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王玮:美国选举制度变迁与选民议题演进

作者:王玮   来源:《美国问题研究》2021年第2期  已有 802人浏览 放大  缩小

【内容提要】美国总统选举采用的是独特的选举人团体制。该制度是以州为单位的制度安排,是为满足美国早期政治需要而设立的。该制度凸显了选举人意见的重要性,而降低了选民意见的重要性。在早期美国政治框架下,该制度得以维系并保持运转。但是,随着人口分布的不平衡发展,选举人团出现了结构性的变化。南北战争前夕,北方取得了选举人团的压倒性优势,从而能够在不寻求南方支持的情况下赢得总统选举。这让选举人团的宗旨受到了挑战,也让内嵌的地区制衡机制失效了。美国内战后的制度重建回应了这一问题。通过重申各州的权力地位,联邦政府与南方各州形成和解。联邦的妥协助长了南方各州对黑人权利的系统性侵犯。这一实践又在各地受到仿效,从而造成弱势群体权利长期受压制的局面。这种系统性的选民压制,对选举博弈的结构和进程有不可忽视的影响。

一、争论中的美国总统选举制度

美国总统选举采用的是包含两个阶段的间接选举制,首先由各州推举选举人(electors),之后再由选举人团(electoral college)选出总统。各州选举人名额是预先确定好的,等于各州在国会两院所占席位数。以州为单位,选民票领先的总统候选人,获得该州全部选举人票(缅因和内布拉斯加例外),即通常所说的“赢者通吃”。汇总各州选举人票,获得半数以上选举人票的候选人,当选为美国总统。若无人获得半数以上选举人票,则国会众议院受权选出总统。此即美国选举人团制度基本内容。

创设两个多世纪以来,该制度虽然面临过严重挑战乃至危机,但直至今日仍保留着原初的形式。在全球范围内,采用过选举人团体制或类似体制的地方屈指可数,目前则只有美国仍在采用。所以,不论是从制度形式来看,还是从采用范围来看,选举人团制度都反映了独特的美国传统。美国人普遍相信,选举人团是一个精巧的设计,是美国共和制度的捍卫者。他们坚定认为,美国建国之初本可以自由选择制度形式。但是,在当时历史背景下,制宪者为了防止“多数人暴政”,而选择放弃“直接民主”。

随着美国批判社会思潮的兴起,人们开始全面反思美国选举人团体制的政治经济本质。在美国国内,不少人用“奴隶制遗存”(a relic of slavery)一词来形容这一制度。按照这种说法,美国选举制度是白人缔造者在18世纪设立的,其目的就是要各州拥有凌驾于大多数民众之上的权力。这明显有悖于现代民主。与之相适应,变革或废除选举人团的呼声层出不穷。在这场社会运动中,美国律师协会(ABA)长期扮演积极倡议者角色,它提出各种变革乃至废除选举人团制度的方案。相关提案还曾获得参众两院的过半数支持,但一直没有达到修宪门槛。之后,废除选举人团的提议也被搁置起来。

尽管废除选举人团的努力未获成功,但是,在知识界的声讨下,该制度压制选民的弊端被暴露在世人面前。第一,该制度规定由选举人决定选举结果,这就让违背选民意见的结果不可避免。第二,选举人团体制易造成“第三方投机者”,助长只关注狭隘地方利益而不关注国家整体利益的倾向。第三,“赢者通吃”规则让支持落后一方变得毫无意义,这就导致了选民参与率低的情况。第四,美国选举制度造成系统性的选民压制,让美国两党把扩大或剥夺个人选举权作为取胜途径。综合来看,争执的焦点议题是“到底该由谁来选举总统”。

冷战后,人们厌倦了长期的“病态同化”(creeping conformity),转而主张更完整的个人权利。在总统选举问题上,“让人民来决定”(letting the people decide)的政治诉求日益高涨。进入21世纪,美国共计进行了6次总统选举,其中有3次引发了巨大政治争议。2000年和2016年,小布什和特朗普的选民票落后于对手,但最终都赢得了选举。2020年大选中,特朗普在选民票和选举人票方面都落后于对手,但他并不接受败选,还发起旷日持久的选举诉讼。特朗普的政治操弄最终引发了震惊世界的美国国会大骚乱。2020年的争议大选,让人们认识到选举律师和职业政客才是发挥关键影响的人。

