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拜登政府对华态势考察:非战略军事阵线

作者:时殷弘   来源:《国际安全研究》2021年第6期  已有 578人浏览 字体放大  字体缩小

【内容提要】 拜登政府执政八个月,在战略军事领域不断强化和升级对中国的戒备、威胁、围堵和反推。在战略军事阵线之外,拜登政府的对华态势和行为更加凸显竞争和对抗。它在贸易领域持续挑起涉华贸易争端和发动主要针对中国的供应链重组;在高新技术领域全面施行高技术“脱钩”和遏止;在外交领域推进旨在围堵和孤立中国的涉华盟友外交。在中美合作方面,可能的具体合作必然甚为有限,并且与两国间在世界威望、全球治理领导地位、意识形态影响和经济/技术方面的竞争复杂交织。拜登总统将中美之间愈发激烈的竞斗当成更广泛的全球意识形态竞斗,怀着一项自命的使命(“拜登主义”),即面对所谓“专制主义的威胁”和21世纪的其他挑战,要证明民主依然管用。拜登政府对华政策总纲正在浮现:中国是美国短期、中期和长期的近乎全面的“敌对威胁”和竞争对手,美国的相关目标不仅是对华竞而胜之,而且是对华完胜。中国既要不低估拜登政府的能力和已取得的效果,也要密切注意其客观困难和主观表现的上下波动,因而须对拜登治下的美国的综合实力和多方潜能进行经久的开放性观察。量力而行、量利而行、注重成本、提防风险应当是起码的和迫在眉睫的基本方针,以此为前提才可正确谋划长远的未来方向。

【关键词】 拜登政府;中美关系;对华贸易政策;高技术脱钩;意识形态竞争;盟友外交

拜登政府的对华政策总纲正在浮现,且已相当明晰,那就是基于它反复宣告的中美关系最基本性质——中国是美国短期、中期和长期的近乎全面的“敌对威胁”和竞争对手,力求以几乎全面的、经久的政策系统和相应实践去赢得对华战略的对抗和竞争。可以概要地将美国言与行两方面的政策系统区分为彼此联系和交织的两大范畴:战略军事的和非战略军事的。在前一个大范畴内,拜登政府几近马不停蹄地强化和升级对中国的戒备、威胁、围堵和反推。其中,重大的战略动向还包括旨在备战的军备建设以及军事规划与部署,其中心内涵为针对中国陆基中程/中远程常规战略导弹攻击优势,或曰“航母杀手”和“关岛杀手”优势,构建和施行若干基本应对方式和多项辅助应对手段。

本文将集中考察后一个大范畴,它涵盖的重大问题领域包括“新疆问题”和“香港问题”、中美贸易争端、高技术“脱钩”和遏止、意识形态竞争和涉华盟友外交。本文还将考察拜登政府对华合作问题,它与世界威望、全球治理领导地位、意识形态影响和经济/技术竞争方面的对华竞争复杂交织。

关于拜登政府在“新疆问题”和“香港问题”上的强烈反华态势和行为,本文不予详述,只在此扼要地指出:拜登政府从上台执政起,就一直坚持抨击中国政府“在新疆犯有反人类罪和种族灭绝罪”,并联合尽可能多的其他发达国家就“新疆问题”抨击、制裁和孤立中国,同时着力就所指称的新疆“强迫劳动”问题进行对华抨击和制裁;拜登政府的香港政策除继承特朗普政府的政策以外,还集中于抨击和制裁旨在保证爱国者治港的香港选举制度改革。

一 持续挑起涉华贸易争端和发动供应链重组

拜登政府对华贸易政策是部分呼应特朗普的基本理念,亦即部分逆反民主党中派本身的经济自由主义信仰,这在国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)2021年3月3日的首次演讲中宣告得很清楚。他说:“我们中间的一些人先前争辩要自由贸易协议,因为我们相信美国人会广泛分享经济得益,相信那些协议会以我们希望的方式塑造全球经济”;“我们现在的方针将与此不同,我们将为每个美国工作岗位而斗争,为所有美国工人的权利、保护和利益而斗争。” 用美国贸易代表凯瑟琳·戴(Katherine Tai)的话说更简单:“以(美国)工人为中心”。

拜登政府不会急于去解决对华贸易争端。2021年1月19日,美国提名财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)表示,她会严正对待中国“肆虐性、不公平和不合法的(贸易)做法”。 1月26日,提名商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)计划“非常大力进取地”反对中国“不公平的”贸易做法,并会就此与美国的盟国协调;“不管是实体名单,还是关税,或是反制税,我打算尽可能最充分地使用所有这些工具,以便为美国工人铲平竞争场地”。

2021年2月25日,提名美国贸易代表凯瑟琳·戴对参议院财政委员会表示,中国是个“极可怕的竞争者,在那里,国家差不多能像指挥一个管弦乐团那样指挥经济”,“关税是我们的公平贸易纠正工具箱中一个非常重要的组成部分”。她将力求保证中国如数履行在2020年1月15日中美贸易协议中作出的承诺。 3月底,凯瑟琳·戴告诉《华尔街日报》:没有计划在较近的未来撤销对华高关税;虽然有可能与中国重新开启贸易谈判,但高关税仍是一个在未来谈判中索取中国让步的“杠杆”。

2021年3月31日,美国贸易代表办公室发表《2021年贸易预估报告》,与奥巴马和特朗普政府一样抨击中国产业政策,特别是“中国制造2025”,称“即使中国未能充分实现‘中国制造2025’树立的产业政策目标,它仍很可能在许多目标部门创造或加剧市场扭曲,造就严重的过剩能力”;“它也很可能经久地损害美国利益,因为中国支持的公司将以在这些部门运作的美国公司为代价增加它们的市场份额”。报告表示,美国正在与欧盟和日本一起,构建更有效的行动和潜在规则,以对付不符合现存国际责任的国家补贴。

