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邢瑞利:拜登政府“民主国家联盟”构想评析

作者:邢瑞利   来源:《当代美国评论》2021年第3期  已有 1042人浏览 放大  缩小

【内容提要】拜登政府执政后将意识形态和民主价值观置于美国外交的重要位置,提出了“民主国家联盟”构想。对内重振美国民主体制、对外修复美国联盟体系、召开“全球民主峰会”、组建“民主国家”议题联盟等是拜登政府“民主国家联盟”构想的主要着力点。拜登政府此举既是源于对全球民主“衰退”现实的担忧,也有回应美国国内政治现实的考虑,同时与拜登本人及其执政团队的外交理念密切相关,更是美国加强对华价值观与意识形态斗争的产物。尽管从长远来看拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想存在一些有利的国际条件,但也面临很多阻碍与局限。

【关键词】美国外交政策;中美关系;“民主国家联盟”;拜登政府

在全球推广自由民主价值观和输出西方意识形态是美国外交的基本原则。尽管在特朗普政府执政时期,民主价值观和意识形态因素总体上并未主导其外交政策议程,但这一现象在2020年美国大选后发生明显改变。2021年1月20日,拜登正式就职后,将民主价值观和意识形态因素置于美国对外政策的重要位置,酝酿并推出“民主国家联盟”(Coalition of Democracies)构想,引发国际社会高度关注。2021年2月4日,拜登在美国国务院发表就任后的首次外交政策演讲时宣称,“将纠正美国的外交政策,更好地将民主价值观与外交领导层结合起来,捍卫自由、民主、法治与普遍权利”。2021年3月,在拜登政府公布的《临时国家安全战略指南》(Interim National Security Strategic Guidance)中,“民主”一词先后被提及23次,团结盟友及伙伴应对美国面临的民主挑战更是该构想反复强调的重点。无论是拜登本人及其执政团队成员的公开表态,还是拜登政府发布的官方文件都释放出一个重要信号,即修复传统盟友及伙伴关系,构建基于共同价值观与意识形态的“民主国家联盟”已经成为新一届美国政府外交政策规划中的优先事项。基于此,怎样看待拜登政府提出的“民主国家联盟”构想,这一构想推进实施的思路及发展前景如何,又将如何影响和塑造当前的国际秩序?本文将对上述问题进行分析和探讨。

美国建立“民主国家联盟”的历史实践

“民主国家联盟”并非新概念,更不是拜登政府的首创,它实际上是一种根植于美国历史传统的外交战略。美国外交政策传统的核心观点认为,制度有助于整合利益的多样性并化解利益的冲突对抗性,拥有共同的制度和自由民主价值观的国家身份是自由主义国际秩序稳定的源泉。

自第二次世界大战以来,向海外输出民主并推动“民主国家”之间的合作以建立符合本国国家利益的国际秩序,一直是美国历届政府外交战略的重要目标之一。冷战结束后,东欧剧变与苏联解体使以美国为首的西方国家沉浸在西方民主的胜利之中,美国向海外“输出民主”的热情愈发高涨。冷战结束后,老布什政府为了巩固胜利成果,调整了美国国家安全战略,致力于对外推广美国价值观,争取建立以维护美国国家利益和价值观为核心的世界新秩序。1990年4月,老布什在接受记者采访时强调,美国在世界新格局中的作用就是继续向海外提供促进民主与人权的标准。在克林顿政府执政时期,美国将促进“民主输出”列为外交战略的三个重要支柱之一,强调民主的扩展与传播有助于解决美国所有的外交问题。克林顿政府在其1995年发布的《美国国家安全战略》报告中指出,促进民主是美国高度优先的外交政策议程,推动构建西半球“民主国家共同体”(Community of Democracies)是在海外推进民主的核心,这将巩固并确立美国在全球的主导地位。为了推动“民主国家共同体”概念付诸实践,2000年6月,克林顿政府时期的国务卿奥尔布赖特(Madeleine Korbel Albright)召集美国与波兰、韩国等八个国家,在华沙联合举行世界“民主国家”大会,106个与会国家共同签署《华沙宣言》,这标志着“民主国家共同体”正式诞生。值得注意的是,尽管目前“民主国家共同体”仍然在正常运行,但过于宽泛的成员国准入标准已经妨碍了这一机制发挥有效作用。

