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高文博:强制外交的基础理论、美国实践与中国应对

作者:高文博   来源:IPP评论  已有 912人浏览 放大  缩小

导读

美国政府明确将中国列为首要的战略竞争对手,试图以重新巩固联盟和实行价值观外交的方式应对中国崛起,声称要“从实力的地位出发”与中国进行竞争,指责中国“胁迫”美国的伙伴或盟友。强制外交或“胁迫外交”(Coercive Diplomacy)又是美国自冷战以来的常用外交政策工具,美国对华政策也呈现以武力为后盾的 “强制外交”特征。理解强制外交的基础理论和美国实践案例,有助于我们加深对强制外交或“胁迫外交”问题的理解,从而更好地处理地区安全问题,维护中国周边地区和平稳定。

作者:高文博,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

基础理论:威逼胁迫与武力使用

国家间强制外交是国际关系中客观存在的现象。强制外交作为一种以武力威胁为主要手段的政策工具,是国家和联盟等政治行为主体可能采取的外交方式,归属于安全研究的范畴。

大航海时代以来,西方殖民主义者多次进行“炮舰外交”,武力威胁落后或弱小的国家和地区,进行胁迫以攫取利益或特权。两次世界大战以及间战时期,列强也常使用强制外交作为利益实现的便捷工具。冷战后的单极格局下,多次国际危机的产生、演变及解决的过程中都出现了强制外交及其变体的实践。

对于强制外交的概念框架和政策工具实质,美国和西方学界进行了广泛而深入的研究。美国等西方强国把强制外交作为一种外交政策工具,用于要求对手停止军事和政治行动,销毁大规模杀伤性武器和违禁品,以及拆除核设施与停止铀浓缩,甚至是推动政权更迭和颜色革命。

作为强制外交理论研究的先驱,托马斯·谢林根据背景、目的和手段的不同,将一般的强制(Coercion)区分为“威慑”(Deterrence)和“威逼胁迫”(Compellence)。谢林将“威逼”或“胁迫”(Compellence)一词,定义为逼迫或胁迫对方采取某种行动,以区别于阻止对手做出潜在行动的“威慑”(Deterrence)。

与此同时,托马斯·谢林对强制和强力做了区分,他认为,强制虽然包含了武力的使用,但是它不简单等同于使用武力。谢林认为:“正是伤害威胁,或将产生更多的伤害的认知,而不是诉诸伤害,能够使对手屈服。正是这种潜在的暴力可能影响他人的选择“。[1]

强制与战争不一样,它不代表摧毁。一项强制战略之所以成功,关键在于它不必真正行使所威胁使用的武力。所以“尽管一些类型的摧毁是强制的一部分,但是当对手在仍然持有抵抗之力时弃械投降,那么强制就成功了”。而强力将军事手段作为实现政策目标的根本手段,采取赤裸裸的战争政策,以消灭对象的物质存在或以物质性打击摧垮对象的精神依托为目的。

谢林相信,只有有效地区分“强制”与“强力”,才能从概念、政策手段、实施效果等方面真正理解强制概念。强制外交(CoerciveDiplomacy)脱胎于“威逼胁迫”(Compellence) 情境下对强制而非强力的更多偏好——即以武力相威胁,但又可以在不直接使用武力或者尽可能少的使用武力的情况下促使对象行为体改变行为,促使对象行为体满足强制方的外交要求。

谢林认为,作为双方的理性选择,威逼胁迫想要成功,必须符合以下五个必要条件:

第一,让对手认知到,如果不屈从威胁将会付出高昂的代价;第二,让对手认为威胁是可信的,确信强制方具有足够的意志和能力在要求得不到满足时可能将威胁变为现实;第三,给对手足够的时间满足这些要求;第四,使对手确信当前的屈从不会在将来招致更多的要求;第五,使对手认识到冲突并不是零和博弃,仍存在避免全面战争、维护共同利益的可能性。强制双方都必须意识到,通过谈判而不是使用武力才能够得到更多收益。[2]

