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美国如何在外交政策中平衡民主与安全

作者:   来源:上海美国研究  已有 780人浏览 字体放大  字体缩小

美国卡内基国际和平研究院近日发布报告,探讨了美国如何应对外交政策中的民主-安全困境。报告称,美国总统拜登和他的团队希望将捍卫民主和保护人权作为美国外交政策的核心,但他们面临着一个不可否认的事实:美国与许多不民主或民主倒退的政府保持安全合作关系。强大的安全利益,特别是打击恐怖主义威胁、维护中东稳定以及管理与崛起的中国的竞争,构成了这些伙伴关系的基础。

这种情况经常会导致政策上的两难:就伙伴国政府的政治缺陷与之对抗,可能会引发敌意,从而危及这些政府提供给华盛顿的安全利益。然而,在民主和人权问题上对他们网开一面,将削弱美国价值观诉求的可信度,助长一种破坏性的看法,即美国只会对其对手或与其战略无关的国家推行民主。

在拜登担任总统的第一年,美国与埃及、匈牙利、印度、菲律宾、波兰、沙特阿拉伯和土耳其等不同国家的关系已经出现了这种矛盾。虽然拜登政府已经公开和私下向各种安全伙伴提出了民主和人权问题,但对其中一些伙伴的谨慎态度开始受到批评。批评者认为,拜登政府过度重视短期安全利益,忽视了民主和人权问题。

美国与印度、土耳其和埃及的关系显示了美国外交政策中民主-安全困境的许多不同方面。这些案例突显了民主与安全利益之间关系的复杂性。即使在单一的双边关系中,两者之间的取舍也会发生巨大变化。为了有效地解决这类复杂问题,美国的决策者需要摈弃临时性做法和与更广泛的战略无关的决策。报告认为,为了以连贯一致的方式制定政策,并在利益冲突的情况下加强支持民主和人权的努力,在与特定国家的关系面对民主-安全困境时,决策者应首先权衡五个关键的、相互关联的问题。

一、与特定外国政府的伙伴关系将有助于促进哪些具体安全利益?

在特定伙伴关系涉及哪些美国安全利益的问题上,不同部门的观点不尽相同乃至相互冲突。这种紧张关系往往无法调和。此外,美国政府内部关于安全伙伴关系如何进一步促进美国利益的观点趋于僵化。例如,美国对埃及的安全援助在近50年里一直保持在同一水平,而与以色列的关系已经发生了根本变化。定期重新评估这些观点很有必要。决策者必须首先确定和阐明特定安全伙伴关系涉及哪些利益,这是制定良好政策的基础,但在美国政策的日常执行中往往被忽视。

二、美国希望特定伙伴关系提供的安全利益,与该伙伴存在问题的民主状况有何关系?

不同的关系会导致截然不同的情景:(1)美国的安全利益与伙伴的政治状态没有密切联系;(2)如果伙伴国的民主状况得到改善,可能有利于美国的安全利益;(3)如果伙伴国的民主得到发展,美国的安全利益可能会受到损害。此外,如果美国与某个国家的关系涉及多种不同的安全利益,那么美国的安全利益和伙伴国民主进步之间可能存在多重关系。

美国与埃及的关系突出了这个问题的复杂性。近年来,对于美国在埃及和该地区的安全利益如何受到塞西专制道路的影响,美国政策界的不同部分都提供了上述三种答案。在外交政策官僚机构中——特别是国防和情报部门——最常见的观点是,尽管埃及的专制政治令人遗憾,但它很好地服务于美国的安全利益。一些人甚至进一步认为,埃及的政治自由化或民主化可能会对美国的安全利益产生负面影响,例如,在穆尔西政府执政时穆兄会的崛起。但也有观点认为,随着时间的推移,塞西的严厉政策可能会导致埃及出现更大的激进主义和潜在的不稳定,从而在长期威胁美国的安全利益。

三、若美国就民主对某个安全伙伴施加更大压力,美国的安全利益会受到怎样的威胁?

在美国外交政策机构中,一个持续存在的趋势是假定某种负面影响:在民主问题上对安全伙伴施加压力将导致其减少对美国安全目标的帮助。例如,多年来,许多致力于埃及事务的决策者都做出了这样的假设,这导致美国一直不愿施压埃及政府改变其反民主和专制政治。此外,决策者应该认识到,低调处理民主或人权问题并不一定能确保安全伙伴会在重要的安全问题上继续合作。例如,美国对菲律宾总统杜特尔特的反自由行为做出了相对温和的反应,但这并没有阻止他在不同时期威胁要中断与美国的防务合作。

四、美国如何以最有可能推动民主进步的方式,向政治上有问题的安全伙伴提出民主和人权问题?

若有可能,呼吁某个政府关注民主问题应该强调该政府自身的利益,而不是仅仅诉诸一般的民主原则和规范。比如,强调土耳其对亲库尔德政党的限制可能导致库尔德工人党(PKK)等组织更加胆大妄为;强调印度对外国支持的非政府组织的打击可能会阻碍农村经济发展;强调埃及法律机构的政治化可能阻碍外国投资。这些论点必须仔细斟酌,以适应当地情况。

五、通过更有力地推进民主,美国可以合理地期望实现什么目标?

决策者经常为民主和人权进步设定不切实际的高标准,然后因为觉得无法实现目标而放弃。他们不应指望华盛顿施加的适度压力能够扭转伙伴国民主的倒退,乃至将威权伙伴国转变为自由民主国家。但他们也不能因为目标太大无法实现而什么也不做。决策者需要评估伙伴国混乱的民主和权利状况的原因、动机和模式,以便评估美国加强接触是否会促使该国领导人至少在某种程度上降低反民主状况的严重程度,或者限制新的反民主措施。

利用上述框架来思考和制定针对特定国家的政策,不一定能够解决支持全球民主并与缺乏民主的伙伴保持有益安全关系之间的两难。几十年来,这一直是美国外交政策的现实,未来可能继续如此。但这些框架可以帮助拜登政府及其继任政府制定政策,避免临时向某个方向倾斜,并在准确衡量利益得失后做出取舍。这样一来,他们将更有可能找到富有成效的方式促进民主和人权,避免一有利益冲突的迹象就退缩的情况。

文章摘译自卡内基国际和平研究院网站报告Navigating the DemocracySecurity Dilemma in U.S. Foreign Policy: Lessons from Egypt, India, and Turkey。

发布时间:2021年11月19日 来源时间:2021年11月12日
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