小布什政府执政后,美国进一步强化“民主战略”,向海外“输出民主”也在这一时期达到了历史顶峰。2006年9月,美国“普林斯顿计划”研究小组发表题为《铸造法治下的自由世界:美国21世纪国家安全战略》(Forging a World of Liberty under Law: U.S. National Security in the 21st Century)的研究报告,提出成立由全球“民主国家”组建的“民主联盟”(Concert of Democracies)的建议。2008年,在美国国务院政策规划办公室任职的阿什·贾因(Ash Jain)与戴维·戈登(David Gordon)首次提出建立“民主国家集团”的想法,即把英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本、澳大利亚和韩国等美国最亲密的盟友召集在一起,围绕全球挑战展开战略对话。同年,美国共和党参议员约翰·麦凯恩(John McCain)呼吁建立团结世界“民主政体”的“新全球契约”。但由于小布什政府全力反恐,并且倾向运用军事手段强行推进全球“自由民主”进程,导致结果不尽如人意,也使得美国“民主输出”行动遭受重创。在奥巴马政府执政时期,基于对小布什政府“民主推进”战略的反思,美国转而强调在海外运用柔性和非暴力手段推广西方价值观和民主制度。特朗普政府执政时期,民主价值观和意识形态因素在美国外交政策中的地位明显下降。尽管2017年《美国国家安全战略报告》指出,美国将继续向海外“输出民主”,但特朗普政府忽视民主价值观和意识形态的一系列举措已经严重损害了美国作为“世界民主灯塔”的形象。直到其执政后期,美国外交政策的着力点才逐步转移到“民主”与“人权”方面。2020年7月,时任美国国务卿蓬佩奥在尼克松图书馆发表演讲,公开呼吁世界各国组成一个“民主国家新联盟”(New Alliance of Democracies)来改变共产主义中国。

纵观冷战后美国外交政策的演变可以发现,“民主国家联盟”构想本质上服务于美国“民主输出”战略,重视“民主与人权”并致力于在全球推广西方民主价值观、意识形态和人权理念,始终是贯穿美国历届政府外交政策中或明或暗的重要线索。但是,民主价值观与意识形态因素在美国历届政府的外交政策中的地位和分量并不相同。

拜登政府“民主国家联盟”构想的主要内容

基于对美国民主制度遭受重创的担忧以及特朗普政府时期忽视民主价值观及意识形态做法的反思,拜登政府执政后强调将民主价值观和意识形态因素置于美国外交政策的重要位置,推动实施“民主国家联盟”构想也初步展开。通过分析拜登政府发布的一系列政策以及发表的公开讲话,可以发现对内重振美国民主体制、对外修复美国联盟体系、召开“全球民主峰会”(Summit for Democracy)、组建“民主国家”议题联盟等是其推进“民主国家联盟”构想的主要着力点。

(一)对内重振美国民主体制

重振国内民主是拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想的基本前提。拜登在各种公开场合反复强调,要发挥美国作为全球“民主国家榜样”的力量,应投入更多精力聚焦美国国内民主制度的重建。

在拜登政府看来,美国的内外政策是紧密相连的,外交行动要服务于美国国内政治和社会议程。2021年2月4日,拜登在首次外交政策演说中就特别强调将国内需求视为美国外交政策的出发点,“外交政策和国内政策之间不再有明确的界限”。美国国家安全顾问沙利文曾表示,“美国到了一个外交政策即国内政策、国内政策即外交政策的节点”。可以说,拜登政府的这一施政理念与近年来美国战略界关于如何解决美国国内问题的反思不谋而合。正如美国对外关系委员会会长理查德·哈斯(Richard Haass)所言,“美国的安全和繁荣面临的最大威胁不是来自国外,而是源于国内。如果美国想在海外行动中保持自如就必须重建权力的国内根基,无论是在当前还是未来,外交政策需要始于国内”。正是在这一理念的指导下,拜登政府反复强调推进实施“民主国家联盟”构想的前提是要“始于国内”“先做好自己分内的事”。事实上,拜登2020年在《外交事务》杂志发表的题为《为何美国必须再次领导世界——拯救特朗普之后的美国外交政策》(Why America Must Lead Again? Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump)署名文章中就指出,“必须修复和重振我们自己的民主,加强在世界各地与我们站在一起的‘民主国家联盟’,美国成为世界进步力量和动员集体行动的能力始于国内”。由此可见,拜登政府在推进实施“民主国家联盟”构想的同时也强调重振美国国内民主,体现出一种“攘外必先安内”的施政思路,即通过由内而外的路径,将国内优先事项与海外的目标有机联系起来。