在谢林区分强制和强力的基础上,许多国际关系学者从影响因素、实现条件等方面分析强制性外交,并提出强制性外交的理论假设,其中最重要的是强制外交理论概念框架的奠基者——亚历山大·乔治。[3]乔治以谢林的理性选择理论为出发点,阐述了自己的强制性外交概念。[4]

乔治提出了影响强制性外交的14个因素,其中5个为结构性因素,为全球战略环境、挑衅的类型、战争的意象、单边的或联盟的强制外交、敌手的孤立。[5] 9个为情景性因素,如:目标的明确性、动机的强度、动机的不对称性、被强制方的紧迫感、强有力的领导、国内支持、国际支持、被强制方对于难以接受的危机升级的恐惧及清晰明了的危机解决方案。[6]强制性外交成功的关键在于让对手意识到,不满足要求的成本将超过任何收益。

在谢林和乔治研究的基础上,彼得·雅各布森简化了模型,提出了分析强制外交得以成功达成外交政策目标的“理想政策”模型。[7]这个模型主要包括四个要素:

第一,让对手相信自身有能力使用武力否决其政策目标;第二,向对手明确提出满足要求的期限;第三,向对手明确保证将来不会再提出新的要求;第四,为对手满足要求提供一定的优惠条件。[8]

这种分析框架专注自身因素,但这也是此类理想分析框架的弱点,因为强制性外交能否成功,取决于对手是否做出反应以及做出怎样的反应。一旦对手低估强制方的实际能力或误判强制方的要求,强制性外交的战略目标就难以实现。强制性外交的效能还与双方的地理位置、威胁认知以及盟国的协同行动有关。

因此,强制性外交在实施过程中具有以下几个重要的构成要素和假设:强制性外交假定强制各方为理性的行为体;强制方必须使被强制方认为使用武力的威胁具有可信度;强制方必须具有足够强大的实力;双方必须为自己的承诺承担责任;强制方须具有足够强烈的意志或意愿将强制性外交贯彻下去。无法完全满足条件,将降低强制外交的成功率,或者限制强制方所能成功达成的要求类型。

罗伯特·阿特( Robert J. Art)在伊拉克战争后,修订了乔治的强制外交理论,他反对美国简单地通过军事恫吓来达到“强制说服”的目的,认为一项成功的强制外交需要包括以下几个方面的基本要素:一是准备使用武力的决心(determination of use of force)。一旦敌对国家不接受制裁、核查、查扣等强制性的行动,强制外交需要具有直接升级为军事打击行动的意志和决心。[9]

二是建设性的诱导(positive inducement)。目标国如果能够做出行为的改变,放弃危险性的行动,就能得到相应的好处和补偿。因此,强制外交不应该拒绝对话和外交接触,但需要按照美国的目标和条件来设计对话和接触的条件。

三是持续性、不间断的强制行动( persistent compellence)。这些强制行动包括贸易和金融制裁、禁止目标国飞机和船只靠岸、对目标国的嫌疑船只采取强制拦截、扣押与核查。四是在强制行为中“有限但明确地使用军事力量,或者威胁使用军事力量(demonstrative use of threat and force)”。[10]

阿特认为,成功的强制外交必须包括武力威胁和必要时小规模地使用武力,但不是出现了冲突便迅速向升级军事冲突的方向转化。因此,强制外交需要在“有限使用武力”和“全面使用武力”之间划出“红线”,强制外交重在军事解决方案之外,立足于以较小的军事代价来达到改变目标国危险行为的目的。

兰德公司的专家Daniel Byman、Erik Larson和Matthew Waxman通过比较历史上强制外交的成败经验,总结出三项能够使强制更易于成功的条件。它们是:升格控制、威胁能击败对手的军事战略以及扩大第三方威胁。[11]

升格控制指的是一种向敌人威胁增加其要付出的代价、同时又使敌人找不到机会逃避这种代价或是实施反升格行为的这样一种能力。

第二项条件也被称作阻断战略,它的目的在于通过降低对手军事战略的成功几率,迫使其放弃采取敌对行为。阻断战略的重心在于降低敌人采取敌对行为的动机。阻断战略强调让对方相信采取军事手段不会使其在未来获取多大利益。

