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美国两党“懦夫博弈”新战场——国债上限

作者:王乾任   来源:海国图智研究院  已有 913人浏览 字体放大  字体缩小

当地时间10月7日,美国参议院通过投票将短期债务上限延长至12月3日,并增加,了4800亿美元的债务限额。这一协议的达成将美国从债务违约的悬崖边缘暂时救了回来。但参议院共和党领袖麦康奈尔(Mitch McConnell)公开表示,不会再次就债务上限问题和民主党人妥协,今年12月美国可能将再次上演债务危机。

制定美国国债上限的初衷是简化流程,但随着美国预算体系的变化,这一机制暴露出诸多缺陷因而亟待改革。本质上,债务危机是美国政治极化的外溢产物。债务上限在过去一直被视为常规性的流程议题,但近年来该议题的“政治化”充分体现了两党分裂的严重程度。未来的这场“懦夫博弈”中,拜登政府无论如何都要牺牲部分政治利益以推动议案的落地。

美国国债上限危机:何以走到悬崖边缘?

自新冠疫情爆发以来,美国政府推出了规模空前的财政刺激法案。2020年3月以来,美国财政支出飙升,先后推出总金额高达3.8万亿美元的经济救济法案。月均支出规模达5637亿美元,为2019年的1.5倍,年度总支出达6.55万亿美元,创历史新高。而美国的财政收入主要依靠各类税收,近五年来的财政收入基本稳定在3到4万亿美元。收支之间的差距日渐拉大,美国政府的财政赤字一路飙升。而发放国债则是填补财政赤字的主要方式。


图片:美国联邦政府债务数额

来源:USA FACTS

国债指的是以国家信誉为担保向社会筹集资金,而国债上限则限定了国债数额的最大值。根据美国财政部数据,美国债务上限约为28.4万亿美元。自今年7月开始,美国财政部长耶伦(Janet L. Yellen)就多次致信国会,强调美国国债预计于10月份触及上限,若不提高这一数值,联邦政府则无法支付其开销,进一步导致债务违约。违约会对美国社会造成广泛而沉重性的打击。首先,联邦政府将无法向政府职员支付薪酬,联邦各服务机构将被迫关门。其次,美国的金融市场会遭到毁灭性的打击。在2011年8月的债务危机中,尽管国会两党在违约前几个小时勉强达成了协议,但标普公司(Standard & Poor’s)依然将美国的主权评级从AAA下调至AA+。美股市场明显回调,标普500指数两周下跌16.7%。最后,美国社会也会遭到波及。根据穆迪分析(Moody’s Analytics)首席经济学家赞迪(Mark Zandi)的分析,债务上限若陷入长期僵局,美国经济将损失多达600万个就业岗位,家庭财富最多将蒸发15万亿美元,失业率将从约5%飙升至约9%。

出于对债务违约毁灭性后果的担忧,参议院民主党人自今年7月起就一直试图提高债务上限,但这一尝试始终遭到共和党利用“冗长议事”(Filibuster)规则的阻挠。10月6日,在距离违约仅有12天之际,这场危机最终有惊无险地以共和党的妥协告终。参议院领袖麦康奈尔提出了一项4800万亿美元的债务上限提高协议,该协议将维持至12月3日,暂时延缓了危机的到来。

近些年来,美国多次濒临债务危机的边缘,这招致了许多经济学家对这一制度设计的质疑。发放国债本质上类似信用卡的还债,而国债上限则规定了最多能还多少债。美国宪法赋予了国会财政控制权,所有的行政预算都要经过国会的批准。已经被国会批准的预算通过国债等形式筹集资金。所以国债并非是增加新的支出,而是为已经承诺的支出买单。因此,当前的债务危机就类似消费者月末为信用卡还款时,明明有钱可以还,但有一条规矩限制了还款的金额上限,让人们不得不欠债违约。这一逻辑引发了诸多批评,耶伦就曾公开表示,债务上限是“破坏性的”(Destructive),应该取消这一制度;美国企业研究所的高级研究员瓦拉赫(Philip Wallach)也表达了对废除债务上限的支持,认为“并没有证据证明它能有效限制美国的财政支出”;德克萨斯大学公共事务学院的凯特尔(Donald Kettl)教授表示,“取消债务上限将极大地改善情况,它将消除国会的部分混乱,还将使债务融资变得容易得多”。既然这一制度设计既不能限制国会支出,又可能引发巨大的潜在危机,为什么对其不大刀阔斧地改革或者取消呢?归根到底,是因为它服务的已不仅是单纯的财政目的了,政党极化的漩涡使其身上的政治色彩越来越浓。如今的债务上限已成为少数党用来妨碍多数党顺利执政的一个工具,两党在这条相向而行的高速公路上都期待对方先转向。这场日益白热化的“懦夫博弈”中,双方合作的可能性越来越渺茫。

