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拜登政府对华贸易政策评估与展望

作者:余振 王净宇   来源:当代美国评论  已有 383人浏览 放大  缩小

【内容提要】拜登政府的对华贸易政策是中美两国乃至全世界普遍关注的重要问题。从政策起点看,拜登政府在中美经贸关系领域继承的主要“遗产”是中美第一阶段经贸协议;从基本主张看,拜登的竞选承诺、执政以来的实际政策以及美国贸易代表的最新发言都反映出拜登政府并不否认中美经贸关系中的竞争性因素,但在具体的施政方针和政策工具上与前任政府存在一定差异;从中美竞合的现状看,双方的经济利益既存在冲突性和对抗性,又具有互补性和合作性,“离心力”和“向心力”并存。拜登政府大概率会延续美国强化对华战略竞争的总体态势,但在具体的贸易政策重心和政策工具上会选择更聚焦和更灵活的策略。

【关键词】美国对华贸易政策;中美第一阶段经贸协议;中美关系;拜登政府

【作者】余振,武汉大学经济与管理学院教授、武汉大学美国加拿大经济研究所所长;王净宇,武汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生。

贸易是对外经济关系中最传统、最基本、最重要的形式,贸易领域作为中美双方联系最紧密、利益深度交融的领域之一,一直被视为两国关系的“压舱石”和“推进器”。尤其是中美作为全球最大的两个经济体,双方的贸易关系不仅事关两国人民福祉,也关乎世界的繁荣与稳定。在经历了特朗普政府极具攻击性和竞争性的对华贸易政策之后,拜登政府将如何调整和制定新的对华贸易政策,成为中美两国乃至全世界普遍关注的重要问题。本文从拜登政府对华贸易政策的起点出发,“听其言,观其行,究其因”,总结和梳理拜登政府的竞选承诺、执政至今的政策选择和最新的对华贸易政策表态,测度和评估当前中美贸易互动的基本面,并在此基础上预判拜登政府对华贸易政策的未来走向。

一 拜登政府对华贸易政策的起点

虽然拜登政府与特朗普政府的执政理念、政策思路存在差异,但贸易政策毕竟不是无本之木和空中楼阁,现任政府的政策选择很难抛弃或逆转前任政府已经积累成型的“政治遗产”。对于拜登政府来说,特朗普政府在中美贸易关系领域留下的最大“遗产”就是中美两国在多轮博弈和艰苦谈判后最终签署的第一阶段经贸协议。事实上,无论是拜登政府执政以来的中美贸易谈判,还是美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)初次阐述的有关拜登政府对华贸易政策的愿景,都将这一协议视为当前中美贸易关系的重要基础。可以说,中美第一阶段经贸协议的具体内容、完成情况和对经济的影响构成了拜登政府对华贸易政策不可回避的重要起点。

(一)中美第一阶段经贸协议的主要内容

经过历时近三年的艰苦谈判,中美两国于2020年1月15日在华盛顿正式签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》(简称“中美第一阶段经贸协议”)。该协议共分为序言、知识产权、技术转让、食品和农产品贸易、金融服务、汇率和透明度、扩大贸易、双边评估和争端解决、最终条款九个章节,主要对扩大贸易流、完善深度一体化协调、设置评估和争端解决机制三方面的议题进行了较为具体的约定。

第一,中美双方对扩大贸易流问题做出目标性的安排。在协议中,中美双方均认为,“扩大贸易合作有利于改善双边贸易关系、优化资源配置、调整经济结构、促进经济可持续发展”。基于这一共识,中美双方在“食品和农产品贸易”“扩大贸易”章节和附录中,用大量篇幅对双方增加贸易流的计划进行了详细安排。中国承诺在2020年1月1日至2021年12月31日的两年时间内,在2017年的基数之上,扩大从美国采购和进口不少于2000亿美元的制成品、农产品、能源产品和服务(详情如表1所示),并在此后四年内继续保持两国贸易流的增长。