中美贸易争端在较长时间内的持续是可预料之事。2021年4月底,凯瑟琳·戴两次公开谈论2020年1月15日签署的《中美第一阶段经贸协议》,她认为,虽然中国在该协议中承诺采取新措施改善对美国知识产权的保护,“但这些走向改革的步骤需要有效贯彻,而且够不上改善在华知识产权保护所需的基本变化。” 美国知识产权执法协调员办公室(IPEC)公布了2020年的《美国年度知识产权报告》,其中涉及100个美国贸易伙伴。凯瑟琳·戴称“中国依然是抗击新冠肺炎疫情所用的大多数假货的来源”,并称美国正在就中国执行中美贸易协议的表现“细查所有方面”,并将强制实施其规定,但“尚未安排协议要求的每六个月一次的中美高级磋商。” 5月17日,凯瑟琳·戴、雷蒙多与欧盟委员会执行副主席瓦尔迪·多姆布罗夫斯基(Valdis Dombrovskis)发表联合声明,称美国与欧盟是伙伴,“要问责中国之类支持扭曲贸易政策的国家”。

中美经贸谈判中较积极的是以下两项事态。一是虽然美国智库彼得森国际经济研究所(PIIE)据中国海关总署的统计数字计算,2020年中国只完成中美经贸协议规定的该年度购买美货量的58%(即1 731亿美元中的1 000亿美元),但在2021年2月下旬,美国农业部长汤姆·维尔萨克(Tom Vilsack)和凯瑟琳·戴共同确认,“即使有新冠疫情的严重负面影响,中国看来在大力履行大量购买美国农产品的协议承诺”。 到6月间,中国依然在积极大量购买美国农产品。 二是拜登政府坚持中美两国高层战略对话,安克雷奇外交高级会晤绝不意味恢复早就中止的规制性外交高级磋商,但两国高级别的沟通事实上已在经贸领域部分恢复,中国副总理刘鹤于2021年5月27日与凯瑟琳·戴通话、6月2日与美国财政部长珍妮特·耶伦视频通话;6月10日,中国商务部部长王文涛与美国商务部长雷蒙多通话,全都同意继续保持沟通。

拜登总统正在将维持、抢救或夺回对华经贸及技术竞争优势当成一个主要辩论依据,从国会共和党人那里争取亿万巨额国内投资。2021年5月6日,拜登表示,国会需要采纳他的2.3万亿美元的包括传统的以及电子网络和电动车在内的基础设施投资改造建议,以便保证美国在全球舞台的优势,因为“中国人正在吃掉我们的午餐。他们正在经济上吃掉我们的午餐。他们正在研发方面投放数千亿美元”。 拜登政府已宣布发动主要针对中国的供应链重组运动,这与新冠疫情的猛烈冲击和美国抗疫形势的大幅度好转密切相关,也与随着美国经济恢复的有力启动而芯片供应严重短缺的刺激相关。依据拜登总统2021年2月关于100天内审查四大领域——半导体、稀土等关键矿产和材料、医药品、电动车蓄电池——供应链的命令,美国行政当局有关部门联合认为美国存在严重的易受伤害性,既因为国内生产能力严重不足,在稀土、钕磁铁和医药品方面过分依赖中国供应,也因为中国等“一些国外政府”施行包括国家补贴和知识产权强制转移在内的不公平的贸易做法。为此,拜登政府于6月8日宣布成立两个专门组织,负责供应链重组运动,以减轻严重的安全风险和经济掣肘:(1)商务部长、运输部长和农业部长领导的特别工作组,应对较近期的供应链挑战,缓解“瓶颈”;(2)美国贸易代表领导的“贸易突击队”(trade strike force),负责拟订针对不公平贸易做法的强制性实施行动,以减抑对关键性供应链的侵蚀。

拜登政府还宣布,它将“经过印太四国联盟和七国集团(G7)之类志趣相投的盟友的并肩合作,就供应链易受伤害性扩展多边外交关系”。 2021年6月13日,经拜登着力推动,G7康沃尔峰会最后公报将剔除“所有形式的强制劳动,将包括国家主持的、易受伤害群体和少数民族的强迫劳动”纳入供应链重组范围。 6月29日,既出于主动与美国配合,也由于被迫受美国驱动,日本经济产业省发表白皮书强调,日本应在中美竞斗加剧的情势下改善自身经济安全,其途径包括重组供应链、与美国等国合作保护供应链安全、防止敏感技术泄露以及促进半导体等战略上重要的高技术研发和投资,以加强国内生产和确保竞争优势,“比先前任何时候都更多地考虑”原材料来源地的劳动状况和环境污染状况,东京股票交易所入市企业须采取关于人权和气候变化的更高标准等。

在拜登政府治下,“新疆问题”与贸易压制愈益互为“抓手”。2021年6月23日,美国商务部宣布,将新疆地区生产太阳能电池板及其核心材料多晶硅的五家单位列入被严厉限制从美国进口和获取投资的“实体名单”,其主要理由是,使用“强迫劳动”等“侵犯人权行为”。 7月9日,又有14家中国企业被美国指称涉及“在新疆侵犯人权和进行高科技监控”,因而被添入美国商务部“实体名单”。四天后,美国国务院发表声明,警告“没有退出与新疆相联的供应链、经营项目和(或)投资的企业和个人,可能冒违背美国法律的高风险”,即使是“间接地”与之相联亦如此。 这一警告可谓空前广泛,预示未来有关对内对外的制裁势必变本加厉。

总之,在对华贸易领域,拜登政府不仅持续加大贸易摩擦,而且某种意义上更重要的是发动主要针对中国的供应链重组运动,并且力求在其中囊括其余发达国家。“新疆问题”与贸易压制愈益互为“抓手”,构成对华贸易政策的一个重要新特点,它对中美乃至中国与多个发达国家之间的正常贸易的伤害很可能愈益严重。