政治极化背景下的“懦夫博弈”

美国宪法规定国会须对每一笔借债进行审批授权,这一复杂耗时的流程在第一次世界大战期间显得尤其累赘,由于数百万的资金需要在短时间内被筹集,国会借债的流程因此得到了简化。1917年通过的《第二自由债券法案》(Second Liberty Bond Act)设定了国债上限,允许财政部可以在此上限内自由发行债券。起初,这一设定极大程度地提高了行政效率,并且有效地限制了总统的举债最高额度。然而,1974年的《国会预算和扣押控制法案》(Congressional Budget and Impoundment Control Act)在参众两院设立了预算委员会,并且详细规定了国会举债的程序。自此以后,债务上限就丧失了限制总统举债的功能,逐渐变成了一个象征性的制度。目前全世界的发达国家中仅有美国和丹麦还保留着债务上限这一设置,并且丹麦的上限远远高于目前国债数额,使这一制度几乎形同虚设。


图片:美国各届政府发放国债数量

来源:Debt Consolidation

多年来,提高债务上限只是例行公事。自1962年至2011年,美国曾74次顺利上调债务上限。然而美国近年政治极化的程度逐渐加深,让这一流程性事务变得“政治化”了。2011年的债务危机标志着一大转折点。当时的众议院共和党领袖约翰·博纳(John Boehner)明确将债务上限作为筹码,迫使奥巴马政府做出让步。这场危机一直僵持到最后期限前的几个小时,最终奥巴马同意以大幅削减政府支出为条件,换取债务上限的提高。马里兰大学公共政策学院前院长凯特尔(Don Kettl)表示,债务上限在近十年中变得越来越戏剧化。“两党,尤其是共和党人,都把它当作政治筹码,试图制造危机以便推进或阻止某些政策。” 美国德国马歇尔基金会高级研究员柯克加德(Jacob Kirkegaard)也指出,债务上限本身并不是问题,“问题在于美国政治体系中‘荒谬的党派之争’,这使得债务上限成为一个反复出现的令人头疼的问题”。

债务“炸弹”或将被民主党人单独“拆除”

今年12月,债务违约的阴霾将再次笼罩美国金融市场,两党都希望在避免违约的前提下更多地为自己党派获取利益。两个月后的这场博弈只会比10月份更加危险,双方妥协的可能性甚微,很大几率会以民主党启用“预算调节”(Budget Reconciliation)单独实现改革告终。

10月6日,随着包括麦康奈尔在内的11名共和党人的加入,参议院成功通过了提高债务上限议案。但讽刺的是,共和党的妥协不仅没能弥合两党分歧,反而进一步撕裂了两党。民主党领袖舒默(Chuck Schumer)在该议案通过后发表了一场“宣胜演讲”,他表示“这证明了共和党人要么选择和我们一起提高债务上限,要么就让开”。这刺激了共和党人的怒火,麦康奈尔指责这场演讲是“带有浓厚党派色彩、愤怒且具有腐蚀性”的,“这种幼稚的行为只会进一步疏远共和党议员”。不仅如此,麦康奈尔的妥协还受到了党内同僚的抨击,其中以前总统特朗普尤甚。他在10月9日爱荷华州的一场集会上痛斥麦康奈尔,认为“这是对民主党的‘投降’,给了他们两个月的时间来想办法对付我们”。随后,麦康奈尔致信拜登,明确表示如果民主党政府再次陷入债务危机中,共和党参议员将不会提供任何帮助。可见,麦康奈尔两面不讨好的妥协使两党通过合作解决债务上限的道路狭窄难行。


图片:麦康奈尔在推特上表示不会再帮助民主党

来源:Twitter

合作的方式走不通,民主党人还有一条路可走,即通过“预算调节”机制绕过共和党人单独提高债务上限。虽然民主党理论上占据了参议院的多数席位,但反对党常常使用冗长议事阻碍议案进入投票环节,导致实际需要60票才能通过“结束议案”(Closure)进入投票。然而,预算调节制度是针对冗长议事一个特例。1974年出台的《国会预算法案》(The Congressional Budget Act)允许每个财年内对涉及税收、支出、债务上限的事项进行和解投票。这一程序一旦启用,参议院需在20小时之内完成讨论并且以简单多数的形式(即51票)进行投票。它的初衷是赋予财政预算这类重要事宜免于辩论的权力。乔治城大学法学教授大卫·苏博(David Super)指出,民主党人可以合法地使用和解程序提高债务上限,甚至将其永久取消。今年3月份,拜登启用预算调节程序通过了1.9万亿美元的财政刺激计划。4月,参议院的仲裁专家作出裁定,允许民主党人修改2021财年的预算决议,以加入新的和解指示。这为民主党再添一次使用预算和解程序的机会,即在2022年中期选举前共计可以使用三次。