第二,中美双方就知识产权、技术转让、金融服务、宏观经济政策、汇率等深度一体化议题达成了基本共识。在知识产权问题上,美国承认中国由知识产权消费国向知识产权生产国转变的事实,中国也重申加强知识产权保护和执法对建设创新型国家、推动经济高质量发展的重要意义,双方进一步约定将在与药品相关的知识产权问题、专利有效期、地理标志、打击盗版和假冒产品的生产、出口及在电子商务平台上的销售、打击商标恶意注册等重点领域加强合作。在技术转让问题上,中美双方确认确保按照自愿和基于市场的条件开展技术转让的重要性,同意在合适的情况下开展科学与技术合作。在金融服务问题上,中美双方都认为在双边服务贸易领域拥有广阔的合作机遇和互惠利益,承诺将在银行服务、信用评级服务、电子支付服务、金融资产管理(不良债务)服务、保险服务、证券和基金管理以及期货服务七大领域放宽限制、加强合作。在宏观经济政策、汇率和透明度问题上,中美双方达成了增强经济基本面、促进经济增长的共同目标,约定在尊重彼此货币政策自主权的前提下,根据各自在二十国集团峰会公报中对汇率问题的承诺,共同维护国际货币体系的稳定。

第三,中美双方对协议的执行和监督设置了评估和争端解决机制。为了避免经贸纠纷及其影响升级扩散至双边关系其他领域,中美双方对贸易问题的协商提出了公平、快速、相互尊重的基本原则,约定由中国国务院分管副总理和美国贸易代表牵头建立“贸易框架小组”,负责协议的整体落实和未来工作安排。同时双方还在争端解决机制中约定,如因自然灾害或其他双方不可控的不可预料情况,导致一方延误,无法及时履行本协议的义务,双方应进行磋商。

(二)中美第一阶段经贸协议执行情况评估

中美第一阶段经贸协议是拜登政府从前任政府继承的重要“政治遗产”,协议的执行情况直接构成了拜登政府制定对华贸易政策的重要依据。而协议中最重要、最直观、也最容易量化评估的内容就是中美双方有关扩大贸易流的具体安排。就其执行情况而言,虽然中国信守承诺,积极履约,但受到新冠疫情等不确定性因素的影响,美国的出口供给和世界经济运行环境均遇到较大困难,中美第一阶段经贸协议执行面临多重挑战。

第一,从总体情况看,在新冠疫情全球大流行的巨大冲击下,中国依然信守承诺,积极履行协议。2020年,中美双边货物贸易总值达到4.06万亿元,增长8.8%,其中自美进口9318.7亿元,增长10.1%,进口农产品1627.4亿元,增长了66.9%,与中国整体同比下降0.7个百分点的进口商品总值的变化,形成鲜明的对比。2021年1月至8月,中国继续加大自美进口,进口商品总值达到了6617.8亿元,较2020年同期增长36.5%。如果把中美第一阶段经贸协议中2021年的货物进口量较2017年基期增长的全年目标分解到各月,中国在2021年1月至9月已经完成了63%的增长目标,在生产端受疫情等不确定性事件影响较小的农产品方面,更是完成了82%的增长目标。

第二,由于新冠疫情在全球蔓延等不确定性因素对美国的出口供给造成严重影响,中美第一阶段经贸协议的全面落实面临直接挑战。具体而言,新冠疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行,给全球政治、经济、社会带来了巨大冲击。作为全球新冠疫情最严重的国家,社交隔离和停工停产等防疫措施导致美国国内经济活动一度大面积停摆,2020年4月的失业率高达14.7%。生产活动的停摆使美国的货物和服务供给能力严重下降,直接影响中美第一阶段经贸协议中有关制成品和能源产品贸易流增长目标的实现。此外,新冠疫情使物流和人员流动受阻,增加了中美之间的贸易成本,进一步加大了执行第一阶段经贸协议的难度。

第三,除了新冠疫情本身的直接影响,疫情蔓延带来的恐慌情绪也为美国政府内的对华“鹰派”提供了推动与中国进行更彻底“脱钩”的新动力,对中美经贸关系的缓和与协议执行造成了较大干扰。具体来说,在新冠疫情和国内矛盾的双重压力下,特朗普政府大打“中国牌”,采取了收紧中国企业赴美上市融资的渠道、强化新兴技术出口管制、大幅扩大对中国的军事终端产品和用户的出口管制、强化对中国赴美投资企业的国家安全审查、加大对中国所谓“网络窃密”和“经济间谍”的打击力度、加大对“违规”参与中国各种人才计划或与中国科研机构合作的专家学者的打击力度等一系列“脱钩”政策,直接阻碍了中美第一阶段经贸协议的有效执行。