第三项条件是扩大第三方威胁。第三方威胁通常有两种:第一种是外部敌人。在强制实施过程中,对方不仅要担心来自于强制实施者的直接压力,还不得不担心可能遭受其他方面的损失。第二种第三方威胁是通过强制政策引发对方国内不稳定。国内局势不稳定将对国家决策造成影响。

总体而言,强制外交是建立在实力基础上的外交政策工具。武力虽然是解决国家间冲突的终极手段,但计算成本-收益,却很难在所有条件下称得上是最佳手段。

强制外交是国家在相互交往过程中,以非全面战争方式解决问题的一种特殊外交形式,常常表现为武力与外交的一种临界状态,即在不放弃武力威胁但又试图不进入全面冲突的情况下进行外交强制,从而使对手改变其行为。

由于强制外交的成功要求强制方和强制对象在实力和意志强度上具有较大差距,[12]强制外交更多作为强国针对较弱国家的合用工具而存在,以较低成本维护霸权——例如美国以公开的强制外交手段打击不服从其设定的国际秩序的国家和地区政治行为体,以维护其“非正式帝国”。

从阿富汗撤军之后,美国在部分地区的政治影响力虽有所减弱,但其针对中小国家甚至地区强国的军事优势仍然客观存在。在干预主义仍在美国具有市场,精英和民众均不同程度认同美国有干预世界其他地区事务合法性的背景下,强制外交作为政策工具仍存留在美国外交政策的工具箱中。

美国的强制外交实践

1962年的古巴导弹危机中,美国在自身强大实力的基础上,成功地使用强制外交迫使苏联作出决定性的让步,避免了两个超级大国间的核战争,古巴导弹危机成为强制外交教科书式的案例。

自此以后,美国对外政策中强制外交的影子遍及全球各个热点地区——从越南到黎巴嫩,从尼加拉瓜到利比亚,从波斯尼亚到科索沃,从阿富汗到伊拉克,从伊朗到朝鲜。[13]美强制外交既运用于大国与小国之间,也运用与大国与大国之间。苏联解体之后,美国和北约的力量一度如日中天。

但迄今为止,美国主导的军事同盟的强制外交行动有成有败,这要归因于被强制的对象越来越不相信美国的政治承诺。实力基础是强制外交战略不可或缺的关键一环,但并不是强制外交成功的充分条件。

强制外交的对象是否相信强制方的交易承诺有效,显著影响强制外交的成果。应该避免的错误是痴迷于使用强力推翻之前的协议进行政权更迭。尽管战争和政权更迭可能会在短期内提升美国在该地区的影响力,但战争泥潭和追求过高的目标会削弱和分散美国的力量,使强制对象更不愿意与美国达成妥协。 古巴导弹危机是美国强制外交的经典案例。1962年5月,赫鲁晓夫认为美国在苏联邻国土耳其部署导弹对苏联安全构成巨大威胁,认为如果苏联在古巴也同样部署导弹,那么美国就不能轻率打击或入侵古巴,让美国也产生不安全感,于是决定秘密运输人员和军队在古巴部署核导弹。危机高潮时的10月27日,美国参谋长联席会议向肯尼迪汇报已做好冲突准备。[14]

肯尼迪回信赫鲁晓夫,要求苏联在联合国的监督下撤除部署部署在古巴的导弹,并在以后不再部署;作为回报,美国口头承诺撤除在土耳其的导弹。当时苏联整体实力不及美国及其军事同盟;在地缘上,苏联与古巴相距遥远,而古巴与美国海峡相隔,苏联当时很难赢得发生在古巴附近的全面冲突。

出于对实力差距的考量,赫鲁晓夫决定接受肯尼迪的有关利益交换建议,中止在古巴的导弹工程建设。[15]持续 13日的重大危机终于结束。1962年10 月 29 日,美国履行了对苏联的承诺,美国国防部长麦克纳马拉下令:在 1963 年 4 月 1 日之前撤销在土耳其的导弹基地。 美国对苏联在古巴部署核武器的行为进行了强制行动,并在目标有限的基础上实现了美国的外交政策目标,即确保苏联难以从古巴出发严重威胁美国的安全。

