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前线博弈:美国选举管理职位成为两党斗争新焦点

作者:邱奕暄   来源:海国图智研究院  已有 236人浏览 字体放大  字体缩小

距离2020年大选结果的揭晓已经过去了一年的时间,但有关选举结果的争议和愤怒却从未停息,特朗普鼓吹的选举欺诈言论也仍然在持续地蔓延。这不仅影响着国会以及各州在选举权利和规则方面的立法之争,也将各州及其地方原本默默无闻的选举事务官员送上了风口浪尖。在大选结果揭晓之后,以领导各州选举管理的州务卿为代表的选举官员直面来自现任总统要求挑战选举结果的政治压力。在26个州即将于明年改选州务卿之际,这一职位也成为了特朗普及其忠诚者的重点目标。各州选举管理机构被视为美国民主的前线,但随着两党的高度关注以及大量政治捐款的涌入,这一美式民主的“护栏”也成为了党派斗争的战场。从2000年的佛州计票风波开始,选举管理体制的改革便是学界和政界的重点议题,但有关选举官员中立性的问题却成为了一个较大的盲点。美国选举管理的分权模式赋予了各州及其地方选举官员很强的自由裁量权,大量实证研究也证明了党派偏见对选举官员履职的潜在影响,并开始探讨各种可能的改革方案。当下正在上演的选举管理职位之争或许会构成新一轮改革倡议和行动的重要节点。本文旨在梳理近年美国有关选举管理职位的政治角力,并总结学界围绕选举官员改革的研究现状。

一、民主护栏:2020年大选风波中的美国选举官员

2020年的大选以拜登的胜利告终,但特朗普却并没有打算接受自己的失败,反而带领其盟友大力炮制有关乔治亚等摇摆州的选举结果存在欺诈的言论,试图迫使其选举管理机构进行违规的选举调查,推翻当下已定的败局。尽管如此,六个摇摆州的选举管理机构仍然顶住了阴谋论的压力,其州务卿在多次审计结果之后坚持确认了拜登的胜利,稳住了摇摇欲坠的“民主护栏”。而屡屡碰壁的特朗普团队也开始吸取教训,将下一步的战略重点瞄准了这次“不甚配合”的选举官员,他们正在控制甚至争取这些管理职位,企图在未来亲自抵御所谓反特朗普的选举阴谋。

在庞大的资金支持下,特朗普及其盟友鼓吹的选举“大谎言”(Big Lie)不仅将矛头指向选举管理的全过程,对邮寄选票、投票软件、签名核实机器、选票审计等各个环节进行发难,而且其传播范围也相当广泛,获得了大批信奉者,后者也开始持续地对各州选举管理的透明性和安全性提出质疑,要求进行违规的选举审查。本来,由于新冠疫情的影响,选举工作者为保证选民能够安全参与投票已经耗费了巨大的精力,而各种阴谋论更是给他们带来了沉重的压力,使其不得不高负荷地工作来应对种种无端指控。北卡罗莱纳的激进分子指出该州100个县的选举系统遭到了黑客袭击,使得上千张选票流向了拜登,该州选举官员立刻编写并公布了数十页的驳斥文件。在此次疫情中得到重用的邮寄选票也是欺诈言论的重点攻击对象,但各州的选举官员都表示对邮寄选票安全性的指控不仅缺乏事实依据,还是对相关安全措施的蔑视。纽约时报在选举日后不久也对各州首席选举官员进行采访,后者虽然承认在核查过程中发现了少数违规投票或者技术障碍的问题,但是这只是正常现象,是选票审计之必要性的证明,与所谓选举欺诈存在本质上的区别。而且即便是一些州进行的违规选票审查,也同样没有推翻原来的选举结果。