受到上述后两个因素的影响,中美第一阶段经贸协议中扩大贸易流的履约情况并不乐观。从中美双方最新公布的贸易数据看,在美国生产能力恢复缓慢、中美博弈再度升温的背景之下,双方很难按照第一阶段经贸协议的设想,完全兑现扩大货物贸易流的具体目标(详情如表2所示)。

(三)中美第一阶段经贸协议执行效果评估

中美第一阶段经贸协议及其执行情况是拜登政府对华贸易政策的重要起点。就其短期影响看,该协议的签订暂时缓和并稳定了中美经贸关系,在执行过程中遇到的实际困难需要中美两国进行新的磋商与协调,而该协议最终执行的情况也为拜登政府确立对华贸易政策及下一轮的中美贸易谈判提供了基础和依据。

首先,中美第一阶段经贸协议的签订暂时缓和了紧张的中美经贸关系。2018年3月,特朗普政府抛出所谓的对华“301调查”报告,并据此宣称将对从中国进口的价值500亿美元的商品加征25%关税,挑起了中美关税争端。经过多轮关税升级的博弈,截至中美第一阶段经贸协议签订前,中美双方加征的惩罚性关税已经覆盖66.7%的中国对美出口商品和58.3%的美国对华出口商品,中美双方相互征收的平均关税税率由争端前的3.1%和8.4%大幅上升至20%以上。虽然该协议的签订并未使中美两国放弃加征惩罚性关税,但却在很大程度上避免了中美经贸关系紧张局面的进一步升级,不仅有利于中美两国有效管控经贸领域的分歧,也有利于稳定全球市场信心,短期内缓解了中美关税争端对双方经贸关系带来的巨大冲击。

其次,中美第一阶段经贸协议在执行过程中遇到的实际困难,使中美两国有必要就协议的履约问题进行新的讨论与协商。具体来说,受新冠疫情等不确定因素的影响,中美第一阶段经贸协议的执行面临较大挑战,尤其是实现制成品和能源商品贸易流的增长目标难度很大。而在该协议中,美国做出了“应确保采取适当举措,以便有足够的美国商品和服务供中国采购和进口”的承诺,中美双方也约定如因不可控的不可预料情况导致一方无法及时履行协议义务,双方应进行进一步磋商。因此,面对落实该协议的多重困难,拜登政府很难继续将原有协议目标作为衡量双方履约情况的依据。评估中美第一阶段经贸协议的执行情况并就履约问题与中国协商,已成为拜登政府对华经贸互动中的重要议题。

最后,中美第一阶段经贸协议的最终执行情况为新一轮的中美贸易谈判和拜登政府制定对华贸易政策提供了参考和依据。具体而言,中美第一阶段经贸协议是一个暂时性的协议,只是从政策和操作程序上解决了两国贸易中存在的局部性问题,并未从根本上解决影响两国经贸关系正常发展的结构性矛盾,第二阶段的贸易谈判势在必行。拜登政府会在新一轮中美经贸谈判中加入更多美国关切的内容,其对华贸易政策也会在一定程度上围绕新一轮中美贸易谈判展开。

二 拜登政府华贸易政策的基本主张

从拜登在2020年大选时的竞选承诺,到2021年初执政以来的对华贸易政策,再到2021年10月美国贸易代表戴琪首次阐述美国对华贸易政策愿景,拜登政府对华贸易政策的基本主张初具雏形。拜登政府并不否认中美贸易关系中存在竞争性因素,但在施政方针和政策工具的选择上与特朗普政府存在不同。

(一)拜登政府的相关承诺

拜登在2020年大选期间公布的46项主要竞选承诺中,至少有六项与对华贸易问题紧密相关,涉及全球经济治理、制造业回流、科技创新、气候和能源、美国劳工权益等多个领域(详情如表3所示)。相较于特朗普政府,拜登政府虽然不减对中美贸易问题的重视程度,但在具体的贸易政策主张上有所调整。

就相同点而言,拜登在竞选中反复提及中国,在“美国制造”“美国创新”“恢复美国领导地位”等议题中都把中国视为美国在经贸领域重要的竞争对手。从竞选承诺反映出的政策主张看,拜登政府虽然并不直接强调“美国优先”,但仍以维护“公平贸易”和美国“国家安全”为由,通过多种渠道保持对中国的强硬姿态与利益诉求。