重振美国国内民主也是拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想的重要组成部分。推进实施这一构想并不意味着只关注外部威胁,还需重视“民主国家”共同面临的国内挑战。在拜登政府看来,建立“民主国家联盟”旨在恢复美国的全球领导地位,而要实现这一目标仅在全球层面维护民主还远远不够,还需在国内层面重振民主以证明美式民主仍然是有效的。美国纽约大学国际合作中心研究员詹姆斯·特劳布(James Traub)在与拜登政府外交政策团队深入交谈后指出,“拜登本人及其外交政策顾问认为美国不仅面临着来自‘威权主义’国家的外部挑战,还要设法应对美国及其他民主国家内部的‘非自由民粹主义’问题”。英国皇家国际事务研究所欧洲项目高级研究员汉斯·昆德纳尼(Hans Kundnani)也认为,“拜登政府把推进实施‘民主国家联盟’构想的重点放在解决美国国内民主危机上,并不意味着放弃将民主传播到世界其他地区,因为只有民主制度重新正常运行才能更好地加强全世界民主国家之间的合作”。事实上,2021年6月29日,美国国务卿布林肯在接受意大利《共和报》专访时也明确指出,“美国倡导‘民主国家联盟’,对内要解决社会不平等、新冠疫情以及气候变化等问题,对外则要应对来自俄罗斯和中国的挑战”。在重振美国国内民主方面,拜登政府目前主要采取了强力打击美国国内的极端主义势力、促进公共政策的平等与包容、维护民主与人权等举措。

(二)对外修复美国联盟体系

对外修复美国联盟体系是拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想的优先事项。拜登政府在《临时国家安全战略指南》中指出,只有联合盟友及伙伴,重新激活国家实力才能推进美国自身利益和维护民主价值观。

自第二次世界大战以来,联盟体系成为美国实现全球战略目标的重要手段,也是历届美国政府维护全球霸权地位的关键支柱和力量源泉。然而,特朗普政府奉行单边主义和“交易主义”对外政策,致使美国的联盟体系遭到严重破坏。为了改善被破坏的联盟体系,拜登政府试图以共同价值观和意识形态为纽带将盟友及伙伴国重新凝聚在一起。具体而言,拜登政府致力于借助“民主国家联盟”构想来重塑“跨大西洋伙伴关系”和“印太战略”两大联盟体系,并推动二者形成紧密联动态势。“民主国家联盟”构想对欧洲的规划就是修复和重组跨大西洋伙伴关系,美国大西洋理事会发布了《对华计划:跨大西洋战略竞争蓝图》(The China Plan: A Transatlantic Blueprint for Strategic Competition),建议拜登政府在人权问题、中国的“强制外交”以及限制中国的全球影响力等跨大西洋国家最具合作潜力的领域展开合作,以捍卫西方民主与人权。这一“蓝图”与拜登政府对欧洲的规划不谋而合,即以西方价值观为抓手修复和重组跨大西洋伙伴关系,推动美欧盟友关系的回暖与恢复。2021年2月,拜登先后出席七国集团领导人峰会和慕尼黑安全政策线上特别会议,拜登在发言中着力渲染美欧所面临的“对民主的攻击”,强调要借助共同的民主和开放的经济体和价值观优势,重塑跨大西洋联盟以维护“国际民主秩序”。与此同时,拜登本人及其美国政府各级官员与欧盟及欧洲主要国家领导人保持高频互动,推动跨大西洋合作的复苏。2021年6月,拜登执政后首次出访就选择欧洲,先后参加七国集团峰会、北约峰会和美欧峰会,与欧洲就建立“维护民主、遏制威权主义”的联盟达成共识。

美国、日本、澳大利亚和印度组成的“四方安全对话”机制是美国“民主国家联盟”构想在印太地区的主要规划。2021年3月,在拜登政府的推动下,美日印澳四国领导人首次召开“四方安全对话”视频峰会,一致同意成立以新冠疫苗生产、稀土供应链、气候变化和关键新兴技术为重点的工作组以应对共同挑战。尽管此次峰会发表的联合声明和会议简报均没有直接提及中国,但此次峰会被普遍认为具有抗衡中国的明显意味。为进一步推动“四方安全对话”的机制化和常态化,拜登政府计划在2021年9月联合国大会一般性辩论后,邀请日本、印度和澳大利亚三国领导人,举行美日印澳四国领导人面对面峰会。除了强化与日本、澳大利亚和印度等国的关系之外,新西兰、新加坡、韩国和越南也是拜登政府在印太地区推进“民主国家联盟”构想的重要潜在成员国。事实上,在特朗普政府执政后期,美国就有意扩展“四方安全对话”机制,将这一机制视为“在几乎所有领域反击中国”行动的重要工具。自2020年3月起,美日印澳四国已经与韩国、越南、新西兰建立了“四方安全对话+”副外长级多边对话机制,以定期商谈相关政策。拜登政府计划进一步推进构建比“四方安全对话”规模更大的机制,邀请韩国、越南和新西兰等加入印太地区“民主国家联盟”。在美国《临时国家安全战略指南》中,拜登政府就特别提及日本、韩国、澳大利亚、新西兰、新加坡、印度和越南等印太地区国家是深入推进实施“印太战略”以及升级“四方安全对话”机制的重点。