那么,为什么选民参与投票却不是真正做决定的人?为什么选民意见有时会遭受质疑甚至受到忽视?要回答这些问题,必须超越选举活动本身。正如西摩•马丁•李普塞特所说,“既然投票是个人和社会群体生活中的一种经常性、周期性的活动,我们就必须在较长的时间跨度上对它加以考察,使我们的视野超越社会地位间的静态关系,超越当前的选举活动。”在这里,笔者试图发展一个制度主义解释,对美国选举人团制度的变迁过程进行追踪,对选民议题的形成及其在当前阶段的激化做出解释。

概言之,由于选举人团制度使然,美国大选并不涉及联邦和选民的直接联系。两者中间始终存在一个居间力量,那就是选举人这一州级选举单位。制度设计的初衷是把各州凝聚在一起,让各州自治权益得到充分保障。然而,当各州以自治名义,制定选举规则并组织选举活动时,州权就会成为寻租的工具。地方势力和利益集团的耦合,让它们有能力和愿望左右关键人群、关键选区、关键州的选择,进而影响选举的结果。这就让选举政治发生了全面异化,从而让总统选举有悖于选民和地域的双重代表性原则。

结合美国选举制度发展与美国选举实践,后文将从如下几个方面展开论述。首先考察美国选举人团的创设过程,说明其以州为选举单位的制度属性。之后考察早期美国的选举实践,讨论地方自主条件下选举实践的演进。之后以1860年选举为例,讨论美国大选中忽视选举人地域代表性的政治后果。随后讨论美国内战后的政治重建,分析其对州权和选举政治的影响。最后考察美国选举政治中的选民压制问题及其变革前景。

二、以州为选举单位的制度安排

美国的选举人团体制的创设,是为了解决当时面临的紧迫任务,即为新生的国家挑选执政官。为此,制宪者以联邦和州“二元主权”为原则,在平衡大州和小州利益的基础上,创设了选举人团制度。受其所处时代的影响,该制度既有议会制的政治特征,又有公司制的经济特征。这一以州为选举单位的制度安排,在投入运行两百多年后变成了固化的制度存在。它和任何其他地方的制度一样,都是植根于各自所处的社会,反映各自社会的政治追求。

追溯历史可以发现,美国不是在一片空白的基础上建立的,相反,它继承了殖民地的政治遗产。在北美独立以前,殖民地议会就已确立重要政治地位。独立之后,议会选举行政长官的提议拥有众多支持者。但是,议会选举行政首脑有其弊端,它让行政首脑依附于议会机构。为了有效回应建国时期面临的外部威胁,有必要赋予行政首脑更大自主权。故此,制宪者创设了选举人团。按照这一设计,美国可以不经议会选举而产生总统。这种做法极具独创性,但它还是没有脱离其所处的时代。按照宪法规定,选举人团推举总统时如果陷入“僵局”,则由国会依照法律选出总统。这就是说,国会被赋予暗含的权力,使其在选举人团程序受阻的情况下,代行推选总统的权力。

在治理形式上,选举人团体制也吸收了现代公司制的某些成分。殖民时期,殖民者在伦敦筹资成立股份公司,带着英王颁发的羊皮书特许状来到新大陆。在美洲,他们不仅会遇到土著人,也会遇到像他们一样受重商主义驱使在国外建立经济据点的欧洲人。在殖民生活中,有两条经验是极为关键的。其一是最大限度地保护私人财产。这一点好理解,若财产得不到保护,则殖民活动无意义。其二是最大限度地维护地区自治。这一点也不难理解,殖民者活动范围是特许状划定好了的。这是英伦母国为了防止地方势力坐大而作的精心安排。殖民地相互割裂,就会相互争斗,从而有利于母国分而治之。久而久之,北美殖民地形成牢不可破的地方自治传统。

那么,这些昔日各自为政的政治单元,在美国立国初期将以何种方式组织在一起?这无疑是一个艰难的挑战。受殖民地遗产的深刻影响,新生美国在推进联邦主义议程的路上,始终面临着地方主义传统的障碍。今天看,美国是一个单一实体,“United States”是以单数名词的形势出现在法律文书之中。然而,历史上,美国是诸多实体的联合,而“United States”也是以复数名词的形式出现在法律文书中的。直到南北战争结束十多年后,把“United States”视为复数名词的情况还相当普遍。当这些自治单元走向共和时,它们对提议中的联合有无尽担忧。特别是对中小州来说,在摆脱英国王权之后,它们会不会受到本地强权的盘剥?面对迫切的现实问题,制宪者当中的才智之士找到了各方都能接受的办法。