乔治亚州共和党州务卿布拉德·拉芬斯伯格(Brad Raffensperger)是特朗普对选举官员进行施压的典型代表。在选举日当天,虽然第一批选票的结果表明特朗普以微弱的优势领先拜登,但随着更多邮寄选票的计入,拜登以微弱优势实现了反超,成为了自1992年比尔·克里顿以来首位赢下这一传统红州的民主党总统。特朗普对该州选举欺诈的指控也随即而来,且并没有因为该州三次选票审计的一致结果而偃旗息鼓。在拉芬斯伯格依据机器重新计票结果再次确认拜登以11779票的优势获胜之后,特朗普在1月2日与他进行了长达一个小时的私人电话。根据随后公布的完整录音,特朗普在电话中不仅重提诸如富尔顿县撕毁选票等已经被证伪的指控,还直接要求拉芬斯伯格为其找到11780张选票,以保证他的胜利。此外,特朗普在电话中还暗示如果拉芬斯伯格没有揭露各种选举欺诈行为,他可能会面临刑事责任。尽管拉芬斯伯格是一名忠实的共和党人,但是在面临同党总统要求其展现党派忠诚并为扭转败局提供帮助之时,他还是坚守了身为选举管理人员的职责,强调各种指控没有事实依据,拒绝了“找到”选票的违规请求。

虽然“民主灯塔”风雨飘摇,但摇摆州的选举官员还是成功规避了“大谎言”对权力交接所可能造成的实质影响,挫败了特朗普及其盟友利用阴谋论调推翻选举结果的企图。而大为恼火的后者也在失败和反思中更加清晰地认识到了选举官员对选举结果的重要性,他们正在将下一步的斗争焦点转向这些一线的选举职位,企图介入选举管理的实质过程,以保证其所谓的“选举诚信”。特朗普的助理和发言人均表示,特朗普及其共和党支持者正专注于明年的州务卿选举,其重点在于为“真正关心选举诚信”的人士背书。史蒂芬·班农(Steve Bannon)还发起了一项“管辖区战略”(precinct strategy),旨在鼓励右翼共和党人全面接管选举管理工作,竞逐上至州级官员,下至基层投票监督志愿者等各级选举管理职位。这些顶层战略虽然在名义上是要加强选举的公正性,但其实质是两党极化政治的体现,共和党右翼势力希望对自身更加忠诚,尤其是相信本次大选存在阴谋的人进入选举管理机构,以便在下一次选举中捍卫有利于本集团的选举结果。

二、风暴中心:围绕选举管理职位的竞争现状

受各种选举阴谋论的冲击,许多现任选举官员成为了特朗普支持者宣泄愤怒的对象,其人身安全受到了暴力甚至死亡的威胁,有一部分官员正在考虑离开,而2022年也正是26个州的州务卿改选之年,这就造成了大量选举管理职位的空缺。在特朗普等人的支持和鼓动下,共和党“大谎言”信奉者已经开始针对空缺职位采取积极行动,其与民主党候选人之间的竞争就此拉开序幕。与此同时,各州破坏选举的立法议程也同样高度关注选举管理过程,试图从根本上夺取并限制选举管理岗位的权限。

在联邦制的传统下,选举事务由各州分散管理,工作于各州及地方的选举官员并不是一个十分显眼的存在,但是却在当下成为了两党博弈,尤其是“大谎言”信奉者争取的对象。其主要原因便是选举官员在选举管理体制历史演进中获得了相当大的自由裁量权,他们对选举结果具有不可小觑的影响力空间。在美国历史早期,选举工作是一件临时性的事务,它由当地官员暂时负责,不存在专门的人员,也没有相对规范的程序。从19世纪开始,选举过程中的种种问题推动各项法案的相继出台,逐步规定了选民登记、选票统一提供、采用投票机器以及选民名单集中管理等政策和流程,提高了选举活动的规范性。而日益复杂的程序以及新技术的运用也对选举官员提出了更多的职能要求,后者的权限相应扩大,负责各种规则和程序的具体阐释与落实。1993年的《全国选民登记法》(NVRA)和2002年的《协助美国投票法》(HAVA)进一步提高了各州以及地方选举官员的重要性。前者对选民登记和名单维护进行了重大改革,并明确规定各州需指定一名首席官员来领导法案的落实,大多数州的州务卿便承担了这一职能要求。而后者则进一步扩大了《全国选民登记法》规定的首席官员的职责,要求其协调法案的落实并直接参与地方一级的选举管理。此外,面对更加复杂的法律体系和技术设备,一些州又自行授予了该州首席选举官员更多额外的规则制定权。因此,随着相关制度的发展与完善,以州务卿为代表的州级以及地方选举官员获得了很大的自由裁量权,处理从选民登记到最终结果确认的所有事宜。在选举日之前,他们有权决定投票设备和邮寄选票等替代性投票方式的采用。在选举日之后,他们负责认证最终的选举结果,并且有权对疑似选举违规和欺诈的现象进行调查。可以讲,美国的选举官员对捍卫选举结果的公正性至关重要,在特朗普等人炮制和宣传选举欺诈言论的当下,这些职位自然成为了两党竞争的焦点。