(三)召开“全球民主峰会”

召开“全球民主峰会”是拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想的重要步骤。拜登政府力图通过搭建“全球民主峰会”平台,将所谓民主国家凝聚在一起,推进“民主国家联盟”构想的进一步完善。

在2020年美国总统选举期间,拜登就表示将在执政后的第一年主持召开“全球民主峰会”,并将此塑造为捍卫美国“自由世界灯塔”角色和重振美国全球领导地位的重要支撑。2020年3月,拜登在《为何美国必须再次领导世界——拯救特朗普之后的美国外交政策》署名文章中,明确提出召开“全球民主峰会”的计划,要将世界上的“民主国家”聚集起来,完善民主制度并制定共同议程,重振“自由世界”精神信仰和共同目标。2021年8月11日,拜登政府宣布将于12月9日至10日举行线上“全球民主峰会”,一年后将以面对面形式举行第二次峰会。目前,“全球民主峰会”正在筹备中,它绝非一句简单的政治口号,而是一项重大的战略性规划。从议程设置来看,拜登政府计划与参加“全球民主峰会”的国家在打击腐败、抵制“威权主义”、在“民主国家”内部及其他国家推进人权三大领域做出重要承诺。从组织机制来看,“全球民主峰会”的性质类似于一个平台,以共同的民主价值观为基础来划分不同类型的国家并决定如何与其相处,具有浓厚的意识形态色彩。不过,拜登政府是否会将该平台打造成永久性的“民主国家联盟”并采取制度性的运作模式尚待观察。从目标设定来看,“全球民主峰会”兼具防御与进攻的双重目标。根据拜登本人的阐述,举办“全球民主峰会”旨在“加强民主体制以重振“自由世界”各国的精神信仰和共同目标”,这显然具有一定的防御性质,即在现有的“自由世界”内部优化所谓民主;但拜登同时也强调要“打击腐败,抵制威权主义及在本国与海外推进人权”,这又明显带有战略进攻性质,即在所谓的非民主地区“扩展民主”。

从参会范围来看,“全球民主峰会”的参与对象不仅仅局限于国家,还计划将非政府组织、公民社会组织、商业团体、私营部门等纳入其中。从前者来看,确定受邀名单是拜登政府正在谨慎考虑的重要事项,也是判断其亲近或疏远哪些国家的风向标。美国布鲁金斯学会研究员特德·皮科内(Ted Piccone)提议参考“世界自由度报告”“世界正义工程”等评估指数以及民主多样性报告多种指标来确定受邀名单。需要尤为关注的是,美国国务卿布林肯在2021年3月10日出席众议院听证会时将台湾称为“国家”,并明确表态称“台湾是‘强健的民主力量’,将邀请台湾参加‘全球民主峰会’”。拜登本人非常看重私营部门的作用,提出“将呼吁包括科技公司和社交媒体巨头在内的私营部门采取行动,它们必须认识到在维护民主社会和保护言论自由方面既享有巨大利益也担负重大责任”。从预期成果来看,“全球民主峰会”旨在为美国加强和推进海外民主制定一个系统全面的“民主战略”路线图。美国布鲁金斯学会研究员帕特里克·夸克(Patrick W. Quirk)指出,“召开‘全球民主峰会’是必要的,但必须与美国民主战略相结合,建议将民主战略写入国家安全战略,以此确保所有相关机构和政策工具都能被用来推进实施这一战略”。

(四)组建“民主国家”议题联盟

组建“民主国家”议题联盟是拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想的核心内容。拜登政府热衷于围绕经贸、科技、地缘政治等领域与“民主国家”组建制衡中国的联合统一阵线,从而达到维护美国国际主导权的目的。