制宪者设立了以州为选举单位的选举人团,从而明确了推选执政官的办法。具体来讲,各州有两个固定席位(等于参议院席位数),同时还有按照人口比例获得的相应席位(等于众议院席位数)。1789年选举人团共有69个名额,其中26个平均分配至13州,其余的43个则按人口比例分配。例如,宾夕法尼亚有10张选举人票,其中2票是固定名额,8票是按人口比例获得。佐治亚有5张选举人票,其中2票是固定名额,3票是按人口比例获得。若单纯按人口比例计算,宾夕法尼亚和佐治亚的投票权之比为8:3。但是,按照选举人团体制,投票权之比缩小为10:5。显然,佐治亚等中小州是相对获益的一方。这样一来,选举人团制度提升了所有中小州的投票权,有效防止了“狼吃羊”现象,从而消除了中小州的疑虑并巩固了初生的联邦。

按照制度设计初衷,各州在本州范围组织选举问题上拥有自主权,这就能保证各州的基本利益。此外,选举人团制度降低了人口大州的投票权重,因此也就提高了胜选所需州数的门槛。这就让候选人必须取得足够人数、足够地区的政治支持才能当选。这样,总统候选人就需要一个州接一个州地竞选,争取尽可能多的州和尽可能多的选举人票。张立平形象地指出,“试想如果没有选举人团制,还会有人去人烟稀少的蒙大拿州的大草原或依阿华州的玉米地竞选吗?”

从国家治理的角度看,美国宪法明确了各类权益者的总体关系格局。理论上,全体选民都能表达意见,但是这些意见杂乱无章,只有汇聚到州一级的选举单位才能理出头绪。之后,选举人团——即各州选举单位构成的总体,如选出执行官,则由国会予以确认;否则,交由国会进行选择。在极端的情况下,首席行政官根据一州一票原则选出。这既体现“州权平等”的组织原则,也体现“合众为一”的深层理念。可以说,过去那些由羊皮书特许状固定下来的边界,顺理成章变成了美国各州的边界。边界内的英国臣民,摇身一变成了美国公民。他们的自治权也因此而得到了扩大。

可以这么理解,建国初期的制度选择是自上而下进行的,其首要任务是规范州与州之间的关系。归纳起来,就是强调各州平等,在此基础上对各州权力分配做出安排。推选行政首脑的机制同样如此。制宪者创造出一种基于政治现实的投票机制,并确立了一种递进式的决策机制。第一步,各州选民在所处州同票同权,共同决定本州的选举人票归属。第二步,各州选举人共同做出选举人团的选择。第三步,国会认证选举人团决定,或在选举人团陷入僵局时作最后裁决。这三个步骤是次第发生的,且后一阶段所做决定的效力高于前一阶段的决定。

总之,美国总统选举制度是建立在殖民地基础之上的。其政治经济本质在于建立了一种以州为单位的权力分配体系。宪法层面的规定调整的是州与州关系。通过选举人名额的分配,各州确立了在选择执政官这一事务上的投票权份额。与此同时,鉴于美国独立之初的地区自治状况,制度设计者并未对州内选举事务作统一安排。至于各州如何组织选举,就成了不容置喙的州内事务。这样,在总统选举问题上,各州就有了自由量裁的政治空间。

三、地方主导的选举政治

制度之所以形成,是因为存在着需要解决的问题。它要维系并发展,则要看它是否有助于问题的解决。就美国选举人团制度而言,其初衷是选出最佳执政官。那么,该体制是否促进了创设目标的实现?在最初的选举中,乔治·华盛顿本人并没有遇到什么挑战。由于华盛顿的威望,一些选举人刻意不投票给其他候选人,这也就确保他两次高票当选。然而,华盛顿退隐后,竞争性选举成为总统选举的常态,选举体制开始暴露出缺陷。创设选举人团的本意是消除派系政治,但是,政治形势的发展却让选举人团变成派系政治的温床。