作为一种首席选举管理职位,部分州即将于明年举行的州务卿选举或选任最能够反映当下“大谎言”信奉者的野心以及两党博弈的激烈程度。一方面,特朗普本人对该职位的选举表现出浓厚的兴趣,亲自下场为支持选举欺诈言论的候选人背书,这对于一位前任总统来说是相当罕见的。到目前为止,特朗普一共公开支持了三位候选人,他们均来自2020年大选的战场州。在乔治亚州,特朗普支持约迪·希斯(Jody Hice)挑战寻求连任的拉芬斯伯格。希斯是139位投票反对拜登胜利的众议院共和党议员之一,他回应特朗普对该州选举公平性的指控,认为乔治亚州进行的三次选票审计都有名无实,表示会任命一位特别顾问对该州的选举情况展开进一步调查。在亚利桑那州,特朗普支持马克·芬奇姆(Mark Finchem)参与竞选。这位亚利桑那州众议员是选举阴谋论的主要编造者,声称该州皮马县的选举被盗,并提出过一项允许共和党议员经手选票数据的法案。在密歇根州,特朗普选择的支持对象是克里斯蒂娜·克拉莫(Kristina Karamo),她因在2020年大选中声称缺席选票存在欺诈行为而崭露头角,并且签名支持了对拜登胜利的最高法院挑战。

另一方面,本次州务卿选举也吸引了大量政治资金的涌入,其激烈程度可见一斑。在共和党方面,乌林公司创始人伊赫莱恩夫妇等保守派捐赠者纷纷投入数千美元来支持希斯的竞选。共和党州领导委员会(Republican State Leadership Committee)为支持其他州的竞选者已经筹集了1千多万美元,比上一次选举的筹资总额多出了200多万。在民主党方面,专注此次州务卿竞选的组织iVote已经筹集了300万美元,并且希望能够针对内华达、亚利桑那、乔治亚等战场州筹到1500万元的竞选资金。州务卿民主党协会(the Democratic Association of Secretaries of State)在2021年上半年一共筹集了110万美元,比上一次选举同期增长了五倍。它还制定了总计1500万美元的支出预算,较两年前增加了近10倍。政治捐款数额的显著增长凸显了两党对州务卿职位的重视程度,反映了这一职位被高度政治化的现实。

除了直接参与州务卿职位的竞争,各州的共和党议员也正在通过立法手段阻挠选举官员的正常履职,甚至抢夺原本属于后者的选举管理权限。在阻挠选举官员的工作方面,一些法案旨在加强对选举官员行为的规范和处罚。例如,亚利桑那州的H.B. 2794和H.B. 2905号法案分别将选举官员调整选举截止日期,以及主动向选民发送邮寄选票的行为视为重罪,进而限制了选举官员在特殊情况下灵活处理以保障投票权利的空间。还有一些法案为党派色彩浓厚的选举挑战打开了方便之门。例如,乔治亚州通过的S.B. 202号法案允许对选民资格的大规模质疑。对于没能有效回应质疑的县级选举委员会,该法案还规定了一系列制裁措施。在2020年大选之后,该州选民名单遭到了以特朗普为首的许多右翼共和党人的指控,而这道新法案会进一步加大选举官员应对党派挑战的难度。