具体而言,一是推动经济“民主国家”联盟。拜登政府认为民主要建立在坚实的经济基础上,在贸易政策上与世界“民主国家”共同制定贸易规则的立场需更加坚定。美国贸易代表办公室于2021年3月发布的《2021年贸易议程》和《2020年度报告》强调,要与盟友及伙伴国合作制定全面战略来应对中国“强制性”和“不公平”的经济贸易方式,从而促进全球经济公平增长和发挥规则的作用,这明显反映出拜登政府试图利用经济工具组建对华经济联盟的意图。拜登政府尤其强调保护供应链安全的重要性,“携手其他民主国家建立可信赖的战略供应链和科技基础设施”的表述在美国《临时国家安全战略指南》中多处可见。2021年6月4日,拜登政府发布《建立有弹性的供应链、振兴美国制造业和促进广泛增长》的评估报告,这是拜登政府加强“供应链联盟”建设的重要指导依据。

二是推动科技“民主国家”联盟。组建科技“民主国家”联盟是美国民主党和共和党最具共识的领域,两党一致认为美国必须保持对中国技术领先优势,才能证明西方民主体制对中国的优越性。2021年3月,美国国防部长阿什顿·卡特(Ash Carter)、国家情报局局长詹姆斯·克莱珀(James Clapper)等美国国家安全领域的前任负责人共同致函布林肯和沙利文,要求拜登政府批准参议员马克·沃纳(Mark Warner)等人提出的《民主科技伙伴议案》(Democracy Technology Partnership Act),与“民主国家”联手共同应对中国和其他“专制政权”的科技实力及影响力的提升。与此同时,美国战略界也呼吁拜登政府组建“技术十国”(T-10)或“技术十二国”联盟(T-12),联合科技“民主国家”应对中国等发展“数字威权主义”的行动。对于美国在科技领域建立“民主联盟”的提议,欧盟委员会明确表示支持,认为这一提议与欧盟建立跨大西洋贸易和技术理事会的构想相似,鉴于目前所处的“制度性竞争”与科技竞赛紧密相连,需要在最高层面共同为新技术制定联合标准,阻止中国在重要技术领域获得主导地位。

三是推动地缘政治“民主国家”联盟。拜登政府在地缘政治层面推动“民主国家”联盟的典型表现是以“维护人权”为幌子,频繁干涉新疆、西藏、香港、台湾和南海等中国内政。以新疆问题为例,美国与欧盟以“人权及价值观外交”为抓手,在立法层面相互协调,美国国会和欧洲议会先后通过了所谓“涉疆决议”。2020年12月17日,欧洲议会以压倒性多数通过了一项敦促欧盟动用新的措施制裁在新疆和其他地区“侵犯人权”的中国政府官员的决议草案。美国众议院外交事务委员会在2021年4月21日也通过两项“涉疆议案”,其中一项旨在确保新疆的“强迫劳动”产品不能进入美国市场,另一项则指责中国针对新疆维吾尔民族和其他少数民族犯下“种族灭绝”和“反人类罪”。2021年7月14日,美国参议院通过禁止从新疆进口商品的“防止强迫维吾尔劳动”提案。此外,美国、欧盟、英国、加拿大以及澳大利亚和新西兰等国先后发表声明,以所谓新疆“人权问题”为由对中国进行制裁或谴责。值得注意的是,这是拜登政府执政后西方“民主国家”首次针对中国采取此类共同行动。上述一系列举措反映出拜登政府借助意识形态和价值观问题,推动构建针对中国的地缘政治“民主国家联盟”已初步成形。

拜登政府提出“民主国家联盟”构想的动因

拜登政府执政后提出“民主国家联盟”构想既源于认识到全球“民主衰退”的现实,也有回应美国国内政治现实的考虑,同时与拜登本人及其执政团队的外交政策理念密切相关,更是美国对中国开展价值观与意识形态斗争加剧的产物。