图片:预算调节的流程

来源:Peterson Foundation

但预算和解也面临着一系列的风险,首当其冲的就是民主党内部的分歧。比如西弗吉尼亚州民主党参议员乔·曼钦(Joe Manchin)在诸多议题上和共和党站在一边,他支持特朗普政府的移民政策,赞成特朗普提名的最高法院大法官人选,坚决反对立法推翻冗长议事规则等。今年3月,他勉为其难地与本党一起投票通过了拜登总统的救济计划,随后他多次公开表态,他将会阻碍下一份大规模的财政支出计划。不仅如此,由于预算和解本质上是把共和党排除在外的强硬手段,因而很可能引发共和党人的舆论报复。民主党人曾私下表示,共和党很可能在中期选举期间将民主党人描绘成“在财政方面不负责任”的,并在政府支出方面更加激烈的攻击民主党。这为中期选举中共和党人的造势提供了一个攻击的靶子,因而民主党人并没有将预算调节放在第一优先级考虑。

总而言之,在债务上限问题被卷入政治的漩涡后,寄希望于两党通力协作来解决问题的成功率渺茫。民主党理论上可以启动预算调节程序推动债务上限的提高,但民主党内部的龃龉和潜在的政治风险为这条路增添了许多不确定性。考虑到债务违约可能带来的毁灭性后果,拜登政府无论如何都要推动议案的落地。因此,民主党人要么选择和共和党人进行妥协从而达成协议,要么说服党内的反对声音齐心协力推动预算和解。而不论何者,拜登都要牺牲一定的政治利益以换取支持。

参考文献

[1] The White House, The Debt Ceiling: An Explainer

https://www.whitehouse.gov/cea/blog/2021/10/06/the-debt-ceiling-an-explainer/

[2] U.S. Senate, About Filibusters and Cloture

https://www.senate.gov/about/powers-procedures/filibusters-cloture.htm

[3] U.S. Code House of Representative, Reconciliation Process:

https://uscode.house.gov/view.xhtml?req=granuleid:USC-prelim-title2-section641&num=0&edition=prelim

[4] Moody’s Analytics: Playing a Dangerous Game With the Debt Limit

https://www.moodysanalytics.com/-/media/article/2021/playing-a-dangerous-game-with-the-debt-limit.pdf

[5] Quartz: There are (much) better ways to control US spending than a debt ceiling

https://qz.com/2066624/why-the-us-should-get-rid-of-its-debt-ceiling/

[6] The only language McConnell understands is power. Act accordingly, Democrats.

https://www.washingtonpost.com/opinions/2021/09/20/only-language-mcconnell-understands-is-power-act-accordingly-democrats/

[7] Biden Can End Debt-Ceiling Sabotage Once and for All

https://www.nytimes.com/2021/10/07/opinion/biden-debt-ceiling.html?searchResultPosition=2

[8] Debt Ceiling Fight Gives Democrats Ammunition Against Filibuster

https://www.nytimes.com/2021/10/06/us/debt-ceiling-filibuster.html?searchResultPosition=6

[9] McConnell Warns Biden He Won’t Help Raise the Debt Ceiling Next Time

https://www.nytimes.com/2021/10/08/us/politics/mcconnell-biden-debt-ceiling.html?searchResultPosition=8

[10] Why Does Congress Keep Playing Chicken With the Debt Ceiling?

https://www.nytimes.com/2021/10/07/opinion/debt-ceiling-congress.html?searchResultPosition=11

[11] A Debt-Ceiling Showdown

https://www.nytimes.com/2021/10/05/briefing/debt-ceiling-democrats-mitch-mcconnell.html

[12] Bipartisan Policy Center, Debt Limit Analysis: Everything You Need to Know in 40 Slides

https://bipartisanpolicy.org/download/?file=/wp-content/uploads/2021/09/debt-limit-analysis-aug2021-min.pdf

[13] Bipartisan Policy Center, Debt Limit Analysis

https://bipartisanpolicy.org/download/?file=/wp-content/uploads/2021/09/Daily-Presentation-09.21.pdf

[14] Congressional Research Service, Eight Mechanisms to Enact Procedural Change in the U.S. Senate, https://sgp.fas.org/crs/misc/IN10875.pdf

审校:葛健豪

发布时间:2021年11月09日 来源时间:2021年11月08日
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