨廷顿模型中的三个悖论,认为它们可能导致了军事官员认可他们在政治活动中参与、他们如何保证文官对军事行为控制的情况下构想他们的角色,以及如何理解他们在战略评估中的作用中的张力。

02 亨廷顿军事职业主义的规范

为了发展客观控制模型,亨廷顿尝试解决政军关系的核心困境:如何在确保文官控制军队的同时保持军队在武装冲突中的效力。他提出了政军领导者都应当尊重政治和军事分工以及权威的分离。文官领导人决定什么时间以及如何在国际关系中使用武力,而军事将领计划和执行军事行动来实现文官的目标。这种劳动分工影响了军队的职业主义。

客观控制模型设立了几个关键假设和论点。第一,模型假设文官和军事的行动领域可以轻易地划分。第二,客观控制模型发展了一个政治和军事领导人在咨询过程中的互动模型。第三,客观控制假设自由社会被军队的分离对军事职业主义是必要的和有益的,有利于国家的繁荣。第四,亨廷顿的非政治职业主义要求军队远离所有的“政治”事务。这些核心假设和论点支撑了一个管理军事官员信念和行为独特的规范框架。

03 亨廷顿规范的语境

对那些受规范支配的人来说,规范是自然的和不可避免的。但将它们放在当时的历史和学术背景下来看,亨廷顿的论点及其支撑的规范反映了亨廷顿工作时代的学术争论及其关于职业主义性质的核心假设。

一开始这本书挑起了巨大的争论。一部分是由于亨廷顿对普鲁士政军关系的赞美式处理,被当作是对军国主义的颂扬。同时具有挑衅性的是这本书对传统军事文化与自由社会文化的并立,以及前者应当是后者的榜样的论点。本书也翻译了一种反传统的政军关系观点,与历史学家们关于一个常备军队与军事职业主义可能增强其政治影响的恐惧的忧虑相左。

《军人与国家》一书只是站在20世纪上半叶关于军事职业主义争论中的一方,远非反映了军事将领的共识。这场辩论可以以两个杰出的官员的观点来概括,埃默里·厄普顿将军(Gen. Emory Upton)与约翰·麦克考利·帕默将军(Gen. John McCauley Palmer)。厄普顿断言美国的军事历史揭示了不发展常备的、职业的军事力量的危险性,指出普鲁士政军关系模式优点来支撑他的论点:美国军队被授权进行军事行动。相反,帕默反对厄普顿只有全职军事官员可以被依靠来有效地领导美国军队的结论。在第二次世界大战中,帕默认为给予职业军人在军事领导中的垄断权力是令人吃惊的、危险的、背离美国军事传统的。这种垄断会导致为美国的国父们恐惧的大型常备军的建立。

在二十世纪早期,厄普顿关于军事职业主义的观点强烈影响了学者们。亨廷顿在1957年加入了争论,是为厄普顿派。《军人与国家》这本书萦绕着厄普顿的主题,亨廷顿深深受到厄普顿的影响。

亨廷顿的观点同时反应了那个时代盛行的关于什么是职业的社会科学概念的理解。在那时,学者们概念化了一系列理想的规范以及专业人员与委托人之间的利他主义和信任的价值理念。

亨廷顿关于军事职业主义要求官员在所有方面都要无政治立场的观点是值得质疑的。无论从理论还是时间上来说,行业都没有要求从业人员像亨廷顿描述的那样完全脱离政治参与。对亨廷顿军事职业主义观点最有影响力的批评来自莫里斯·贾诺维茨(Morris Janowitz)的《职业化的士兵》。与其基于应激的无政治主义,贾诺维茨提出职业主义可以通过对官员的教育和“军事荣誉”(military honor)得到提升和支持。

04 悖论一:禁止但仍旧能造成军事政治化行为

首先,军事官员条件反射式的无政治立场的自我定位可能导致它们无法意识到它们行为的政治内容或影响的盲区。亨廷顿提及自称的原因(无政治性行为)来衡量结果(职业主义)。因此,在定义上,那些将自己看作是职业主义的人排除了他们的行为可能是政治性的可能。一个可能的盲区是无法辨别没有政治议程的行为给可能也会导致政治性的结果。关于官员以辞职抗议与文官政府的适当性的辩论,或者说费弗(Feaver)所说的“马克马斯特主义”(McMasterism)反映了这种动态。“马克马斯特主义”源于对马克马斯特《玩忽职守》的曲解,提到军事官员他们既有坚持文官应当听取他们关于军事计划和战略的意见、以及如果文官没做到时辞职的义务的信念。尽管存在潜在的政治性后果,“马克马斯特主义”在军队中某些人之间依旧很受欢迎。

第二,亨廷顿的规范没有清楚地鉴别什么导致了这种行为以及为什么其本质上与军事职业主义相悖,可能鼓励了官员之间的政治行为。例如,美国军队鼓励其成员实践“管理”原则(Stewardship),换句话说,认为“强化军队作为一个照管人民和美国人民授予军队资源,确保军队时刻准备着完成军队任务的责任”。“管理”原则可能使军事官员公开参与保护他们服务的组织的利益和军事有效性的政治。一个人可能反对将军事官僚与法律专业人员和医学职业人员区分开,部分是因为军事委托人的特性和它的官僚维护宪法的誓言。