在夺取选举官员的管辖权限方面,一些法案扩大了党派官员对部分选举环节的干预。密歇根州引入的S.B 297号法案将矛头对准计票环节,要求地方选举官员在雇佣计票助手之前必须征得县级选票审核委员会两党成员的同意,这很可能会为党派官员单方面拖延计票进度提供空间。还有一些法案则试图直接将选举官员排挤在特定选举管理事务之外。面对拉芬斯伯格抵挡选举欺诈言论的坚定立场,乔治亚州通过的S.B. 202号法案取消了州务卿在该州选举委员会中的领导地位和投票权,并授权州议会通过多数表决挑选一位主席来取代前者的位置。这一五人委员会承担制定选举规则或程序的主要职责,并负责授权州务卿在必要的情况下对选举结果进行调查。就人员结构而言,除直接选举的州务卿外,州议会负责任命两名委员,而另外两位则分别来自两党。但是在新法案之下,该委员会中就有三个位置由州议会决定,这实际上扩大了后者对选举事务的影响,尤其是在该州议会中处于多数的共和党。此外,该法案还规定州选举委员会可以在县级选举官员行为失当的情况下对其进行停职处理甚至替换,这很有可能使得专业选举官员被党派倾向更加明显的人员所取代,后者甚至有可能就是对2020年大选结果存在疑虑的人。

面对“大谎言”信奉者对州务卿选举的志在必得,以及党派立法者对选举官员权力的限制和抢夺,不少民主观察人士对美国未来选举管理的中立性表示担忧,高度党派化的可能前景为该国已然受到冲击的民主再次发出了“红色警报”。

三、本质议题:党派利益是否在影响选举官员的正常履职?

虽然特朗普及其追随者对美国选举管理制度和队伍的冲击“前无古人”,但其本质上仍然是一个学界与政界长期关注的议题,即党派政治对选举官员正常履职的可能影响。美国独特的选举管理制度以及两党在相关政策上的传统分歧,使得选举管理机构确实存在党派影响的潜在风险。学界在过去二十年中的研究成果也揭示了党派偏向的切实证据。

一直以来,美国国内都存在着选举官员成为党派利益代理人的担忧,其主要原因在于制度设计和党派分歧的大环境。首先,正如上文所述,美国分散式的选举管理体制在不断的发展中授予了各州及其地方选举官员很大的自由裁量权,使其对选举结果具有相当重要的影响力。这自然引起了两党试图对选举官员施加单边影响,或者直接在选举管理队伍中安置同党成员的动机。其次,就各州首席选举官员的选任而言,尽管其具体办法存在差异,但是绝大多数都采用了党派选举的方式来决定州务卿的人选。在采用任命流程的州,其遴选的个人或委员会成员也主要来自共和党和民主党。只有5个州采用了跨党派或者无党派的选举管理办法。以党派选举为主的选任制度也同样引发了对选举官员服务政党利益的担忧。

再者,民主党和共和党在选举管理政策上长期存在分歧。自美国独立以来,几乎所有的选举管理问题都处于投票渠道(access)和选举诚信(integrity)的框架之下。随着时间的推移,围绕二者的辩论逐渐带上了党派化的色彩,成为了两党之间相互对抗的议题。由于高收入和受教育程度高的选民更有可能投票,而低收入和受教育程度低的选民又更有可能支持民主党候选人。所以民主党更加倾向于支持扩大投票渠道以提升投票率,而共和党则倾向于强调选举诚信,要求对各种投票措施进行限制。就美国最新的选民结构特点而言,白人选民的投票率更高,而有色人种选民的增多又蕴藏着民主党的潜在优势。因此,两党之间围绕渠道和诚信的分歧依旧存在,并且受到了政治极化的刺激,民主党《自由投票法案》的艰难进展以及各州限制性投票立法的浪潮便是一个明显的例证。考虑到选举官员的高自主权限以及多由党派人员构成的特点,两党在选举管理政策上的长期分歧也进一步滋生了对选举管理中立性的担忧。