早在华盛顿在任时,以汉密尔顿和杰斐逊为首的两派就已经形成对立之势。在这场争论中,“华盛顿表现出冷静、理智和坚持原则。他劝告双方要相互忍让,抛弃那伤人的猜疑和刺激性的指责,代之以胸怀宽大的互让、克制和妥协。”在1796年美国大选中,汉密尔顿曾玩弄计谋(Hamilton’s treachery),阻止亚当斯染指权柄。尽管这一图谋以失败而告终,但它揭示了美国选举制度易受人操控的特性。最后,严重对立的亚当斯和杰斐逊分别出任正副总统。这种局面正是由选举制度造成的。简言之,制度是按理想设计的,其运行却受现实的束缚。

一开始,制宪者受西方古典政治哲学影响,并不认为党派是一种正面事物。激进的观点认为,党派是宪法之敌,党争乃动荡之源。在这种认知环境下,美国的奠基者尝试消除党争,建立一套排除派系偏见的选贤任贤机制。在他们看来,选举人团由各州贤能人士出任,选举人能够超越狭隘的认识,进行理性判断并超越党派政见,进而推选出最佳执政官。然而,1796年和1800年两次大选都以派系斗争为特征,双方推出的候选人组合都是四年前的老样子。选举人不是超脱的“地方代表”,而是彻头彻尾的“政党政客”。

这一尴尬的政治现实揭示了宪法内部的深层矛盾。一方面,选举人团作为一个宪法机构,被寄予超越狭隘利益的厚望。另一方面,选举人团本身就是妥协的产物,各方诉求都包含于其中。在制宪过程中,为促成“合众为一”的政治妥协,制宪者避免提及一些复杂的事项。这样,宪法文本就有一定的模糊性,它默认了先于宪法而存在的一些事物。而且,联邦宪法的触角并没有伸到各州边界之内,州权得到一如既往的尊重。关于各州如何组织选举,联邦宪法并没有触及。这样,各州对选举过程的规定就各有差异,一些传统实践于是就保留了下来。

一种普遍实践是以占有财产为准则,把投票权局限于相对较小的人群范围。只有占有一定财产的人,才能参与到总统选举的投票过程中。所以,在美国早期实践中,宪法以财产划线,预先把下层民众排除在政治进程之外。由于占有财产是参与政治的先决条件,政党无分大小都带有“财产党”的性质。这也促成选举政治中金钱和权力的结合。无论什么党派胜出,也不管谁获胜,财产保护和财产处置的方针都会被延续,政府的性质也就不会发生大的变化。美国总统选举变成有钱人的游戏,这种环境下选出来的政府只能是富人的代表。它的宗旨是维持已有秩序,服务于富人和权势阶层。

另一种较为普遍的实践是州议会成为推举本州选举人的最终决策者。一开始还是个别州议会从党派立场出发推举选举人。随后,这种行为得到效仿并且很快扩散到全国。赢得各州州议会的党派,纷纷按照政党意志任命了选举人。于是,争夺州议会进而获得提名选举人的权力,就成为政党政治的核心活动。杰斐逊在写给詹姆斯·门罗的信中说,“短暂控制议会的派系会毫不吝啬地利用这种优势。当有些州这么做时,其他州如果不这么做反而让自己处于劣势。这就导致了一种囚徒困境。”确实,各州政治势力相互效仿,一旦赢得州议会控制权,就推举自己人出任本州选举人。至此,选举人是谁已经不重要,他们的党派归属变得更为突出;选举人有什么见解也不重要,他们变成了党派意志的“传声筒”。

在1800年大选中,寻求连任亚当斯总统受到自由白人的大力支持。竞争者是杰斐逊,其支持者在人数上稍逊于亚当斯。但是,杰斐逊的支持者中,有不少人是南方的拥奴者。在当时,虽然黑人没有投票权利,但是,黑奴作为“财产”被计入人口总数。在分配选举人票时,南方因此多获得了一些份额。正因为此,得到南方支持的杰斐逊在选举人团取得了优势。国会众议院经过多轮投票,决定推举杰斐逊为总统。落选的亚当斯极度不悦,并缺席了新总统的就任典礼。杰斐逊执政后曾推行改革,以防出现“假总统”(pseudo-president)当政的情况。但是,杰斐逊的努力受到来自马歇尔主导的最高法院的羁縻。