二 全面施行高技术“脱钩”和遏止

从2019年5月15日特朗普打击华为公司的行政命令开始,高技术对华“脱钩”便成为美国对华政策中最重要的成分之一,不仅如此,美国还努力说服和施压其他发达国家也这么做。美国政府内外的主流势力宁愿承受美国经济因这类“脱钩”而遭受的巨大损失,也要阻绝中国获得战略性的军事优势、经济优势和意识形态影响优势。在新冠肺炎疫情的强烈影响下,这种有选择的“脱钩”迅速加剧,越来越多的领域被美国政府蓄意定为关键领域,因而必须“脱钩”。与其前任相比,拜登政府在这方面可谓变本加厉。不仅如此,在中国政府针对这种严峻形势决定加速和拓宽自主高技术创新之后,拜登政府还着力对中国自主创新施压,从而在“脱钩”之外添上了遏止。

2021年1月27日,白宫新闻秘书珍·普萨基(Jen Psaki)宣布,“不被信赖的卖主,包括华为制造的电信装备,是对美国与其盟国的安全的威胁”;“我们将保证美国电信网络……不使用来自不被信赖的卖主的装备,我们将与盟国一起努力,保障它们的电信网络安全,并且投资扩展被信赖的美国和盟国公司所供电信装备的生产”。这类同于特朗普政府的有关政策。

2月19日,拜登总统在慕尼黑安全论坛上表示,“我们必须制定规则,那将支配技术发展,支配在网络空间、人工智能、生物技术方面的行为规范,以致它们被用来提升人,而不是压制人”。 三天后,中国外交部部长王毅在蓝厅论坛上要求美国停止遏止中国高技术发展。对此,美国国务院发言人内德·普赖斯(Ned Price)同日表示美国将继续这么做,但会注意争取与美国的盟国协同动作。他特别就5G说:“获取这些网络的赌注高得不能再高。5G是变更性的,会涉及我们生活的每个方面,包括关键的基础设施,它当然是我们正在与我们的伙伴和盟国密切讨论的事情。”

美国对中国自主创新技术的打击措施迅速出台。2021年3月12日,美国联邦通信委员会认定五家中国公司(华为、中兴、海能达、海康威视和浙江大华)为“威胁美国国家安全”,而2020年该委员会仅将华为和中兴两家公司包括在内。据此并按照2020年年底该委员会的规定,美国企业被禁止用总额83亿美元的政府基金从上述中国公司购买装备,且被责成以美国国会拨付的19亿美元的补偿款去“淘汰和更换”它们已使用的从这些中国公司购买的装备。 3月17日,美国联邦通信委员会投票,一致通过注销十多年前给中国联通、中国电信和太平洋网络发放的在美营业许可证,称“这三家公司未能可接受地说明它们与中国政府的关系,而这种关系可以构成美国国家安全风险”。2021年5—6月间,由于拜登政府维持其前任“以安全威胁为由”进行的干预,世界银行领导的为瑙鲁、基里巴斯和密克罗尼西亚联邦铺设中太平洋海底电缆的近7 300万美元的项目,拒绝中国华海技术公司(HMN)投标,尽管该公司报价比芬兰诺基亚下属公司阿尔卡特潜水网络(ASN)和日本电器股份有限公司(NEC)低20%。

拜登政府对中国高技术企业的某些打击比其前任更严重,但其所谓目的或理由一致,即消除或减抑美国国家安全风险。2021年3月17日,美国商务部向若干中国电信公司发出传票,旨在“收集信息以确定为保护美国公司和工人的安全可能要采取的行动”。 可以认为,在出自中国政府要求的场合,有关信息受中国保密法保护,因而中国公司不会就此与美国商务部合作。根据拜登总统6月9日针对外国(首先是中国和俄罗斯)企业发布的保护美国敏感数据的行政命令,美国商务部将向例如字节跳动公司和腾讯公司发出传票,收集例如抖音和微信等手机软件信息;如果商务部长雷蒙多确定某个手机软件构成不可接受的国家安全风险,她就有权勒令其企业主在30天内提议或反对修改措施,据此决定允准或禁绝。报道此消息的路透社认为,新命令“可以到头来抓住更多手机软件,多过特朗普禁止的,并在受法律诉讼挑战的情况下更站得住脚”;而且,美国政府已开始与盟国协商,要它们采取类似的措施。

为挑选并打击具体的中国企业,拜登政府在先前提出的涉及国家安全风险、参与南海造岛和“新疆大规模羁押”、高科技监控及“强迫劳动”的三个理由之后,设置出第四个理由,即:与中国军队协作,参与增强中国军力。2021年4月8日,商务部长雷蒙多宣布将7家从事超级计算(supercomputing)的中国机构添入所谓实体名单,严厉限制美国企业与之交易,理由是它们帮助中国人民解放军发展军力(包括核武器和高超音速武器能力)。 6月3日,拜登总统发布行政命令,扩展前政府的有关禁单,将禁止美国投资者对之进行证券投资的中国企业从31家增至包括华为、中国广核集团、中国移动和中光学集团等在内的59家,并表示,“我们充分预期在未来的月份里……我们会将更多的公司添入新行政命令的限制内”。 7月9日,美国商务部宣布将22家中国企业添入实体名单,所谓理由是:其中14家助力于在新疆的“种族灭绝和反人类罪”,8家“直接支持(中国)军事现代化计划”,包括杭州华澜微电子股份有限公司、北京东土科技股份有限公司、北京东土军悦科技有限公司、上海金卓科技有限公司、武汉锐科光纤激光技术股份有限公司、北京海力联合科技有限公司、北京燕京电子有限公司和杭州润信科技有限公司等。