就不同点而言,拜登政府在竞选中提出的对华贸易政策主张和特朗普政府存在三方面的不同。一是拜登政府不太注重贸易差额,并不把缩减美中贸易逆差作为主要的政策目标,而是更多地关注中美贸易对美国国内就业和创新等问题的影响;二是有别于特朗普政府弱化多边贸易体系、强调对华单边施压的做法,拜登政府更加倾向于号召和拉拢盟友,利用全球和区域多边贸易体系在贸易问题上孤立中国;三是在能源贸易领域,不同于特朗普政府对传统能源的重视,拜登政府并不强调中国对美国传统能源的进口,而是试图利用气候变化议题,强调通过使用清洁能源和提升环境标准打破绿色贸易壁垒。

(二)拜登政府执政以来的对华贸易政策

从2021年1月正式就任至今的政策表现来看,拜登政府采取的对华贸易政策基本符合其竞选承诺,在延续特朗普政府惩罚性关税的同时,已经开始着手利用新冠疫情的乱局加强对美国供应链的保护。

第一,拜登政府执政后,延续了特朗普政府对华贸易政策的基调,中美在贸易领域的对抗未见缓和。一方面,拜登政府延续了特朗普政府的对华战略定位,无论是由《2021年战略竞争法案》《应对中国挑战法案》《无尽前沿法案》组成的《2021年创新与竞争法案》,还是拜登以“应对中国军工企业威胁”签署的行政令,都继续将中国视为美国主要的竞争对手。另一方面,从政策工具的使用看,拜登政府并未取消美国对中国加征的惩罚性关税,而是继续将关税壁垒作为重要的对华贸易政策工具。具体来说,拜登不但在竞选时明确表示“不会立即取消对中国商品的关税”,而且从其就职以来,美国对华进口产品征收的关税平均税率始终维持在19.3%的高位。

第二,新冠疫情给美国的对华贸易政策带来了更大的不确定性。拜登政府以消除疫情影响为突破口,更加注重供应链安全问题。拜登在其颁布的“可持续公共卫生供应链”行政令中提出了“供应链恢复战略”,要求美国国防部、卫生与公众服务部、国土安全部协同总统国家安全事务助理、总统国内政策助理、新冠疫情特别协调员等行政机构和相关负责人,共同制定加强美国供应链韧性的完整计划,全面降低美国对海外供应链的依赖程度。新冠疫情对供应链安全的影响,无疑会加快美国产业链本土化的步伐。

第三,拜登政府坚持保护“美国制造”政策,试图将中国挤出以美国为中心的产业链体系。基于“美国制造”的国内诉求,拜登政府正在采取一系列扶持和投资政策推动“制造业回流”,并通过行政干预、立法保护等手段维持美国在高科技产业的绝对优势。拜登执政以来,签署了“确保美国产品由美国工人制造”“美国供应链”等多项行政令,不但对“美国制造”产品进行更为严格的限定,还要求政府各部门配合总统国家安全事务助理和总统经济政策助理重点审查药物和原料药、关键矿物质、大容量电池、半导体四个关键领域的供应链风险,并在一年内对国防、公共卫生、信息技术、能源、交通和农业六大领域相关产品的产业链进行重点审查。受此影响,中美现有的基于各自比较优势分工的贸易合作,尤其是部分关键和核心领域的贸易关系将会受到冲击。

(三)拜登政府对华贸易政策前景

2021年10月,美国贸易代表戴琪围绕拜登政府的对华贸易政策发表了题为《中美贸易关系的新方案》(New Approach to the U.S.-China Trade Relationship)的演讲,戴琪的这一演讲被认为是拜登政府对华贸易政策的总纲领。虽然戴琪在演讲中提出了“再挂钩”的新概念,并在一定程度上承认中美之间存在相互依存的经贸关系,但就演讲的主要内容来看,拜登政府对华贸易政策主张并非全盘推翻特朗普政府的对华政策,而是围绕三个问题展开。