在赫鲁晓夫的视角,苏联通过部署核武器的行动成功使美国改变了原先的军事布局。但在美国影响下的西方世界,古巴导弹危机被理解为苏联在美国的要求下退让,彰显了美国的地位和实力优势,最终加强了美国在其盟友阵营和在两大超级强国之间摇摆的其他国家之间的威望。[16]

在古巴导弹危机中出现的是强制外交行动的经典要素——武力威胁、实力差距、与强制对象之间的利益交换和强制成功之后的守信和克制。 与古巴导弹危机美苏双方最终达成了共识不同,漫长的阿富汗战争则是塔利班不相信美国政治承诺的结果。1999年后美国对塔利班实施了一系列制裁,要求塔利班引渡奥萨马·本·拉登,但塔利班拒绝将本·拉登交给美国。[17]

9·11事件发生后的2001年9月20日,美国向塔利班公开发出最后通牒,威胁使用武力,要求塔利班让出其对全国政权的控制权,仅口头允许部分塔利班“温和派”留在全国政府之中。塔利班没有回应,美国兑现武力威胁,随后开始大规模轰炸阿富汗境内的塔利班军事基地,并最终发动全面进攻。

塔利班拒绝美国的提议,可能源于这些提议在其组织内部政治上不可行,且美国并未提出足够优惠的利益交换条件,而只是要求塔利班做出政治上的一系列让步,要求其让出政权,从而导致塔利班认为美国的条件缺乏吸引力且在政治上并不可信。最终美军于2021年撤出阿富汗,持续了将近20年的阿富汗战争以美国的阶段性挫败收场。 相比成功的古巴导弹危机案例和失败的阿富汗塔利班案例,利比亚案例则展现了打破对强制对象做出的安全承诺可能导致的地缘政治后果。自1979年以来,由于地缘政治和意识形态纠纷,美国多次制裁卡扎菲为领导人的利比亚,使用空中力量对利比亚本土进行轰炸。[18]

1988年洛克比空难之后,利比亚因为恐怖袭击嫌疑受到国际社会的广泛谴责,美国在1992年对利比亚实施了全面制裁,之后联合国和美国一直持续以经济制裁、联合国武器禁运和国际航班禁令的方式向卡扎菲领导的利比亚政府施压。9·11和伊拉克战争中美军迅速攻占巴格达等一系列重大事件,引发卡扎菲对美国会因为大规模杀伤性武器问题对利比亚全面使用武力的恐惧。

卡扎菲同意了美国的要求,于2003年初与美国开展有关化学项目和核项目的谈判,最终拆除建设在利比亚境内的核设施。[19]美国向卡扎菲承诺解除部分对利比亚的经济制裁,给予利比亚石油产业更多国际空间和不对利比亚进行政权更迭。2003年美国对利比亚的强制外交和谈判之所以成功,是因为胁迫、胡萝卜和保证是以相辅相成的方式进行的,美国承诺为利比亚的在每个环节的让步提供优惠,向卡扎菲提供了关于政权安全的保证。 尽管美国限制利比亚拥有制造大规模杀伤性武器能力的强制外交取得了阶段性成功,但美国并未满足于达成有限的目标,而是将政治行动推向了政权更迭的方向,最终造成了难以预料的地缘政治后果。

2011年初,席卷阿拉伯世界的抗议浪潮引发了利比亚的武装叛乱,美国和欧盟判断颠覆卡扎菲政权的良机已经出现。同年3月17日联合国安理会授权北约设立禁飞区。尽管北约口头上支持联合国决议,但主要联盟成员国希望做的不仅仅是保护平民和为停火创造条件。[20]

