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史蒂芬·沃特:拜登政府2022年的外交政策清单

作者:   来源:尚道战略  已有 517人浏览 字体放大  字体缩小

12月28日,哈佛大学教授史蒂芬·沃特(Stephen Walt)在《外交事务》(Foreign Affairs)上发表文章“拜登政府2022年外交政策清单”(Biden’s 2022 Foreign-Policy To-Do List),梳理了接下来一年拜登政府的外交政策优先事项,主要内容如下:

即使你不喜欢拜登的政策,你也应该钦佩他的勇气。想象一下他第一天入主白宫时的感受吧。这个国家正处于全球流行病的阵痛之中,勉强从一场失败的政变中幸存下来,大多数共和党领导人仍然拒绝谴责这场政变。拜登在2020年击败的“撒谎大王”(Liar-in-Chief)曾经拒绝承认他输得光明正大。这个国家陷入了一场无法取胜的战争,而且深陷泥潭。民主党在国会的优势极其微弱,这使得参议员个人的影响力远远超过了他们的判断力和正直程度。更严重的是,地球上所有生命赖以生存的生态系统已经严重失调。

考虑到拜登面临的挑战和困境,他还没有做得那么糟。然而,尽管在外交政策上取得了一些真正的成功,但2022年不会给他带来多少喘息的机会。COVID-19仍然是一个严重的问题,美国的对手越来越活跃,美国的盟友似乎越来越难以控制。与此同时,相当大比例的美国人现在生活在充满虚假叙述和编造的“事实”的另一个世界里。

尽管台湾问题将继续使中美关系复杂化,但我敢说,我们不会在2022年看到围绕台湾的严重危机或军事对抗。近几个月来,北京和华盛顿一直在悄悄地努力缓解危机,并积极合作降低能源价格,解决气候问题。中美两国现在最不需要的就是在台湾问题上对峙。

拜登的团队将继续高度关注与中国的长期竞争,如果两党在这一问题上达成的共识能够转化为有效的政策,加强美国国内的实力,那将是有益的。即便如此,我也不认为未来12个月事态会激化。我希望我是对的,因为在2022年,拜登政府将忙于应对其他问题。

俄罗斯和乌克兰问题。与西方的一些末日论者不同,我认为俄罗斯不会发动意在征服整个乌克兰的大规模入侵。这不仅会引发强大的经济制裁,并导致北约在军事上加强其东部成员国,并激怒4300万的乌克兰人。顽固而愤恨的民族主义是前苏联帝国解体的原因之一,同样的这些势力会让任何试图重新整合乌克兰的努力成为莫斯科难以承受的代价。

如果俄罗斯真的选择使用武力,我预计会有一个更有限的入侵,表面上是为了“帮助”乌克兰东部省份的亲俄代理人——也许还会有一个额外的缓冲区来保护这些地区。这种做法类似于普京在格鲁吉亚、南奥塞梯、阿布哈兹和其他地方发动的“僵持冲突”(frozen conflict),并与他采取可能出乎意料但风险相对较低的行动的倾向相一致。由于利害关系较小,“有限目标”战略不太可能激起西方国家强烈而统一的反应。对我来说,最大的问题是,在这个过程中,普京将试图对乌克兰造成多大的损害。他可能会想“给他们一个教训”,但惩罚乌克兰也会增加西方做出更严厉回应的风险。

拜登在这个问题上没有胜算。在一个远离美国、又与俄罗斯相邻的地区发动一场战争的意愿微乎其微,而且向基辅输送更多武器也不会打破力量平衡,足以阻止俄罗斯的有限进攻。然而,强硬派会把任何化解这一问题的外交协议视为最糟糕的内维尔·张伯伦(Neville chamberlain)式的绥靖政策。

这种不吸引人的局面提醒人们,无限制的北约扩张在意识形态上是有吸引力的,但在战略上是短视的。它的支持者乐观地认为,(1)北约的扩张将创造一个“广阔的和平区”;(2)莫斯科将欣然接受北约的扩张不会构成威胁;(3)北约做出的或暗示的任何承诺都不必履行。拜登和北约现在面临的挑战是,如何在保持乌克兰独立的同时,又不显得屈服于俄罗斯的“勒索”。如果能在2014年就乌克兰中立问题达成协议,就会容易得多,今天要做到这一点要困难得多。

以色列和伊朗问题。除了美国前国务卿蓬佩奥或美国前国家安全顾问博尔顿,以及保卫民主基金会等鹰派游说团体之外,大多数人会认为特朗普决定与伊朗脱离《联合全面行动计划》(JCPOA)是过去50年来最愚蠢的外交政策决定之一。伊朗有更多数量甚至更复杂的离心机在运行,且政府也加强硬,这些事态的发展或完全或部分是特朗普和蓬佩奥愚蠢的“最大施压”的结果。拜登承诺一旦上任就会恢复《全面协议》,但他对以色列游说势力的敬畏让他犹豫不决。