在拜登总统治下,联合盟国共同施行对华高技术“脱钩”和遏止有了新的重大进展。2021年4月15日,他与访美的日本首相菅义伟会谈,决定就紧要的供应链加强美日合作,以减少对中国的依赖,特别是贯彻一项美国将耗资25亿美元、日本将耗资20亿美元的“超越5G”和未来尖端通信技术开发双边计划(“竞争和弹性伙伴关系”计划)。 虽然美日双方就此将如何协作尚不清楚,但有一种可能的合作前景是半导体生产中心围绕美日高技术转移至东南亚;若如此,对中国地缘经济、地缘政治的不利影响必将非同小可。不仅如此,由于美国在韩国购买新冠肺炎疫苗和从事芯片制造方面直接或间接地垄断性施压,韩国政府已决定加入美国主导的针对中国的相关供应链重组。 5月21日,在美韩首脑华盛顿峰会上,三星电子和乐喜金星(LG)等韩国四大企业集团发布对美投资计划,总规模达394亿美元,其中三星电子公司投资晶圆代工工厂新建项目170亿美元,LG能源解决方案和鲜京集团(SK)创新投资约140亿美元,现代汽车集团在电动车生产和充电基建方面投资74亿美元。 6月15日,拜登作为总统首次访欧期间参加和主导的美国—欧盟峰会决定成立“贸易和技术理事会”(Trade and Technology Council,TTC),主要负责在高技术领域针对中国去协调美欧的政策,特别是设立通过互补互助来保证高技术对华“脱钩”的美欧高技术“共同市场”,推进数字化转换,合作开发和部署——用峰会声明的话说——“基于我们共同的民主价值、包括尊重人权”的新技术,引领其标准制定,保护其抵御盗窃活动和网络攻击威胁,为加强美欧供应安全和开发生产新一代半导体而重组半导体全球供应链,等等。

尽管拜登政府在对华高技术“脱钩”和遏止方面已经多有行动,但仍受到国会反华势力的指责和催逼。2021年6月1日,美国国会美中经济和安全审查委员会发表报告,抨击商务部在依照国会2018年《出口管制改革法》制定敏感技术清单方面行事缓慢,以致未能尽其责任有效保护美国国家安全。 可以预料,这将加快美国商务部的有关步伐。

综上所述,在对华高技术“脱钩”和遏止方面,拜登政府与其前任相比变本加厉。特别是这种遏止政策明显针对中国,致使中国政府在美国及其盟国大搞高技术“脱钩”的情况下不能不采取尽可能加速和拓宽中国自主高技术创新的方针。“脱钩”加遏止,使得在高技术领域的美国对华打击和围堵更为全面。这是目前和未来大致可预料的时期内美国对华基本政策的一个非常重要的方面。

三 对华意识形态竞争

拜登“怀着一项自我规定的使命,即面对专制主义的威胁,要证明民主依然管用”, 这可称作“拜登主义”。它基于修理和加固美国及其他发达国家的宪政民主体制的目标,相应地调整和改善这些国家的政治文化和治理效能,促使它们的抗疫形势和经济状态大幅度好转,显著增进在技术变更、气候变化和追求平等化等基本趋势面前的应对能力,从而证明:在21世纪,“民主管用”,“专制非然”。

2021年1月29日,美国总统国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)在美国和平研究所演讲时,针对中国就美国国内严重分裂和骚乱而宣扬自身体制优越时,说美国有效的对华意识形态影响竞争的头号条件(“第一步骤”)是修理美国的民主。

2月19日,拜登在慕尼黑安全论坛上,就1月6日美国国会遭袭等事态宣称,“在那么多地方,包括欧洲和美国,民主进展在遭袭击。历史学家将审视和撰写这一时刻,将它当做一个拐点,而且我以我的全部人格坚信,民主将会并且必须得胜”;世界民主国家现在“必须证明我们的模式不是一个历史遗迹”。 3月25日,拜登在入主白宫后的首次记者招待会上,将中美之间愈益激烈的竞斗当做更广泛的全球意识形态竞斗:“这是21世纪民主的功用与专制之间的战斗。我们必须证明民主管用。” 4月29日,拜登以“绝地反击”似的激情向美国有线电视新闻网(CNN)记者袒露心迹:美国的生存取决于向中国证明民主能够胜过“专制”。他说,“中国领导人打赌民主制终究胜不过中国的‘专制模式’”,“他们打算就这一点写历史,写的不是此时我们中间的任何人,而是民主制能否在21世纪起效用”。拜登将美国面临的挑战说成是“必须证明中国领导人关于西方民主制的看法是错误的”。

2021年6月11日,拜登作为总统首次外访。在美英等部分西方发达国家抗击新冠肺炎疫情形势大幅度好转、经济开始强有力恢复的背景下,拜登的意识形态“圣战”激情再度迸发。他表示赴英国康沃尔参加七国集团(G7)峰会和赴布鲁塞尔参加北约峰会的紧要目的,是与盟国一起显示“民主国家在此新时代应对挑战和遏阻威胁的能力”。如前所述,美国有线电视新闻网评论说,在拜登总统看来首次外访的“利害关系至少是民主制本身”,他“怀着一项自我规定的使命,即面对专制主义威胁,要证明民主依然管用”,首先是在美国国内管用。 布鲁金斯学会美欧中心主任托马斯·赖特(Thomas Wright)将此称作“拜登主义”。

“拜登主义”的头等搭档有英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)。作为G7康沃尔峰会的东道主,他与拜登模仿1941年8月14日富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)与温斯顿·丘吉尔(Winston Churchill)签署的《大西洋宪章》,于2021年6月10日即峰会举行前一天签署和发表了所谓的21世纪版“大西洋宪章”,其核心内涵是“与所有共执我们的民主价值的伙伴紧密协力”,“抗击试图损害我们的同盟和体制的那些人的努力”。它以“拜登主义”的原样话语宣告:“我们必须保证民主政体——从我们自己的民主政体开始——能够提供我们时代诸关键挑战的解决办法”。