首先,拜登政府认为世界各地的民主正受到威胁并处于衰退中。这并非新问题,早在20世纪90年代,西方国家的学者就提出这一现象。美国政治学家亨廷顿(Samuel Huntington)在《第三波:20世纪后期的民主化浪潮》(The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century)一书中提到“民主回潮”现象,认为“一部分已经实现民主转型的国家又回归到了非民主统治”。近年来,美国等西方国家愈发关注民主的脆弱性问题,担忧全球“民主衰退”演变成国际政治中一种不可阻挡的趋势。有数据显示,2018年,全球“成熟民主国家”在世界国内生产总值总量的占比自19世纪末以来首次降至50%以下。2020年,新冠肺炎疫情暴发进一步加剧了西方国家对全球“民主衰退”的担忧和焦虑。2021年2月,《经济学人》发布的《2021年全球民主指数报告》指出,“全球民主指数”处于14年以来的最低水平,世界民主状况出现了前所未有的衰退。拜登政府也意识到上述问题,拜登本人就多次指出,“在美国乃至全世界,民主本身就处于危机中”。然而,面对全球民主“衰退”的现实,拜登政府不是反思民主制度本身的弊病,而是将其归咎于所谓“威权主义”或“威权主义政权”的复兴。在拜登政府看来,全球“威权主义”对西方民主造成了破坏性后果。美国布鲁金斯学会学者塔伦·查布拉(Tarun Chhabra)指出,“20世纪80年代,民主在美国大战略中起主导作用源于民主正在前进。然而今天,民主必须再次发挥主导作用则是因为全球民主已经岌岌可危,美国的参与将是扭转这一趋势的关键”。

其次,在特朗普政府执政期间,社会不平等、种族歧视、民粹主义泛滥等社会问题加剧,使美国民主制度遭遇困境。2020年美国大选期间以及大选结果公布后,特朗普政府对美国民主制度的破坏程度更是前所未有。2021年1月6日,特朗普的支持者强行闯入美国国会大厦暴力事件的发生,再次暴露出美国民主制度的脆弱性,而且使美国在全球推进民主的国际声誉备受质疑。美国昆尼皮亚克大学(Quinnipiac University)公布的一项民意调查显示,在美国国会大厦暴力事件发生后,近3/4的美国选民认为美国的民主正受到严重威胁。正是因为看到美国大多数选民对特朗普政府制造宪政危机的失望和不满,拜登政府才着重强调对民主价值观的重视,以此展示与特朗普政府的不同,从而吸引美国选民的支持。此外,拜登政府推出“民主国家联盟”构想也有适度迎合国内相关政治派别的考虑。以新保守主义势力为例,作为美国国内一支重要的政治力量,新保守派尤其强调意识形态因素对美国外交决策的重要性,认为只有借助强力手段在海外推广民主才能切实维护美国的国家利益。新保守派的代表人物罗伯特·卡根(Robert Kagan)曾多次批评特朗普政府忽视民主价值观的做法,并将特朗普治下的美国称为“无赖超级大国”。

再次,从历史传统看,美国民主党在推行对外战略过程中的理想主义色彩浓厚,重视民主价值观、意识形态和人权历来是民主党外交政策的传统。实践证明,民主党更倾向于维护自由、民主、人权的政策立场,从创建国际联盟到联合国的诞生,再到酝酿组建“民主国家共同体”等,都是由民主党政府率先推动。拜登政府强调把民主价值观和意识形态因素置于美国外交政策的关键位置并推动构建“民主国家联盟”,与民主党的政治传统一脉相承。此外,这一构想的提出也受到拜登本人及其执政团队外交理念的驱动。拜登在担任奥巴马政府副总统期间就发表过开展“民主价值观外交”的言论。2018年6月,拜登出席“哥本哈根民主峰会”并发表讲话,指出美国在二战后以共同价值观为基础建立了联盟体系,一旦没有共同的民主价值观作支撑,将无法维系以规则为基础的自由主义国际秩序。拜登政府外交决策团队成员具有“民主外交”的丰富经验,布林肯在2019年1月与罗伯特·卡根共同撰写的一篇文章中指出,“威权主义模式的崛起是民主国家共同体所面临的首要威胁。美国和欧洲、亚洲等地区的民主国家应以全球性视野建立‘民主国家联盟’或‘民主合作网络’来打造共同的战略、经济和政治愿景”。沙利文也强调,美国必须“先整理好自家屋”“让民主模式继续发光发亮”。这些传统建制派人物作为拜登政府对外政策的主要推手,对“民主国家联盟”构想的出台发挥着不可替代的重要作用。