第一,在中美贸易关系中,拜登政府关注的核心依然是所谓的“公平”问题。戴琪在演讲的开篇就给中国扣上了“不遵守国际贸易规则”的帽子,指责“中国长久以来不遵守国际贸易规则的行为,影响了美国和其他国家的繁荣”。在演讲的结尾,戴琪更是通过总结20世纪70年代中美建交以来双方经贸关系的历史演变,将美国企业竞争力的下降归咎于中国“不公平的竞争”。由此看来,拜登政府对华贸易政策的基本主张还是建立在忽视双方发展阶段和产业结构差异的“公平贸易”理念之上,其核心目标还是为了巩固和维护美国自身的竞争优势。

第二,拜登政府将根据中美第一阶段经贸协议的执行情况与中国展开新的谈判与协商。戴琪在具体阐述拜登政府对华贸易政策愿景时提出,“将会和中国讨论中美第一阶段经贸协议的执行情况”,并酌情启动“针对性的关税豁免机制”,以确保现有协议的执行更加符合美国的经济利益。戴琪同时也表示,中美第一阶段经贸协议和特朗普政府处理中美贸易问题的手段未能解决美国的根本关切,拜登政府将在放弃特朗普政府尚未完成的中美第二阶段协议谈判的同时,寻求与中国达成新的更深入的贸易协议。由此可见,拜登政府对华贸易政策的出发点还是基于第一阶段经贸协议的现有成果。

第三,拜登政府将采用更为多样的对华贸易政策工具。戴琪在演讲中表示,拜登政府寻求以“全新、全面和务实”的方式处理对华经贸关系,将联合盟友制定“公平”的国际贸易规则,并且“充分利用现有的所有政策工具,并根据需要开发新的工具”,以保护美国的经济利益不受伤害。戴琪虽然并没有对相关政策工具进行具体说明,但可以想见,除了特朗普政府征收的惩罚性关税,拜登政府可能还会利用非关税壁垒和美国主导的多边和区域贸易规则等所谓的“新工具”对华施压。

三 拜登政府对华贸易政策的经济基本面

要全面评估和预判拜登政府的对华贸易政策,除了要从其政策起点出发,“听其言,观其行”,还有必要对中美贸易关系的基本面进行分析。从中美竞合的现状来看,双方的经济利益既存在冲突性和对抗性又具有互补性和合作性,“离心力”和“向心力”并存。

(一)中美贸易关系中的“向心力”和“离心力”测度

在现有文献中,关注和衡量中美两国贸易关系间的竞争性、互补性因素的研究并不少见,但相关研究往往都是从单一产业或行业的视角进行分析。例如,有学者通过对两国服务贸易的显示性比较优势指数和贸易竞争力指数,分析中美两国服务贸易的竞争互补关系。有学者通过中美农产品贸易结合度指数、格鲁贝尔-劳埃德指数、出口产品相似度指数等指标,研究1996至2010年中美农产品竞争互补关系的演变。有学者在总结中美创意产业贸易特征的基础上,通过考察创意产品和创意服务两方面的出口相似度和贸易竞争力指数,比较中美两国创意产业的国际竞争力。本文在总结和借鉴上述研究方法的基础上,通过贸易结合度指数、格鲁贝尔-劳埃德指数和双边出口产品相似度指数三项指标,测度中美两国在不同产业互补和竞争情况,最终推导出双方整体贸易关系中的“向心力”和“离心力”。

1.中美在不同产业的贸易结合度

针对中美贸易间的相互依存程度,本文使用贸易结合度指数(TII指数)进行测算。贸易结合度指数由美国经济学家布朗(A. J. Brown)提出,是指一国对某贸易伙伴国的出口占该国出口总额的比重与该贸易伙伴国进口总额占世界进口总额比重之比,该指标数值越大,表明两国间的贸易依存度越高。

2.中美在不同产业的贸易模式

针对中美不同产业的贸易模式,本文使用格鲁贝尔-劳埃德产业内贸易指数(GL指数)进行测算。格鲁贝尔-劳埃德指数是测算产业内贸易的核心指标,由赫伯·格鲁贝尔(Herb Grubel)和彼得·劳埃德(Peter Lloyd)于1971年提出,该指数通过将所有贸易流量按照产业内贸易与产业间贸易进行区分,可以准确反映出产业内贸易水平的变动。