本来,选举人团的宗旨是降低地方因素的影响,进而鼓励全国性的政治联合。实际情况却是,本该忠实反映选民意见的选举人,如今却变成唯党派意见是从的政治附庸。对于当时正处盛年的制宪者而言,他们知道问题出在什么地方。他们可能认识到,派系斗争是人的天性的产物,因而是无法彻底消除的。于是,他们一边要让人们相信,“总统制不是一劳永逸的完美范型,而是一场永不终止的政治实验”,一边又要马不停蹄地为系统漏洞打上制度补丁。当然,实施不久的宪法墨迹未干,没人想要一部更年轻的宪法。所以,任何宪法层面的重大变革都是不可能的,只能作一些技术性修补。

有鉴于此,有人提议修改宪法,这就是1804年美国宪法第12修正案的缘起。该修正案承认了政党政治现实,“加强了政党在美国总统选举中的作用”。这样,尽管人们一开始接受党派,但是,一种新的观念慢慢形成了——多党共存对民主制度至关重要。有人说,“致力于削减政党力量的美国宪法,最终却被迫以增强政党功能的方式来自我完善,这不能不说是一件尴尬的事”。到19世纪中期,美国又进一步形成了两党政治格局。

两党政治的直接表现是相互竞争,而且充斥着利害冲突和功利动机。此外,随着时间不断推移,政党分野越来越明显,政党间的意识形态差别不断加大。政党差异的持续扩大,自然而然又会影响选举实践的发展。在选举政治地方化、政党差异化的情况下,“赢者通吃”的选举规则激化了选举竞争。在不少地方,可能有49%的选民不得不屈从于他们并不喜欢的代表。在某些关键州,候选人只要比对方多得一丁点的票,即有可能形成全国性的领先。这些病态的政治发展恐怕都是制宪者始料未及的。

总之,在以州为选举单位的制度安排下,各州成为美国总统选举的博弈场所。选举人团不仅没有消除派系政治,还进一步加剧了派系政治。在地方自主的博弈环境下,派系之间相互倾轧,最终形成了“赢者通吃”的粗暴规则。而且,各州争相仿效,使“赢者通吃”成为了普遍行为。这反过来又激励地方政治势力采取各种办法巩固选举优势。其结果是,美国政党把赢得选举作为最高目的,而不是专注于民众的真实利益。

四、联邦扩大与选举人团变迁

以州为单位的选举制度稳定下来之后,州的数目就成为一个关键变量。随着不断有新的成员加入联邦,各州选举人票及其在整个选举人团的投票权份额不断变化。这就使得选举人团结构不断发生变化,从而对选举博弈的结构和进程产生不可忽视的影响。很明显,13州选举人组成的选举人团,无论人员规模,还是政治联合的复杂性,都无法与30州选举人组成的选举人团相提并论。所以,形成于小国寡民环境下的选举人团,能否适应不断壮大的美国联邦,能否推选各方接受的共同执政官,就成为一个无法回避的问题。

随着联邦不断吸收新成员,美国国会代表不断增加,选举人团规模随之扩大。相应地,各州的选举人名额也会发生变动,并且,投票权份额的调整会削弱早期成员的权力。选举人团最初由69位选举人构成,1860年时增加到303位选举人,1912年增加到531位选举人,1960年时增加到538位,此后再未发生过变化。与之相对应,经过漫长的量的积累,每位选举人代表的投票权从最初的1/69,下降为现在的1/538。这意味着选举人的政治影响下降了。

各州的投票权份额,又有着不同程度的变化。以宾夕法尼亚和佐治亚为例,它们都属于建国十三州的成员,尽管从长期看,双方都经历了投票权份额下降的过程,但是,宾夕法尼亚下降的幅度远高于佐治亚。前者的投票权份额从最初的14.5%下降到目前的3.7%,而后者的份额则从7.2%下降到目前的3%(图1所示)。两州投票权份额此消彼长的态势,只有在长时段的考察中才有意义。同样,其他几十个州也经历了相应的变化。这些量的变化对选举人团的外在形式没有丝毫影响,但是,它们汇聚在一起却改变着选举人团的核心机制。

图1:美国选举人团规模变化趋势和两个州的投票权份额变动情况

 