最后,应该说,“民主国家联盟”构想是拜登政府将中国视为“最严峻的竞争对手”和“21世纪最大地缘政治考验”在价值观及意识形态领域的突出反映。自中美关系正常化以来,价值观及意识形态因素在美国历届政府的对华政策中从未缺席,而且逐渐从一条影响中美战略博弈的暗线发展成为牵动中美大国角力的明线。随着中国在全球影响力的上升,美国越来越将“中国发展模式”的影响力视为对其主导的民主自由价值观的挑战,这一对华认知在拜登政府执政之后变得尤为突出。拜登政府认为,美国面临的最重要战略问题是能否和世界上其他“民主国家”共同维持一个以“自由民主价值观”为主导的国际秩序,或世界是否会滑向一种由“威权主义”主导的国际秩序。基于此,拜登政府将美国民主体制视为重振对华长期优势的根本所在,强调必须发挥这种优势才能增加战胜中国的机会。2021年3月25日,拜登在就任后的首场记者会上声称,“中美在21世纪的竞争是民主与专制的较量。我们必须向世界证明,美国民主及其民主资本主义模式仍然可行而且优于中国的制度”。布林肯也强调,“美国应充分利用自身的自由民主优势,如果美国缺位,中国就会取而代之”。显然,拜登政府推出“民主国家联盟”构想的实质是担忧中国的全球影响力不断上升,意图在价值观和意识形态领域加大对华施压力度,从而在中美战略竞争中占尽优势。

拜登政府推进“民主国家联盟”构想的条件

“民主国家联盟”构想是拜登政府为重振美国国内民主、恢复并提升美国全球领导力而提出的一种新战略,对美国来说,在未来推进实施的过程中存在一定的有利条件,但也面临不少问题。

从国际环境看,拜登政府目前推进实施“民主国家联盟”构想具备一定的有利条件,因为西方民主价值观对世界上很多国家仍然有一种无形的吸引力,加之一些国家对中国全球影响力上升的担忧,这些因素无疑会推动这一构想的实施。拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想的一项重要举措是召开“全球民主峰会”。对于这一计划,已经有相当一部分国家表示期待和支持。曾创办丹麦“民主联盟基金会”的北约前秘书长、丹麦前首相安诺斯·福格·拉斯穆森(Anders Fogh Rasmussen)对拜登政府举办“全球民主峰会”寄予厚望,高调呼吁世界“民主国家”高举追求“自由”大旗奉美国为领导核心,对抗中国和俄罗斯“咄咄逼人”的姿态以扭转全球“民主倒退”的局面。2021年5月,由丹麦“民主联盟基金会”举办的“2021哥本哈根民主峰会”高调召开,中国在这次峰会上被视为对全球民主的“最大威胁”。丹麦外交大臣耶珀·科弗德(Jeppe Kofod)在发表主旨演讲时声称,将协助拜登政府设定“全球民主峰会”议程,“以阻止威权主义浪潮并恢复民主脚步的前进”。与此同时,英国首相约翰逊也有意迎合拜登政府召开“全球民主峰会”的计划。2020年5月,约翰逊提出由七国集团成员国以及澳大利亚、印度和韩国十个国家组成“民主十国联盟”(D-10),共同应对中国,这与拜登政府的规划不谋而合。2021年1月,约翰逊表示,英国有意在七国集团视频峰会期间讨论组建“民主十国联盟”的细节问题,并争取在适当时机举行首届“民主十国联盟”峰会。“全球民主峰会”后续是否可能成为拜登政府凝聚所谓的“民主国家”、打造“制衡中国的联合统一阵线”的催化剂,尚需观察并加以研判。

与此同时,也要认识到拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想面临的问题。首先,如何界定成员国准入门槛将成为“民主国家联盟”构想能否真正推动落实的试金石。“民主政体”与“非民主政体”之间界定边界的模糊,将对拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想产生深远的影响。一方面,“民主国家联盟”的成员国名单很难划定,范围过宽或过窄都容易使这一构想的效果大打折扣。以印度为例,如果拜登政府以“自由之家”的民主评级为依据,印度并不符合“民主国家联盟”的准入门槛。然而,如果从美国的战略利益考虑,印度可能成为美国遏制中国的重要伙伴。由此可见,如果不能对“民主”的定义及程度进行明确的界定,“民主国家联盟”要么会成为一个过于局限且无法服务于美国战略利益的联盟,要么沦为一个让拜登政府无可辩解的伪善联盟。另一方面,“民主国家联盟”构想会加剧“民主国家”和“非民主国家”的对立,导致新的地缘政治矛盾。包括中国和俄罗斯在内的很多国家并不在拜登政府划定的所谓“民主国家”之列,反而是其重点制裁和打压的对象。然而,在世界各国面对新冠肺炎疫情、气候变化、恐怖主义、核扩散等诸多全球性威胁而亟须开展务实合作的形势下,以民主价值观和意识形态人为划定“民主政体”和“非民主政体”分界线的行为,必然会阻碍全球合作进程。正如卡内基国际和平基金会的高级研究员亚伦·戴维·米勒(Aaron David Miller)所指出的,“建立新的民主俱乐部可能会适得其反,因为它会在美国与没有资格进入‘民主俱乐部’的国家之间制造一个断层,而与后者开展合作来解决国际体系中一些艰巨的挑战往往非常必要”。