3.中美两国不同产业的出口相似度

针对中美不同产业的竞争关系,本文使用双边出口产品相似度指数(ESI指数)进行测算。双边出口产品相似度指数最早由芬格(J. M. Finger)和克瑞宁(M. E. Kreinin)提出,该指数用于衡量任意两国在世界市场上出口产品的相似程度,是考察两国出口产品竞争程度的重要指标。

4.数据说明

本文测算采用的进出口数据均来自联合国商品贸易统计数据库(UN Comtrade),数据使用的时间跨度为2017至2020年。其中具体产业和产品分类均使用国际商品统一分类和编码(Harmonized System,HS)。

(二)中美贸易关系中的“向心力”分析

从贸易结合度指数、格鲁贝尔-劳埃德指数和双边出口产品相似度指数三项指数的测算结果来看,中美双方相互依存、优势互补的贸易关系没有发生质变,双方贸易关系的“向心力”主要体现在三个方面。

第一,中美在大部分产业的贸易联系较为紧密。经测算,中美双方在按HS编码前两位进行划分的80类制造业产业中,有53类的贸易结合度指数在1以上,说明双方在接近70%的产业中贸易联系紧密。其中,既包括以纺织业为代表的传统制造业,也包括航天航空、电子通信、生物医药等在内的高技术产业。由此可见,就目前而言,中美两大经济体之间“你中有我,我中有你”的经贸关系没有发生根本性改变,中美两国在拜登政府时期依然具备合作的经济基础。

第二,中美在产业层面的经贸合作模式分布均衡,产业间贸易占比不断上升。通过测算不同产业的GL指数可以发现,中美双方在按HS编码前两位进行产业划分时,有65%以产业内贸易为主,在总体分布较为均衡的基础上,产业内贸易的占比已经超过了产业间贸易。这一现象表明,在中美贸易关系中既存在基于各自资源禀赋和生产优势的单向贸易流动,也存在基于产业链、供应链、价值链的上下游分工,双方经贸合作形式丰富多样且分布均衡。产业间贸易的大量存在,尤其说明中美双方在贸易关系中的收益不能仅通过贸易差额进行衡量,美国通过全球价值链大量转移低附加值生产环节的行为才是造成中美之间存在较大贸易差异的根本原因。

第三,中美在不同产业的竞争与互补关系存在较大差异,竞争性较强的产业数量总体有限。经测算,在2017年至2020年的四年时间里,中美两国虽然在部分技术和资本密集型产业中的产品相似度持续攀升,但双方出口产品的相似度依然整体保持平稳,甚至还出现了6.3%的小幅下降。中美双方不仅在农业、纺织业、有色冶金工业等劳动力和资源密集型产业的竞争关系较弱、互补性较强,在铁路、船舶、航天航空等部分技术和资本密集型产业的竞争程度同样不高。由此可见,中美竞争加剧的整体态势并未表现在所有产业中,两国在部分产业的互补关系依然为中美贸易关系提供了“向心力”。

(三)中美贸易关系中的“离心力”分析

虽然就中美整体的贸易关系而言,相互依存、优势互补的“向心力”依然存在,但双方在部分产业“离心力”上升的事实不容忽视。尤其是随着中国技术进步和产业转型升级的推进,中美两国在部分技术和资本密集型产业的竞争性快速上升。由于这些产业往往是美国维持自身竞争优势的关键及核心产业,因此中美贸易关系中的这部分“离心力”越来越受到美国政府的重视。

就测算结果而言,中美两国出口相似度较高或不断升高的产业是两国竞争性最为突出、也是产生“离心力”最多的产业(详情如表4所示)。在此类产业中,除了汽车、钢铁传统制造业,还包括机械器具、电气设备、精密仪器、医疗设备等技术密集型和资本密集型的高科技产业。这一现象充分表明,随着中国在全球产业链和价值链中的地位不断上升,中美两国竞争性较强的产业已经由传统制造业向高新产业延伸。除了在传统制造业领域一直存在的竞争性因素,中美两国的贸易关系还需要面对更多来自高科技领域新产生的“离心力”。

四 结语

结合拜登政府的政策起点、政策主张和当前中美贸易关系中“离心力”与“向心力”并存的经济基本面来看,拜登政府大概率将延续美国强化对华战略竞争的总体态势,但在具体的贸易政策重心和政策工具上可能会采取更聚焦、更灵活的策略。