6月10日,拜登在英国康沃尔表示,全球抗疫完全可以政治化为意识形态影响竞争,因为拜登宣布美国政府将花35亿美元购买5亿剂新冠疫苗,捐献给92个低收入和较低收入的国家以及非盟;疫苗将于8月开始运送,到2021年年底发放2亿剂,2022年上半年发放3亿剂。 翌日,在G7峰会上,主要由美国总统拜登和英国首相约翰逊倡导,与会七国及受邀“嘉宾国”澳大利亚议决将给发展中国家捐献10亿剂新冠疫苗,其中美国捐献的占一半。哥伦比亚广播公司(CBS)的评论说,拜登要借此传达“世界诸最大民主国家携手协力,民主制依然是最有效的政府形态”。

2021年G7康沃尔峰会的重要议题是,与会七国及受邀“嘉宾”欧盟议决发动名为“重建更美好世界”(Build Back Better World,B3W)的发展中国家基础设施建设投资计划。美国带领动员巨额公共和私有资金(据称至少数千亿美元)去投资支持在发展中国家的重大基础设施项目,作为中国“一带一路”倡议的“替代性选择”。 据G7康沃尔峰会最后公报,“主要民主国家”领导的这个计划将以价值驱动、高标准、公开透明和可持续为基本特征。 因而,我们完全可以将这个计划的主要目的辨认为对华意识形态竞争,因为中国的“一带一路”推进早就被国际舆论逐渐公认为“在显著和持续地收缩”,何况这适当的收缩由于全球新冠肺炎疫情的巨大影响而更加明显。

随后,2021年7月12日,欧盟外长会议通过名为“联结全球的欧洲”基础设施建设原则规划。德国外长海科•马斯(Heiko Maas)认为,“我们见到中国用经济和金融手段增长它在世界每处的政治影响。抱怨这毫无用处,我们必须提供替代”;“重要的是欧盟……非常密切地与美国协调”。

从拜登访欧八天期间的言行看,可以认为“拜登主义”的近期和中期对外政策实践目标在于:构建美国及其发达国家同盟在全球抗疫方面的压倒性决定作用,保证美国和这个同盟单独引领全球应对气候变化,恢复它们的世界性意识形态影响优势,从而为决定性地减抑它们的易受伤害性、维持和增进它们的高技术优势并规定世界未来高技术方向而重组供应链。所有这些都意味着欲令中国受挫和损伤,或者更准确地说,其目标不仅是对华竞而胜之,而且是对华完胜。

四 旨在围堵和孤立中国的涉华盟友外交

涉华盟友外交是拜登政府对外行为方式的一大重心,甚或首要重心。它着力追求在中美对立和竞斗的所有重大问题领域尽可能最大限度地取得诸发达盟国和欧盟的同情、呼应、支持或协作。

2021年1月27日,美国国务卿布林肯首次与德国外长马斯通电话。关于2020年12月底欧盟与中国缔结双边投资协定,马斯说与中国“脱钩”将是不合理的,但他也表态说,“我们在差不多所有各点上都一致”,他认为西方对华政策能够在人权、气候变化、公平竞争和裁减军备问题上变得更有效。 2月17日,美国国防部部长劳埃德·奥斯汀(Lloyd Austin)参加北约国家部长级线上会议,强调北约需要保护供应链和技术不被“战略竞争者”侵害。

2月19日,拜登总统在慕尼黑安全论坛发表线上演讲,说大西洋同盟的重新振兴对反击俄罗斯破坏西方民主政体和奋起应对中国长期挑战必不可少。据美联社随后报道,“欧洲喝彩拜登方针”。

具有象征性和实质性的双重反华重大事态是,2021年3月22日,美国、欧盟、英国和加拿大宣布制裁或添加制裁中国的中共新疆维吾尔自治区党委、新疆生产建设兵团党委以及公安厅领导人。联合对付和指控中国所谓的“经济强制”已成为美国涉华盟友外交的重要组成部分。3月24日,布林肯在北约外长会议上称,“无疑,北京(特别是在技术和基础设施领域)的强制行为威胁我们的集体安全和繁荣,损害国际体系规则,损害我们和我们的盟国共有的价值”;虽然盟国复杂的对华关系不会总是与美国的对华态势完全相符,但“当我们中间一国遭到强制时,我们应当作为盟国予以回应,保证我们的经济彼此更加整合,共同致力于减小我们的易受伤害性”,以便联合抵御和推回这种强制。 5月5日,G7外长会议公报宣布:“我们将集体努力,面对专断的、强制性的经济政策和做法,促进全球经济适应力。”

所谓中国“经济强制”的首要针对国——澳大利亚,成为此番重组贸易关系的前锋。2021年8月初,澳大利亚政府特使、前总理托尼·阿博特(Tony Abbott)访问印度,随即在《澳大利亚人》报发文,称澳印倘若迅速缔结自由贸易协定,就将标志“民主世界远离中国”,“因为贸易交易既有关经济,也同样多地有关政治”。 与此同时,澳大利亚前总理马尔科姆·特恩布尔(Malcolm Turnbull)在对“澳美领导对话”(Australian American Leadership Dialogue)的演讲中传达了总理斯考特·莫里森(Scott Morrison)的呼吁,要与拜登政府举行意在对付中国“经济强制”的澳美“战略经济对话”。特恩布尔说:“未来几十年里,……地缘战略竞争将在经济领域进行,……我们近来遭受经济强制的经历突出表明了这一点。这就是为何我相信我们的双边战略合作必须延展到经济事务领域。”

拜登政府企图联合盟友利用新冠肺炎疫源问题围剿中国。2021年3月30日,世界卫生组织赴武汉疫源调查组发表与中方合作完成的调查报告,美国与澳大利亚、加拿大、捷克、丹麦、爱沙尼亚、以色列、日本、拉脱维亚、立陶宛、挪威、韩国、斯洛文尼亚和英国13个盟友国政府立即发表联合声明,对该项调查“严重地延迟和缺乏完全和原始性的数据和样本之获取”表示关切。 同日,欧盟单独发表声明,以略微温和的言辞表达了同样的关切。 白宫发言人普萨基称“该报告缺乏关键的数据、信息和资料的获取,展现了一幅局部的、不完全的图景”,“中国不透明,未提供根本资料,那不能算合作”。