其次,“民主国家联盟”构想很难克服奉行民主价值观的理想主义与注重现实利益的实用主义理念之间的矛盾。“民主国家联盟”构想强调民主价值观,但如何平衡它与国家现实利益之间的关系,却是拜登政府不得不面对的问题。历史上美国的外交政策始终在理想主义与现实主义之间摇摆,当对现实利益的追求在美国外交战略中占压倒性优势时,价值观与意识形态因素服从于国家的现实利益会成为美国外交政策的显著特征。反之,当价值观与意识形态因素占上风时,扩展民主甚至升级意识形态斗争就会成为美国外交政策的主旋律。正如基辛格所言,“外交政策作风最矛盾的国家非美国莫属,在日常的外交活动中没有比美国更务实的国家,也没有任何一国像美国那样一厢情愿地认定美国的价值观放诸四海而皆准”。这表明美国始终面临着在基于民主价值观的外交政策与优先考虑现实利益的外交政策之间做出艰难取舍的困境。此外,从国际政治现实看,拥有共同或相似的民主政治制度并不意味着共享一致的利益及优先事项。事实上,基于共同价值观及意识形态构建的“民主国家联盟”既不可靠也不会持久,因为一旦涉及现实利益问题,所谓对民主的关注将在很大程度上被置于次要位置。也正因为如此,大多数国家会更倾向以务实的态度来看待拜登政府的“民主国家联盟”构想。新加坡总理李显龙接受彭博社总编米思伟(John Micklethwait)专访时的表态颇具代表性,“我认为没有多少国家愿意加入一个将中国排斥在外的联盟,因为大量国家希望与中国做生意。照顾美国的利益并不意味着必须对他国的利益横加指责”。

最后,“民主国家联盟”构想推进落实的成效值得怀疑,美国国内外一系列因素会对其形成掣肘。从国际层面看,美国的盟友及伙伴国对“民主国家联盟”构想存在深切忧虑。就欧盟而言,尽管欧洲多数国家对“民主国家联盟”构想表示欢迎和期待,但特朗普政府执政时期淡化民主价值观、蔑视甚至攻击民主和人权的做法使得欧洲国家的忧虑很难在短时间内消除。德国总理默克尔认为,尽管美欧存在诸多共识,但欧洲仍需制定独立的中国政策。法国总统马克龙也持同样态度,强调“即便欧盟与美国拥有共同的民主价值观,也不应与美国联合起来对抗中国,因为这会导致出现严重冲突的局面”。还有个别欧洲国家认为这是“新冷战”到来的前奏。从美国国内看,“民主国家联盟”构想很难真正拯救和捍卫西方的民主价值观。这一构想似乎混淆和回避了西方民主“衰退”的症结及其背后的根源,而是简单且偏颇地认为其根源是全球“威权主义”力量的发展壮大。实际上,民主制度本身的缺陷及西方国家拒不进行与时俱进的自我调整才是根本症结。汉斯·昆德纳尼表示,“民主国家合作建立‘民主国家联盟’或许有道理,但它们不应只聚焦外部威胁,而更应关注解决民主国家内部面临的问题”。

总之,在全球民主“衰退”以及美国国内面临诸多挑战的背景下,拜登作为新一届美国总统更加强调将民主价值观和意识形态因素置于美国外交政策的重要位置,其推动实施的“民主国家联盟”构想的雏形已经初步显现。拜登政府未来能否将“民主国家联盟”构想转化为一个持续的“民主战略”,是其面临的挑战。可以预见的是,拜登政府在今后相当长一段时期内,会继续围绕民主价值观和意识形态问题加大对中国的打压力度,联合盟友及伙伴国组建“民主国家”议题联盟可能将成为新常态。尽管拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想的前景面临着诸多的不确定因素,但从长远来看,仍然存在一些有利的外部条件。一旦拜登政府将“民主国家联盟”构想变为现实,中国将面临更为严峻的国际压力。基于此,中国应适时评估拜登政府推进实施“民主国家联盟”构想带来的负面影响,妥善应对美国及一些西方国家对中国的全面施压与挑战,进而有效管控好中美之间以及中国与其他西方国家之间的关系。

作者:邢瑞利,南京航空航天大学马克思主义学院助理教授、江苏高校国际战略与安全研究中心研究员

发布时间:2022年01月25日 来源时间:
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