首先,从整体趋势看,拜登政府不会轻易改变美国遏制、打压中国的贸易政策主调。在中美贸易关系“离心力”与“向心力”长期并存的现实下,中美既不可能完全摆脱对彼此的依赖,也不可能完全回到曾经的“蜜月期”。拜登政府提出的所谓“再挂钩”“启动针对性关税豁免”的表态,更多是出于美国自身经济利益的考量,是对特朗普政府极端贸易政策的技术性回调,而不是对美国对华贸易政策的根本性调整。尤其是在新一轮科技革命和产业变革深刻影响和改变全球创新版图和经济格局的背景下,当前中美两国在贸易领域的竞争,在美国看来已经上升为“未来之争”和“道路之争”。除经济因素之外,拜登政府也会从政治和国家安全等角度看待中美贸易关系。因此,拜登政府在制定对华贸易政策的过程中,会更多地考虑中美之间的相对收益而非美国自身的绝对收益,中美贸易关系的“压舱石”作用会有所减弱。

其次,从政策重心看,拜登政府的贸易政策更加关注所谓的“美国中产阶级利益”,更加强调“以美国工人为中心”的对华贸易政策。“重振美国中产阶级”是拜登政府内外经济政策的立足点,拜登政府的对华贸易政策也会围绕其政策核心展开布局。拜登政府强调“人们不仅是消费者,也是工人和劳动者”,认为贸易政策应该聚焦如何提高美国的工资水平和创造高薪工作岗位,而不是只考虑跨国企业的利益。戴琪在对华贸易政策愿景讲演中,提及“美国工人”达到15次之多,认为中美贸易关系应该为美国工人创造更高的工资和更多的就业机会。这意味着拜登政府在对华贸易问题上不仅会考虑中美基于比较优势分工带来的消费者整体福利的上升,还会更多地基于生产端规划中美之间的贸易关系。因此,拜登政府对中美贸易差额表面的关注程度会有所下降,但是会更加强调中美贸易关系对就业和产业发展等美国国内经济问题的影响。特别是在新冠疫情对美国经济造成严重冲击的背景之下,拜登政府的对华贸易政策重心会服务于推进美国经济复苏的大局。因此在中美未来的贸易谈判中,相比于农产品、能源等在第一阶段经贸协议中占比较大的议题,拜登政府可能会更关注受疫情影响更严重的制造业。

最后,从政策工具上看,拜登政府可能会减少使用关税工具,而是更多地使用供应链审查等非关税壁垒,并利用盟友体系和贸易规则对中国施压。虽然拜登政府表示将“充分利用现有的所有政策工具”,但由于对华加征的关税大部分最终由美国消费者承担,因而关税工具的使用空间已经较为有限。在美国国内通货膨胀的压力之下,拜登政府于2021年10月5日公布了549项产品清单,正式就是否恢复关税排除程序征求意见,美国大概率将在2021年年末正式推进关税排除程序的启动。拜登政府会继续利用应对新冠疫情的时机,以维护国家安全为由展开更加严格的供应链审查。同时使用关注环境保护、劳工权利等非关税壁垒,对中美竞争的核心产业采取更加灵活和精确的产业链“脱钩”。拜登政府还将进一步调整特朗普政府打击面过大的全方位贸易保护政策,通过修复和加强与美国传统盟友之间的关系,发挥美国的“国际领导力”,将中国排除在美国主导的全球和区域贸易体系之外。

面对拜登政府对华贸易政策的“旧主题”和“新变化”,中国除了做好自己的事情,还应该根据中美贸易关系的经济基本面和拜登政府对华贸易政策的特征“对症下药”。具体来说,一是可以通过构建“双循环”新发展格局,加强国内大市场建设,以自身经济发展的确定性对冲中美贸易关系的不确定性,做好长期应对中美贸易关系竞争性因素上升的准备;二是可以主动维护和深化中美两国在全球产业链和价值链、全球规则体系、全球治理行动中的相互依存,不轻易将这种相互依存关系“武器化”,充分利用“向心力”稳定中美贸易关系;三是可以积极参与全球经济治理,推动国际经贸规则变革,通过深度参与全球合作,努力化解拜登政府孤立中国的企图。

(原文刊发于《当代美国评论》2021年第4期,文中公式和注释略)

发布时间:2022年01月12日 来源时间:2022年01月12日
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