数据来源:www.270towin.com。

从理论上讲,选举人团规模扩大,是有利于巩固选举人团制度的。前已述及,选举人团的宗旨是促进跨地区的联合,提升执政官的地域代表性。从这两方面看,选举人团规模扩大,会带来制度安排上的自强化效应(self-reinforcing)。一方面,不断增长的州数目,增加了政治系统复杂性,为选举政治增添新的变数。这也能酝酿出新的政治机会,激励参与者构建基于新议题的投票联盟,从而有助于推动跨地区联合。另一方面,各州权力份额不断稀释,增加了赢得总统选举的难度。这就要求参与者吸引更多的支持,以期获得足够的选举人票。这也意味着候选人需要重视每一个可能的票源。所以,联邦扩大总体上有利于选举人团制度。

然而,这是有前提条件的。如果新的议题太具变革色彩,或者新的联盟太具冲击力,则有可能突破既有框架,造成制度性的冲突。理论上,由于不断有新的成员参与角逐,政治经济利益格局增加了更多变量,新的政治议题、立法议程、投票联盟由此而派生出来。在这一过程中,原有的一些政治默契可能会被打破,而一些新兴力量还会尝试进行变革。于是,随着颠覆传统的核心议题的显现,以往的制度均衡会受到激烈冲击。1860年大选中亚伯拉罕·林肯胜出,就属于这种情况。这位支持废奴运动的总统,打破了美国社会默许奴隶制存在的状况,把美国引入了未知的航向。

林肯以前的候选人,无论其来自南方还是北方,为了赢得选举都要考虑全国范围的支持,或者至少不能受到其他地区的强烈排斥。各党派为了扩大政治基础,都会争取中间力量。各路势力竞相吸引白人支持者,有意无意地忽视黑人奴隶的存在,继而默契地维持着政治平衡。在长期的政治妥协中,各州对奴隶制视而不见,奴隶制问题一直被搁置着。即使是稍占上风的北方候选人,出于选举需要也不得不拉拢南方各州。于是,棘手的奴隶制问题,也就只好留待后人解决。

在相当长时期,“两大政党不约而同地推选在南北方都没有异议的人做总统候选人”,这样就维持了“令人不安的短暂和平”。可以说,南北之间以奴隶制为表征的社会裂痕始终存在,只不过一开始被掩盖起来。起到遮盖作用的,正是美国的选举人团体制。以现代人的眼光看,奴隶制当然是反人类的邪恶事物。但在当时背景下,奴隶制并非美国宪法所不允许。相反,奴隶制作为固有实践,被默许继续存在。按照当时的普遍观点,奴隶制属于南方自治范畴,是南方不可分割的固有权利。正是以这种合乎宪法的解释为依据,当时的两大政党极力压制主张废除奴隶制者,使其无法成为总统候选人。但是,这种状况因为选举人团的结构性变化而发生了改变。

进入19世纪,美国各地人口结构不断变化,移民流入出现明显的地区差异,北方相对于南方的人口优势变得越来越明显。内战前夕,北方人口规模已经接近南方的两倍。人口数量的变化,自然反映在选举人名额的分配方面。另外,不断有新州以自由州身份加入联邦,这也不利于南方。久而久之,选举人团发生了结构性变化,南方的投票权份额下降到可以被忽视的地步。长期量变的结果是,终于有一天,北方候选人可以在不争取南方州的情况下赢得选举。政治平衡彻底被打破了。林肯当选就是其表现,而非其原因。

尽管林肯未在任何一个蓄奴州获得胜利,但是,他在几乎所有自由州胜出,这让他斩获了303张选举人票中的180票。“许多南方奴隶主视林肯当选为纯地区性和纯北方性的胜利,是对蓄奴州的严重威胁。林肯的当选向许多南方人发出信号,他们在联邦的地位已经没有前途。”自由州依靠选举人团优势,而无视“传统”的做法,彻底激怒了南方蓄奴州。南方各州认为它们在制宪过程中得到确认的蓄奴权受到严重侵犯。

在许多南方人的心目中,州权至高无上,它甚至高于国家利益。既然“自治”不可得,那么,“共和”也就毫无意义了。林肯获胜后不久,联邦开始分崩离析。南方各州先后宣告脱离联邦,并协商组建了邦联政府。“南方邦联宪法和合众国宪法一模一样,只有关键条款例外,它强调各州的主权”。南方脱离联邦引发了南北战争,成为“两种生活方式的对决”。简言之,1860年选举作为导火索,引爆了掩盖已久的深层次矛盾。