此后,在一系列事态令新冠疫源问题针对中国重新发酵后,国务卿布林肯接受媒体采访时说,拜登政府决心就疫源“寻根究底”,向中国问责,因为中国仍未“给予我们需要的透明”。 6月11日,布林肯与杨洁篪通电话——这是美国自3月中旬中美安克雷奇激烈交锋后首次与中国通电话——同样敦促进行世界卫生组织(World Health Organization,WHO,中文简称世卫组织)第二阶段在华疫源调查。 6月10日,欧盟领导人乌尔苏拉·冯德莱因(Ursula von der Leyen)和夏尔·米歇尔(Charles Michel)与拜登政府相呼应,呼吁进行世卫组织召集的第二阶段在华疫源调查,“调查者需要完全能得到为真正找到疫源所必需的一切,无论是什么”,不受任何阻碍和干预。 在拜登的着力推动下,2021年G7峰会公报呼吁“及时的、透明的、专家引领和基于科学的、由世卫组织召集的在华的第二阶段新冠肺炎来源研究”。 新形势下对中国增压的重要协同者还有世卫组织总干事谭德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)。他在7月15日公开说,排除新冠肺炎源自武汉病毒研究所泄露的可能性为时过早,“我是个免疫学家,我在实验室工作,实验室发生事故”,“那是常事”,中国应拿出更多原始信息,以便国际疫源调查能够继续进行。 德国卫生部部长延斯·施潘(Jens Spahn)同日也作此呼吁。 6月20日,美国总统国家安全顾问沙利文以双轨方式界定美国的有关政策:一方面等待美国整个情报体系据拜登5月26日的命令在90天内拿出评估结果,另一方面主张由世卫组织领导在华开展第二轮新冠疫源调查,而“如果到头来中国拒绝履行国际责任”,美国将通过“费力的外交工作”纠合盟国和伙伴“对中国追加压力”。

上述90天期满,整个美国情报体系依然像广泛预期的那样拿不出关于新冠疫源的确定结论。8月27日,拜登总统就此发表声明,着重指责中国不透明、不合作,“关于这次疫情的关键信息存在于中华人民共和国,但从一开始,中国的政府官员就一直致力于阻止国际调查者和全球公共健康共同体成员评估之”;“对这一全球悲剧,我们必须有充分和透明的解说;达不到这一点的任何事都不可接受”。 疫源问题将继续是保持和加剧中美近乎全面的对立和竞斗的一个重要因素。

在美英等部分西方发达国家抗疫形势大幅度好转、经济开始强有力恢复的背景下,2021年6月11—13日,G7集团诸国政府首脑在英国海滨休养胜地康沃尔举行近两年来首次面对面峰会。6月7日,欧洲理事会主席米歇尔兴奋地说:“美国回来了”,“多边主义回来了”;在他看来,G7康沃尔峰会,连同后续的在布鲁塞尔举行的北约峰会和美国—欧盟峰会,将在抗疫、经济恢复和“面对中国崛起及俄罗斯扩张而采取更积极有为的方式去捍卫其价值”方面给发达国家提供联合发挥领导作用的大机会。 另外,按照拜登政府6月8日宣布的一项决定,即“特别经过印太四国联盟和G7之类志趣相投的盟友的并肩合作,就供应链易受伤害性扩展多边外交联系”,G7康沃尔峰会协商相关的供应链重组,在很大程度上是针对中国的。

一项令人不安的最新事态是,2021年6月22日,德国工业联合会(BDI)主席齐格弗雷德·卢斯沃姆(Siegfried Russwurm)在柏林演讲,称“如果红线被跨过”,德国就须不惮与中国对抗,因为“普遍人权不是‘内政’”。他还表示支持G7康沃尔峰会为对付中国“一带一路”倡议而发动“重建更美好世界”基础设施建设投资计划。 该工业联合会在德国影响巨大,会员为分布在39个工业协会内的总共雇佣约800万人的10万多个工业和相关劳务公司, 因此,卢斯沃姆的言论将对德国对华政策产生消极影响。

2021年6月14日,北约在布鲁塞尔举行成员国政府首脑峰会,会后发表公报,宣称“对基于规则的国际秩序,对与(北约)同盟安全相关的地区,中国申明的‘野心’与其实施的行为构成全面的挑战”,宣布北约计划与印太联盟成员日本、澳大利亚以及与新西兰、韩国加强“政治对话和实际合作”,以促进共同安全和支持基于规则的国际秩序。此外,美国总统国家安全顾问沙利文说,美国已推动其他成员国同意在2022年的北约峰会上修改作为战略总纲的北约“战略概念”,将应对中国的挑战纳入其中。

很明显,拜登政府的涉华盟友外交旨在尽可能合力围堵和孤立中国,追求在中美对立和竞斗的所有重大问题领域最大限度地取得诸发达盟国和欧盟的同情、呼应、支持或协作。“新疆问题”、“经济强制”、新冠肺炎疫源、“一带一路”倡议和重组供应链,构成拜登执政以来在非战略军事领域涉华盟友外交的重心。6月中旬,拜登赴欧洲参加G7峰会、北约峰会和美国—欧盟峰会,使美国在这方面的努力达到了高潮。

五 甚为有限和复杂的对华局部合作

2021年1月27日,美国国务卿布林肯在记者招待会上说,美中关系将是敌对、竞争和合作诸方面的一种混合,与中国在气候变化之类问题上合作符合美国利益,但它仍处在“我们的对外政策和我们的许多涉华关切的更大框架内”。