北约使用空中力量支持叛军袭击卡扎菲控制的地区,法国、英国和一些阿拉伯国家向叛军提供武器,并部署特种部队,为叛军提供训练,帮助他们发动地面进攻。最后,卡扎菲的死亡成为卡扎菲政权崩溃的标志。

卡扎菲政权的倒台是北约使用强力的成果,美国及其盟友先通过强制外交削弱利比亚的军事抵抗能力和抵抗意志,最后又抓住时机,打破承诺使用强力以完成自身针对利比亚的最高强制外交政策目标——完成政权更迭。

虽然美国成功在利比亚推动了政权更迭,但利比亚事件也彰显出了美国政治承诺的时效性问题,而且美国在外交承诺上的变幻无常增大了美国与其政治对手达成妥协的难度。

卡扎菲倒台后,利比亚并未就此迎来和平与稳定,而是经历了联合国承认的的黎波里政府和哈夫塔尔将军建立的托布鲁克政府之间的“第二次内战”,引发法国、意大利和土耳其等北约盟国之间的对立。在叙利亚问题上,美国施加的压力促成了阿萨德与俄罗斯和伊朗的进一步合作与中国对地区问题的关注。这让美国承受了更大的地缘安全压力。

更出人意料的是,发生在利比亚的事件冲击了美国的内部政治制度。2012年9月11日晚,美国驻利比亚大使约翰·史蒂文斯遭受袭击,意外身亡。右翼反对派将班加西事件与前国务卿希拉里·克林顿不当操作导致机密泄露的“邮件门”事件联系在一起。

2016年12月,特朗普出乎意料地击败希拉里·克林顿,当选第45任美国总统。特朗普当选总统后,宣布退出原先奥巴马任上美国与伊朗达成的限制伊朗核能力的联合全面行动计划 (Joint Comprehensive Plan of Action)协议,致使伊朗之后一直对美国在相关议题上的谈判诚意持怀疑态度。 朝鲜核问题和伊朗核问题之所以成为美国强制外交的未解难题,深层原因是朝鲜、伊朗和美国之间缺乏互信。美国的政党轮替意味着上一任政府的安全和经济承诺不一定得到下一任政府的认可,而美国对于众多被强制对象的武力优势始终存在,这鼓励被强制方更多考虑政权安全,而不是妥协可能带来的经济收益。 结合以上案例,美国的“实力地位”和军事优势之所以并没有转化为针对一些实力上远不如自己对手的更大的强制性杠杆,原因在于:

1.尽管美国可以提供积极保证来为被强制方提供服从的动机,但缺乏一以贯之又均衡、互惠、可信的强制战略,使被强制方对美国的政治承诺缺乏信任;2.在历史行为上美国把政权更迭作为最高目标,涉及对手的核心利益,加大了双方在有限目标上进行妥协的难度;3.在美国的地缘政治压力下,美国的强制对象联合在一起,互相之间给予多边和联盟支持,限制了美国利用目标国内政治和经济条件脆弱性的能力。

中国的应对

中国大陆旁的周边海域、中国的陆地邻国和中国的近邻地区,是美国可能以武力展示和军事活动方式,进行强制外交的潜在区域。在南海日益军事化,中国周边地区局势日益安全化的背景下,应对美国主导的军事同盟可能进行的强制外交行动,关键是中国是否能为地区多边主义机制赋能,与邻国和世界上其他国家共同参与构建一个真正多元、开放和包容的地区秩序框架。

中国应在互相尊重和互利共赢的基础上推进关于国际和地区问题的解决共识,防止中国周边地区分裂为两个互相敌对的军事同盟,而其中一个军事同盟存在的目的就是对抗中国;推进地区国家和经济体之间的互联互通,尽量避免因经济问题政治化而削弱各经济体之间的经济合作基础。

中国是胁迫外交的坚决反对者。为了应对美国在中国周边主导的强制外交行动,中国可以推动以下几个关键议程:

第一,为热点地区提供地区公共产品,与中国周边国家合作建立开放和包容的地区秩序框架。频繁的“强制外交”行动更容易发生在被军事安全议题主宰地区议程的区域。美国正试图将中国周边的朝鲜半岛地区、东南亚地区和南亚地区整合进其“印度——太平洋”战略框架之中,与中国进行地缘政治和经济竞争。