这种基于制度和党派政治等结构性因素的忧虑得到了现实事件的印证。在2000年大选时的佛罗里达州计票风波中,该州州务卿凯瑟琳·哈里斯(Katherine Harris)的中立性问题引起了广泛的关注。她在担任州务卿的同时,不仅公开支持布什,而且还兼任后者竞选团队的联合主席。在监督重新计票的过程中,凯瑟琳被指控做出了有利于布什的管理决定,尤其是该州争议巨大的选民数据库清理问题。这场总统大选的世纪风波激发了学界研究选举管理的浪潮,有一部分学者便开始对党派政治是否影响选举官员展开研究。

一方面,有的学者对选举官员的政治态度和政策立场进行调查,发现选举官员在有关投票渠道和选举诚信的政策上存在基于党派的分歧。大卫·金博尔(David C. Kimball)、玛莎·克罗普夫(Martha Kropf)和蒂莫西·维切洛蒂(Timothy Vercellotti)就选举官员对临时投票政策的态度进行了调查。这种措施旨在为没有正确登记的选民提供投票的便利。最终的研究结果表明,在倾向于民主党的管辖区,民主党地方选举官员对临时投票措施的态度会更加积极。大卫·金博尔又和布拉迪·贝贝克(Brady Baybeck)调查了选举官员对新投票办法、简化的选民登记以及打击欺诈等三个选举管理议题的态度,发现共和党官员会更加支持防止选举欺诈的措施,而民主党官员则更加偏好有利于选民登记的政策。这种偏好差异在负责大管辖区的选举官员身上最为明显。

另一方面,还有的学者从代表性官僚的理论假设出发,发现党派倾向确实会影响选举官员对各种选举政策的落实。在政治态度研究的基础上,大卫·金博尔(David C. Kimball)和玛莎·克罗普夫(Martha Kropf)等人聚焦2004年的大选,追踪临时投票政策的首次落实情况。他们发现各州的临时选票并没有得到平等的派发和计算。在同党选民更加集中的票区,选举官员派发和计算的临时选票数量也会更多。这种现象在两党选举官员的工作中均有体现。伊森·波特(Ethan Porter)和乔恩·罗戈斯基(Jon C. Rogowski)则以2014年大选前的威斯康辛州为研究对象,采用自然试验的方法,探讨选举官员对信息咨询请求的响应程度与请求者的党派认同之间的关系。研究结果发现,共和党选举官员会更加积极地回应同党选民咨询选举信息的邮件,而民主党选举官员则没有明显的类似迹象。除此之外,关注选民名单清洗、邮寄投票等其他选举政策落实的研究也都得出了相似的结论,发现选举官员的日常工作确实会受到党派偏好的影响。

四、未来改革:规避党派政治对选举官员影响的可能方案

虽然学界的研究成果证实了改革现行选举管理人事体制的必要性,但是相比投票设备和投票方法等技术性事务而言,这个问题并没有得到足够的重视,相关的改革方案还主要停留在争论和初步落实的阶段。按照内容的不同,既有方案可以大致分为以下四类。

第一,去党派化,选举无党派官员或成立跨党派委员会进行选举管理。这类方案的呼声最高,直接针对党派选举的现行体制。例如,理查德·汉森(Richard Hansen)建议首席选举官员由州长任命,并且要得到州议会四分之三绝对多数的确认,以便体现跨党派选任的特点。为证明这类方案的有效性和必要性,学界也进行了不少的实证研究。巴里·伯登(Barry C. Burden)、 大卫·卡农(David T. Canon)等人专门比较了任命和选举两种方式对选举官员后续履职的影响,发现选举产生的官员会更加支持有利于选民投票的措施,而任命产生的共和党官员则更加容易受到政党利益的束缚。迈克尔·阿尔瓦雷斯(R. Michael Alvarez)、 萨德·霍尔(Thad E. Hall)等人则对选民的态度进行了调查,发现大部分选民都支持无党派选举的方案,而且更加倾向于由委员会来领导一州的选举事务。