同日,美国政府气候变化特使约翰·克里(John Kerry)在达沃斯世界经济论坛的线上演讲中抨击中国,说中国宣布要到2060年达到二氧化碳纯零排放(碳中和),“但我们真还没有线索去知道他们打算如何实现之”,理由是中国继续支持燃煤。他还强调,美国在应对气候变化方面——一个“关键的单独问题”——须与中国打交道,但将维持它在其他一系列问题上的强硬对华态势,“盗窃知识产权和市场准入、南海等问题,我们全都知道它们。这些问题永远不会被用来为气候方面必须做的任何事情作交易”。

4月15日,克里抵达上海,与中国政府应对气候变化负责人解振华进行为期两天的会谈,会谈后发表《中美应对气候危机联合声明》,其中强调各自强化国内努力与国际多边合作,制订各自旨在实践碳中和/温室气体净零排放的长期战略。 5月12日,克里告诉众议院外交委员会,与中国的气候变化会谈“有所进展”,但在中国出资助建海外燃煤电厂问题上争论得“非常激烈”,因为美方认为这将毁坏全球实现2050年以前1.5℃温控目标的机会。他还说,“只相信中国政府的有关承诺言辞而不监察和施压以保证其实施,将是愚蠢和错误的”,为此,他的部属们正在与大约25国深入商谈对进口中国高碳商品征收高关税。 6月8日,共同社报道,克里在与解振华会谈时要求中国将碳排放达到峰值的时间提前,早于中国领导人宣布的2030年,但是遭解振华拒绝,理由是中国有作为发展中国家的发展需要。

9月1—3日,克里与解振华再度在天津会谈,就此,克里8月31日在东京对美日协会演讲时说,他仍要着力敦促中方显著提前碳达峰甚或碳中和时间,“中国高层领导需要采取完全能做的步骤”,“我们不是要中国做某种不可能的事。某种事难做,但并非做不到。中国过去几年里一直在将巨大量的燃煤电力上线。” 9月1日,中国外交部部长王毅与在天津的克里视频通话,与前述克里立场——应对气候变化是一个“关键单独问题”、中美间一系列争执问题“永不会被用来为气候方面须做的任何事情做交易”——相反,他强调美方应停止将中国视为威胁和对手,停止满世界围堵打压中国,中美气候变化合作不可能脱离中美关系的大环境。 这等于是拒绝了克里的要求。

中美在应对气候变化方面可能的合作与两国间的相关竞争复杂交织和并行,这些竞争关系到各自的世界威望、全球治理领导地位、意识形态影响和经济/技术利益。在经济/技术利益竞争方面,2021年4月19日,布林肯在马里兰州首府安纳波利斯演讲时告诫说,美国在可再生能源和生态技术上正落后于中国——这些事项的“最大生产者和输出者”以及专利拥有者,“如果我们不追上,美国就将失去以一种反映我们的利益和价值的方式塑造未来世界气候的机会,而且我们将输掉美国人民的无数工作岗位。”

无论如何,至少目前来看,中美之间唯一可能的重要合作领域是应对气候变化,但这方面不仅迄今既缺乏重要的具体合作,而且如上所述,可能的合作与两国间竞争交织和并存。当前中美在气候变化合作上的最重要争执在两个方面:第一,中国是否在美国及其盟国压力下显著提前碳达峰、碳中和时间。第二,中美应对气候变化合作是一个单独的、不受美国对华恶劣态度和政策影响的问题,还是一个不可能脱离中美关系大环境的问题。可以说,这两大争执不可能、至少不大可能得到解决。

六 浮现中的拜登对华政策总纲

美国如何定义中国和中美关系的根本性质?对这一问题的界定是美国对华政策的一个基本前提和出发点。拜登政府的界定,最正式、最直接地体现在国务卿布林肯2021年3月3日的首次对外政策演讲中,其中,布林肯将中国定义为“美国唯一的全面性的敌手和竞争者”,他认为,“中国是唯一有经济、外交、军事和技术权势去严重挑战稳定与开放的国际体系的国家,挑战使世界以我们希望的方式运作的所有规则、价值和关系。”他还重复1月27日他在记者招待会上提出的对华关系三成分,称,“我们与中国的关系应当时将是竞争的,可能时将是合作的,必须时将是敌对的。我们将从实力地位出发与中国打交道。”

与此类似但更充满敌意的是,2021年4月13日,在美国对外政策制定进程中举足轻重的国家情报总监办公室发表了《2021年度威胁评估报告》,其中以奥布莱恩/蓬佩奥式的充满对华偏见的话语断定:“中国共产党将继续其全政府努力去扩大中国影响,破坏美国影响,离间华盛顿与其盟国和伙伴,建构有利于中国专制制度的新国际规范”;“中国将维持其重大的创新政策和产业政策,因为中国领导人将这战略视作必须,以减小对外国技术的依赖,推进军事进步,并且维持经济成长,从而保证中共生存”;“北京愈益将其增长着的军事力量与其经济、技术和外交权势结合起来,以便维持中共,保障它自视的领土和区域优势,并以华盛顿为代价追求国际合作。” 4月14日,在参议院情报委员会听证会上,国家情报总监阿芙里尔·海妮丝(Avril Haines)及联邦调查局局长克里斯托弗·雷伊(Christopher Wray)也重申了上述观点。

“中国是美国短期、中期和长期的近乎全面的敌对威胁和竞争对手”——这就是拜登政府反复界定的中美关系最基本的性质,甚至也是拜登政府对华政策的唯一重心。就此,拜登总统及其政府决心已下。2月19日,拜登在慕尼黑安全论坛发表演讲,其间以自我沉溺式的“绝地反击”激情宣称:“与中国的竞争将是严厉的”;“我们必须制定规则,那将支配技术发展,支配在网络空间、人工智能、生物技术方面的行为规范,以致它们被用来提升人,而不是压制人”;“我们必须保护空间,保护创新,保护知识产权,保护依靠在经济开放、民主的社会里的思想自由交流而繁盛的创造性才能,我们必须捍卫……民主价值,反击会垄断镇压和使之成为俗常的那些人”。