总之,随着新州不断加入美国联邦,南北地区人口数量差距不断拉大。这也造成美国选举人团的结构性变化。当北方在选举人团确立了压倒性优势,因而在选举中不需要争取南方的支持时,选举人团反映的精神受到了挑战,其所植根于其中的政治基础消失了。南方各州的认知有强烈的现实基础,既然南方的意见在总统选举过程中都无关痛痒了,那还能指望它在平时产生影响吗?南方作为一个地区失去了政治存在感,这是美国立国以来从未有过的事情。林肯的当选和内战的爆发均表明,制宪者发明的地区制衡机制彻底失效了,整个国家的制度安排受到严重冲击。

五、重申“州权至上”原则

美国内战的影响是深远的,它对战后制度重建提出新的要求。摆在联邦政府面前的有两个选择,一是倚胜者之便,对失败方强加一种秩序;二是寻求与败者的和解,消除导致往日冲突的根源。联邦政府选择了和解,这在制度层面巩固了原本就存在的二元主权结构。之后,南方重建并没有朝国家化方向发展,地方上盛行“州权至上”的思想。南方各州的地方势力,通过州内政治行为压制了黑人的公民权利。由于这种操作可以产生选举利益,其他地方开始加以效仿。于是,最初局限在南方各州对黑人的选举权压制,逐渐变成各地政治势力根据不同政治需要,对不同人群实施政治压制的普遍情况。

美国内战持续的时间虽然不长,但战争的惨烈却超过了以往任何美国战争。“双方都将对方视为罪孽深重,是恶魔的代理人”。战争的根本原因是奴隶制,其政治后果则是合众为一共识的破裂和联邦的崩溃。内战后,为了安抚南方各州,北方在消除分裂国家的风险之后,并没有向南方强加各种社会制度。这等于重申了内战之前业已存在的政治共识,即州内事务应由各州自理。这样,南方各州也恢复了权利主体地位,以平等身份重新加入了联邦。

此时,如果强加一种秩序,南方必然会加以抗拒,北方对此心知肚明。于是,林肯等温和派倾向于采用宽泛的重建政策,以鼓励南方站在共和党一边。后来的约翰逊总统继承了林肯的计划,“几乎是根据前南部同盟各州所坚持的条件,重新接纳它们加入联邦。”可以说,经过血与火的洗礼,联邦权与州权的边界变得更加明晰了。内战因南方的“正当权利”受侵犯而肇始,并以南北双方达成妥协而告终。从始至终,战争各方围绕着一个核心问题而斗争,那就是各州自治权力的限度。战后重建过程表明,北方政治精英逐渐认识到,依靠物质力量可以摧毁南方社会的表层结构,但思想再造只能留给南方人自己去完成。

1868年,美国通过了宪法第14修正案,用排除“未被征税的印第安人”的方式,含蓄地把黑人纳入一州的人口总数之内。1870年通过了宪法第15修正案,明确规定“公民权利不因种族、肤色和受奴役状态而受到剥夺”。至此,黑人在理论上获得了参与选举的权利。然而,由于长期形成的传统,在州界之内没有高于州立法机构的权威。于是,南方各州通过州内立法形式,绕过这两项修正案的规定,系统性地剥夺了黑人选民的权利。例如,以财产或税金为准绳认定投票权资格,就没有触犯任何宪法规定。对此,美国最高法院做出“高院没有管辖权”的判决,从而将个人选举权问题界定为州管辖事项。据此,各州界定公民选举资格的权力得到了确认。有了最高法院的判例,就会有更多援引判例的行为,对黑人的权利侵犯自然也更普遍了。

对于黑人权利被剥夺的局面,委婉的说法是“改革的尝试和国家生活中根深蒂固且不易去除的保守势力发生了冲突。国家领袖严格尊重宪法,这使他们明显不愿侵犯各州权力和任何个人权利。”更具批判性的观点认为,1787年宪法并不完善,而内战后的修正也乏善可陈,以至黑人的权利受到长期剥夺。美国最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶(Stephen Breyer)指出,“经过一场内战和80年的种族隔离之后,黑人奴隶及其后裔才可以视联邦宪法为自己的宪法。”