第三,亨廷顿的规范,军队作为一个组织来发展一个应对对它成员无政治精神挑战的全面的路径的努力可能导致政治行动。

亨廷顿的规范曾经可能足够阻止美国军事官僚中的政治行为,但是这些规范无法适应当今时代。有以下三个原因。第一,有证据显示,许多军人表现出与无政治精神相悖的立场,也难辞亨廷顿的信念无法检查这些行为。第二,军队正面临对政党政治表达方式的新压力和机遇。第三,特朗普政府表现出一种动态,文官政府可能逐渐想要政治化军队。

亨廷顿框架中的这些缺点越来越重要,因为鉴于对政治化将军队的增加的刺激,其他政治家可能模仿特朗普。军事将领需要为在美国政治中即将到来的对军队无单排立场的挑战做好准备。有两个因素的互动会导致产生这种刺激。第一,就像许多研究记录的那样,从20世纪70年代开始,军事官僚变得越来越政党化,认同主要政党中的一个(尤其是共和党)。这个趋势是长期的,但是今天变得很重要是因为它可以与第二个因素互动:美国人如何认识军队的潜在地逐渐增长的信心。尽管,总的来说美国人高度重视军事,像大卫·巴伯赫(David Burbach)报告的那样“在过去的20年里共和党人的自信急速增长”。

结果,政治联合可能在军事官僚和部分选民之间产生。共和党的成员可能将军队看作他们的盟友,并且许多国家官僚和军人可能对此表示支持或至少不会对此感到不适。

05 悖论二:文官权威VS文官控制

亨廷顿的客观控制模型提升了文官的权威但却破坏了文官对军事事务的控制。文官控制要求军事人员乐意遵从文官关于军事事务的决议。文官全面控制不仅要求对文官政府命令的服从,而且要求军事否决权的缺位。

亨廷顿的规范抑制了使文官能够充分辨别军事工具可能或不能实现他们的政治目标的咨询程序的出现。亨廷顿的规范通过挑起军内对文官监视战斗活动的厌恶来阻碍文官的控制,通过挑战文官政策制定者的能力来确保战斗行动的进行。第三,亨廷顿的规范在军人能够影响文官理解自身监视军事活动作用方面对文官控制提出了挑战。

06 悖论三:提高还是折损军事效率

当提升军事人员的技能和专业性时,战斗行动和策略中的有效性以四种方式损害国家整体战略有效性。

第一,亨廷顿的规范加剧了斯特拉坎(Hew Strachan)所认为的军事组织中存在的偏见,即特殊行动目标高于战略和政治目标。第二,亨廷顿的规范使军事领导人不愿意就战略评估中可能与文官的政策选择或政治目标有关的因素进行辩论。第三,亨廷顿所鼓励的事务咨询风格导致了战略上的无效。第四,亨廷顿的文化观念可能导致军事领导人对其战略结果归属感的不足。

07 结论

塞缪尔·亨廷顿关于政军关系的论点基于一个简单但强大的逻辑:客观控制将允许一种不关心政治的专业精神在军队中蓬勃发展。这种与政治无关的专业精神将为军队的效力和其从属文职当局提供条件。然而,亨廷顿式的规范对军事专业精神在某些方面的负面影响比有时被学者和实践者所欣赏的影响还要矛盾。它们可能会违背军方的非政治精神,破坏文官控制,并导致战略无效。现在是学者和从业者制定一个更适合当代的军事专业主义规范框架的时候了,应重点关注以下三个目标。

首先,军方应该制定一种全面的方法,以应对其无党派道德日益增加的压力。高级军事领导人也应该积极考虑什么方法可以效应对政客的努力吸引军队进入选举政治,比如当政客对军事观众发表党派评论,或使用军事人员或资源作为道具进行党派演讲或事件。

其次,学者和从业者应该制定一个框架,专门研究高级军事领导人如何参与咨询程序,以提高美国在武装冲突中的战略效力。这种新办法应促进军事领导人与文职决策者更多地参与考虑政治目标和与政策有关的问题。

第三,也是最根本的是,军事领导人应该重新思考军事人员“不关心政治”的意义和范围,并重新考虑他们如何利用这一概念来描述美国军方。一名军官现在被教导保持在一种严肃的非政治化专业人士的身份中。一名官员需要有政治意识,以便他们能够区分与文官控制相反的消极的党派行为,以及那些对实现战略成功和确保健康的政军关系至关重要的行为。重新概念化非政治规范将有助于防止亨廷顿规范所促进的潜在破坏性的政治行为,同时支持更富有成效的政治参与形式。

发布时间:2021年10月05日 来源时间:2021年10月01日
分享到:

留 言

学术ACADEMIC

中美印象
官方微信