3月3日,白宫发表报告《临时国家安全战略纲要》,同样将中国界定为“唯一潜在地能够结合其经济、外交、军事和技术权势去对一个稳定和开放的国际体系发动经久挑战的竞争者”,并誓言要采取一系列“将加强我们的经久的优势,使我们在与中国或任何其他国家的战略竞争中获胜”的措施。该报告总纲式地规定应对中国“威胁”的四条方针:(1)“加强我们的人民、我们的经济和我们的民主”;(2)“通过恢复美国的可信性和重新发扬向前看的全球领导作用,……保证是美国而非中国确定国际议程,……塑造新的全球规范和协议”;(3)“加强和捍卫我们无与伦比的盟国和伙伴网络”;(4)“从事精明的防务投资”,以便(与盟国及伙伴一起)“遏阻中国的侵略”。 5月4日,国务卿布林肯还直截了当地说:正是它们——“从实力地位出发与中国打交道”——构成了拜登政府对华根本方针。

拜登入主白宫已大半年,需要强调的是,我们既要不低估拜登政府的能力和已有成就,也要密切注意其客观困难和主观表现的上下波动。第一,2021年5月下旬,美国完全接种疫苗的人口达到50%,在世界上居大国之首,同时新冠肺炎新患者数已降至当时的最低点。 然而,此后严重“轻敌”甚或方向错误,促使变种新冠病毒强劲肆虐。第二,1.9万亿美元救市款已由国会两院通过,致使例如CNN、高盛公司和摩根士丹利公司预测美国2021年GDP会出现高增长率。 当地时间8月10日,美国国会参议院以69比30压倒性票数通过了拨款总额为1万亿美元的《基础设施投资和就业法案》。 8月11日,美国国会参议院以50比49的微弱票数艰难通过了3.5万亿美元规模的2022财年预算框架草案。该预算初步涵盖了应对气候变化、普及学龄前儿童教育以及经济适用房等领域的投资。 美国近几个月的经济增长不如广泛预期,变种新冠病毒肆虐更必定给其经济带来新的冲击。第三,美国内部的严重撕裂和社会文化震荡已有所缓解,但这缓解在较长时间内能达到何种程度依然不确定;特别是,美国急速撤军而使塔利班迅速控制阿富汗全国,其前景正如英国《卫报》所说,“拜登只是最近一位踉跄步入一个‘镜厅’的美国总统,那里每个论辩有个反论辩,每个行动有个反行动(reaction),没有出路被提供”,“随着阿富汗怪罪游戏开始,拜登处于一个解不脱的窘境之中”。 第四,就深切关乎国内秩序的南美非法移民问题,坚决施行实质上的“美国第一”,虽然南美非法移民问题将长久困扰美国,但从阿富汗撤军的内外后遗症也可能严重得令拜登政府大为头疼。第五,拜登政府的内外政策调整已大幅度展开。 第六,虽然美国拉拢盟国人心的努力进展明显,但6月间举行的三大峰会(G7、北约峰会和美国—欧盟峰会)的热络劲很快有所衰减,因为西欧政界开始觉得靠拢美国太快,甚至有德国官员私下认为应悄悄地去掉欧盟几年来对中国的“全面竞争者”(systemic rival)的定位。 第七,较省钱又较高效的备战方式正在开始,但美国能否扭转对华战略军力优势继续衰减的趋势仍可怀疑。第八,拜登“绝地反击”式的激情已在开始迸发。

七 结论

拜登执政大半年里,非军事领域的对华态势和行为包括:第一,部分呼应共和党甚至特朗普的基本理念,部分逆反民主党中派本身的经济自由主义信仰,以“为每个美国工作岗位而斗争”为对华贸易政策总纲,较长时间内持续2018年7月以来的对华贸易争端,并且发动主要针对中国的供应链重组运动。第二,与其前任相比,拜登政府在对华高技术“脱钩”方面变本加厉,着力加剧中国自主创新的困难,从而在“脱钩”之外添上遏止。另外,为具体地挑选打击中国企业,在先前的国家安全风险、参与南海造岛和“新疆大规模羁押”、高科技监控及“强迫劳动”之后,又设置出第四大理由,即与中国军队协作,参与增强中国军力。第三,联合盟国共同施行对华高技术“脱钩”和遏止有新的重大进展。第四,拜登总统将中美之间愈益激烈的竞斗当做更广泛的全球意识形态竞斗,怀着一项自命的使命,即面对所谓专制主义的威胁要证明民主依然管用(即“拜登主义”),它主要包含四项均以中国为代价的近期和中期对外政策实践目标,即构建美国及其发达国家同盟在全球抗疫方面的决定作用,保证美国和这个同盟单独引领全球应对气候变化,恢复它们的世界性意识形态影响优势,重组供应链以便决定性地减抑它们的易受伤害性、维持和增进它们的高技术优势、规定世界未来的高技术方向。所有这些都意味着欲令中国受挫和损伤,或者更准确地说,其目标不仅是对华竞而胜之,而且是对华完胜。第五,涉华盟友外交是拜登政府对外行为方式的一大重心,它着力追求在中美对立和竞斗的所有重大问题领域,最大限度地取得诸发达盟国和欧盟的同情、呼应、支持或协作。

拜登政府的对华政策纲要正在浮现,那就是基于它反复宣告的中美关系的最基本性质——中国是美国短期、中期和长期的近乎全面的“敌对威胁”和竞争对手,力求以近乎全系列的、经久的政策系统和相应实践去赢得对华战略对抗和竞争。中国须对拜登治下的美国的综合实力和多方潜能进行经久的开放性观察。起码的和迫在眉睫的基本方针应当是量力而行、量利而行、注重成本、提防风险,以此为前提才可谋划长远的未来方向。

发布时间:2021年11月19日 来源时间:2021年11月09日
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