伊朗可能很快就能在几周内制造出一枚核弹,而不是像《全面协议》规定的那样,在一年或更长时间内取得突破性进展。不出所料,这种情况几乎完全是美国以往行动的结果,已经导致美国或以色列将对伊朗核基础设施采取军事行动的讨论重新兴起。然而,轰炸不能摧毁伊朗获得核弹的能力,它只能延缓它。以这种方式攻击伊朗,只会增强伊朗拥有更可靠威慑力量的愿望,让德黑兰的强硬派更加强硬,并最终说服他们不再等待核“潜伏期”,成为下一个公开拥有核武器的国家。

由于特朗普的失误,今天的选择不再有吸引力。展望未来,可以肯定的是,以色列及其在美国的支持者将在2022年暗示以色列进行预防性打击的可能性,并试图让美国来承担责任。我希望拜登不要听,并明确表示,任何想要与伊朗开战的国家都将不得不自己动手,不能指望美国的保护。但这意味着,即使拜登减少对中东的关注和时间,专注于亚洲、气候变化和新冠疫情,也不能完全忽视伊朗问题。

美国信誉的担忧。拜登还必须弄清楚如何解决美国的信誉问题,但他必须首先确切地了解这个问题是什么。与大多数公开的说法相反,这不是一个问题,因为拜登意志薄弱,或者因为阿富汗撤军比人们可能预期的更混乱。正如我和其他人反复论证的那样,当潜在的挑战者认识到,一个大国在保卫某个特定问题或地区方面有明显的利益,并且有能力让攻击者付出巨大代价时,承诺是最可信的。当兴趣不那么重要或缺乏必要能力时,说服别人就更难了。

美国如今的信誉问题主要有两个原因。首先,美国承诺过多,这意味着很难同时实现所有的安全保障。理论上,一个国家可能会试图通过每次受到挑战时的激烈斗争来解决这个问题,但随着时间的推移,这种方法会消耗资源和政治意愿。由于这个原因,美国的信誉今天有所下降,不是因为拜登优柔寡断,而是因为整个国家已经厌倦了毫无意义的战争。美国厌战的部分原因是,它一直在打愚蠢的战争,以保持自己的信誉。因此,每当有人试图结束这些冲突时,鹰派就会高呼“绥靖”,结果却加剧了他们声称想要解决的问题。

其次,美国的信誉如今受到国内两极分化和政治失灵的影响,其程度不亚于美国对任何具体国际形势的反应。当其国家怀疑下一任总统可能会突然转向相反的方向时,为什么还要根据美国的情况调整自己的政策呢?为什么要与一个在通过预算、控制大流行或实施急需的基础设施计划方面存在困难的国家协调成本高昂的计划呢?对美国有效完成任务的基本能力的信心下降,不可避免地会侵蚀美国的可信度:即使有意愿,让别人相信你可以兑现承诺也很重要。

人道主义危机。我不知道下一次人道主义危机会在哪里爆发——阿富汗?委内瑞拉吗?缅甸吗?黎巴嫩吗?撒哈拉以南非洲吗?但是,环境压力、持续的暴力和经济崩溃等因素结合在一起,很可能会给被过去的悲剧和顽固持续的流行病弄得精疲力竭的全球社会带来新的心痛。无论何时,它都会立即消耗总统最稀缺的资源:时间。如果我是拜登的顾问,我会告诉他,在处理突发事件时要稍微放松一点。

设定优先级并坚持执行。当在制定这样一份清单时,再加上更多的条目就太容易了,比如埃塞俄比亚不断扩大的内战、持续的移民和难民危机、宏观经济崩溃的可能性,或者环境灾难。因此,对于那些现在负责执行美国外交政策的人来说,2022年的最后一个挑战将是抵制参与最新危机的压力。当它爆发时,拜登和他的团队将面临来自当地政府、资金充足的游说团体、十字军记者、人权活动人士、企业利益集团的巨大压力等。拜登政府想要证明“美国回来了”的愿望,可能会令其在这些压力面前特别脆弱,这增加了政府被意外事件打乱计划的风险。

坏消息是,展望2022年,在我看来,上述问题对美国的未来以及本世纪剩余时间里美国人的生活的重要性远不及美国在国内面临的挑战。认真研究国内冲突的学生现在警告说,美国目前的状况和发展轨迹造成了内战的非常现实的风险,这种可能性在几年前似乎是不可想象的。即使广泛的暴力没有发生,很容易想象一系列有争议的选举,“当选”的政府不能代表人民的意愿,缺乏广泛的合法性,政府机构越来越无力有效地履行基本职能。除了威胁到基本的自由和美国人的生活质量之外,这种国内分歧将使实施有效的外交政策几乎不可能,这将加速美国的衰落。

由于这些原因,拜登在2022年的主要挑战自他宣誓就职以来一直没有改变。美国要想在世界舞台上取得成功,就必须结束蚕食其民主基础的党派之争。坦率地说,在这一点上实现这个目标可能超出了任何人的能力。更坦率地说,我越来越相信,只有深远的宪法改革才足以阻止腐败,但重大的改革努力必然会遭到一些团体的强烈抵制,尤其是共和党,该党目前正受益于现有政治秩序的反民主特征。

发布时间:2022年01月07日 来源时间:2022年01月06日
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