不过,该类方案也遭到了一些质疑。对于成立跨党派选举管理委员会的呼声,汉森等人担心跨党派的性质会影响委员会的工作效率。对于长期雇佣专业无党派人员进行管理的提议,肯尼斯·梅尔(Kenneth R. Mayer)等人认为这反而会削弱选举官员对选民的负责任程度,不利于对选举管理的有效监督。此外,不少学者也指出,虽然此类方案受众广泛且具有积极意义,但是却并不具有良好的实际操作性。一方面,在分散化的选举管理体制下,选举管理政策由各州决定,几乎不可能实现统一的改革。另一方面,现任的选举官员队伍也反对这样的改革,认为这不仅会给党派选举官员带来额外的就业压力,还会损害其目前工作的声誉和可信度。此外,就党派竞争而言,两党的政治家也并不愿意放弃这一影响选举结果的潜在渠道,他们没有足够的改革动力。

第二,制定并完善选举官员的行为准则。学界和政策界已经为防止党派影响提出了很多行为条款。例如,美利坚大学民主与选举管理中心(CDEM)提出了一个立法模板,禁止选举官员参与竞选活动、公开支持候选人等违反中立性的行为。鉴于有不少选举官员同时参与竞选活动的现象发生,很多民主人士表示这类行为措施改革可能更加紧迫,需要各州议会予以关注并采取行动。

第三,建立并完善选举管理的绩效评价体系。这类方案在2000年大选风波之后获得越来越多的支持,其目的在于识别并弥补选举管理中的漏洞,提高选民对选举工作的信任程度。第一个相关方案由耶鲁大学法学院希瑟·格肯(Heather K. Gerke)教授提出。她设计了一套“民主指数”(the Democracy Index),旨在对美国各州选举管理工作的质量进行统一的多指标测量和排名。在此基础之上,皮尤慈善信托基金在2013年又提出了一个“选举表现指数”(the Election Performance),从17个指标出发,对各州选举管理的方方面面进行评级。鉴于该类方案的监督性质,它的可操作性相对较强,目前正处于逐步落实当中。至于其是否能够真正推动选举官员对自身工作进行改进,还留待进一步的观察和研究。

第四,加强选举官员的专业性培训。这类方案以社会化理论为基础,强调通过长时间的工作和培训来规范选举官员的履职行为。而且面对复杂的选举程序和高新技术的引进,选举官员也需要掌握更加全面的知识和技能。目前,各州选举管理机构、社会组织和研究机构都向地方选举官员提供了很多培训项目。例如,大部分州的选举办公室会为县级以下的选举人员提供自愿或强制性的培训。全国州务卿协会(NASS)为各州州务卿提供了交流工作经验的平台。社会化是一个潜移默化的过程,相关方案的效果也只能在较长的时段下得到检验。

从美国选举管理体制的演进来看,主要的改革议程一般出现在如2000年大选风波这样的焦点型事件之后。面对如今“大谎言”信奉者对选举管理职位的竞争,以及试图削弱选举官员权限的立法浪潮,围绕选举管理人事体制的改革呼声很可能会上升到一个新的高度。

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34.Will Wilder, Derek Tisler, Wendy Weiser, The Election Sabotage Scheme and How Congress Can Stop It, Brennan Center for Justice, November 8, 2021.

35.Tim Reid and Nathan Layne, Jason Lange, “Special Report: Backers of Trump's false fraud claims seek to control next elections,” Reuters, September 22, 2021, https://www.reuters.com/world/us/backers-trumps-false-fraud-claims-seek-control-next-us-elections-2021-09-22/.

36.Associated Press, “Trump Endorses 'Big Lie' Proponents for State Election Posts,” U.S. News, September 20, 2021, https://www.usnews.com/news/politics/articles/2021-09-20/trump-endorses-big-lie-proponents-for-state-election-posts.

37.Stephen Fowler, “What Does Georgia's New Voting Law SB 202 Do?” GPB, March 27, 2021, https://www.gpb.org/news/2021/03/27/what-does-georgias-new-voting-law-sb-202-do.

发布时间:2022年01月14日 来源时间:2022年01月14日
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