美国已经将中国列为首要战略竞争对手,同时南海已经被部分军事化[21]。美国将更多资源投入四国机制(Quad)和澳英美联盟(AUKUS),中国周边地区议程被进一步安全化,在安全问题领域对东盟的地区中心地位构成了挑战。

中国应以提供地区公共产品的方式,寻求周边国家的广泛支持,避免意识形态纷争,提升地区经济和发展议题的重要性。中国是发展中国家,但已是世界第二大经济体,是世界上100多个国家最大贸易伙伴。中国可以推进与邻国和地区国家在产业和科技供应链问题上的合作,推动地区国家间经济相互依赖的形成。

中国正在坚持倡导构建“人类命运共同体”,坚持亲诚惠容和与邻为善、以邻为伴的周边外交政策,以更大的决心实行对外开放,重视“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行(AIIB)和金砖国家新开发银行等推进地区发展的多边机制的作用。

除了与东盟进行经济合作之外,中国还应完善与东盟之间的地区安全合作,推进有关“南海行为准则”(COC)的谈判,提升中国与东盟之间达成的海洋行为准则在构建地区规则过程中的重要性。同时,中国应致力于改善中印关系,密切与俄罗斯之间的协调,发挥上海合作组织(SCO)的作用,鼓励印度在上海合作组织的框架内与中国进行安全与经济合作,管控双方之间的分歧。

第二,扩大中美之间的合作领域,争取与全球范围内的伙伴在可能合作的领域合作。避免冷战和寻求合作,是避免地区和世界安全局势恶化的方向性问题。中国应成为地区共识的倡议者和推动者,和地区与全球伙伴共同合作,帮助世界上所有国家共同构建一个和平和稳定的安全与发展环境。

中国是全球化的坚定支持者,在处理与美国和欧盟等政治体的关系时,可以把激发对方对中国的需求作为方向,经济上尽可能深化合作,把经贸摩擦控制在一定范围内,反对“脱钩”政治。在共同面临挑战的气候变化等议题上,中国可以与发达经济体进行积极的全球治理合作,向面临困难的发展中国家提供发展援助,推动发展中国家的环境保护与基础设施建设。

第三,提升综合国力,做好意志上的准备。强制外交以武力作后盾向对手发出威胁,摧毁对手的意志迫使其遵从。对中美两国,试图在短期内击败、摧毁对方不切实际且有害无益。中美之间的竞争将是长期和复杂的。美国的影响力虽然相对下降,但仍是超级大国。

一方面,中国应在不断提升自身综合国力的同时,谨慎看待与美国之间的全面军事和战略竞争。全球范围的“新冷战”不符合中国的国家利益。另一方面,中国必须构建可靠的战略威慑能力体系。在涉及中国核心利益的领域和区域,中国可以凭借地理优势,向美国传递军事对抗成本高于收益的信号。在台湾问题上,中国要向美国和世界传递关于中国立场的清晰信号,提高美国对冲突成本的预估。

参考文献:

[1]]胡欣:《国际政治中的强制:定义、分类》,载《国际政治研究》2008年第2期, 第 85~96页.

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[5]George, Alexander L.,and William E. Simons, eds., The Limits of Coercive Diplomacy, second edition, Boulder, Colo.: Westview, 1994.

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[18]Davis, Brian L., Qaddafi, Terrorism, and the Origins of the U.S. Attack on Libya, New York:Praeger, 1990.

[19]周士新:《冷战后美国在中东地区的强制性外交》,载《外交评论》2009年第1期, 第111~120页.

[20]Collins, A., ContemporarySecurity Studies. 5th Edition.Oxford: Oxford University Press,2019.

[21]陈慈航:《美国在南海问题上的对华政策转向——基于强制外交与威慑理论的考察,载《当代亚太》2019年第3期, 第95~128页。

发布时间:2021年12月28日 来源时间:2021年12月24日
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