黑人政治权利被剥夺,反映了当时精英的共识,即黑人不配与白人为伍。联邦政府对地方势力做出了过度的妥协。在1876年大选中,民主党以放弃总统职位为条件,与共和党达成政治交易(即“海斯-蒂尔登妥协”),从而全面掌握了南部各州政权。海斯出任美国总统后,依约从南方撤出联邦军队。这表明了联邦的态度,“它不愿再插手南方政治,也不愿意在改善南方大批黑人的生活方面再做任何努力。”联邦政府的放任或者说不干预,助长了地方实践的发展。

究其本质,就是一部分人基于或隐或显的标准,把另一部分人排除在“我们人民”的序列之外。但不论是从联邦-州政治架构来看,还是从深层文化关系看,南方的地方实践并非不可接受,因此也不会给任何人造成良心上的负担。于是,南方的实践合法化了,之后又进一步变成标准化、程式化、规范化的制度行为。这样的实践施行久了,也就形成了牢不可破的地方传统。当然,南方各州的实践是有示范效应的。这种助长了南方白人种族优越感的实践,注定会在其他地方、以其他形式表现出来。

南方的长期实践巩固了州权的刚性,确立了州内事务不受干预的政治传统。南方在保护自治权益的同时,自然降低也联邦政府的影响。南方几乎是化外之地,联邦政府对地方事务不闻不问。把持政治的地方势力“出钱买唱”,持续资助学者、作家、知识分子生产文化产品,用科学权威或专家意见,来迫使人们屈服并温顺跟随。南方在维护自治权限方面越成功,意味着联邦权力弱化得越严重。而当联邦权力在南方出现弱化时,那么,基于同情原则和平权原则,它毫无疑问在其他地方也会发生弱化。

可想而知,在南方各州可以合法剥夺黑人选举权的漫长历史时期,又有多少其他地方的其他群体被以其他方式剥夺选举权利。最具讽刺意味的是,面对这些合情合法的“州内事务”,即使是联邦政府也无权过问。在这种情况下,“一切政治都是地方政治”就变成了颠扑不破的公理。于是,总统选举等全国性选举也就随之而地方化了。这样,在有特定选举需要时,各种政治势力和利益集团就会围绕“州内事务”做文章,有时会通过专门立法来压制特定选民群体。

六、选民压制与变革前景

美国以州为单位的总统选举制度,由于巩固了各州的权力而得到它们的支持。这种制度安排因为得到权力的背书而具有强大生命力,并且经过内战的洗礼后变得更为牢固。以州为选举单位的选举人团制度,为各州在选举活动中自行其是提供了依据。而在各州自主的选举环境下,选民权利的完整性是得不到保障的。这样,美国选举过程中就经常出现与选民意见相悖的情况。相应地,选民对选举结果的怀疑和不满也变得愈发普遍。

时至今日,人们越来越不愿意容忍多数人意见被忽视的情形。例如,在2000年和2016年大选中,小布什和特朗普获得的普选票都低于对手,但他们都获得选举人票多数,进而在大选中胜出。这种局面下产生的胜者被称为“少数票总统”或“错判的赢家”(wrong winner),其政治合法性经常受到质疑。纵观美国选举史,曾经多次发生过选民支持率低于对手却最终当选总统的情况(图2所示)。为什么多数选民支持的候选人有时无法当选?且不论这种结果公正与否,也不论它是否反映制宪者选出最佳执政官的本意,这种状况的发生确实引发或加剧了选民对于选举规则的怀疑。

与此同时,人们越来越不愿意看到由局部因素来决定全局的状况。存在这样一种情况,即各候选人的得票非常接近,以至于极个别地方的细微出入就能影响全国选举结果(图2所示)。例如,1860年,“倘若纽约州支持林肯的选民中,有25000人转向道格拉斯,林肯就不可能在选举团中获得多数。”1916年,这个差距变得更小,两千多票就能让威尔逊错失连任。类似的情况曾出现过7次。多则数万票,少则数千票,即可改变整个选举结果。这种细微的差距使得统计数据上的一点出入就能造成选举结果反转,这就变相鼓励各种幕后交易。

图2:美国选举史上的选举争议

 

Source: CarolynJefferson-Jenkins, “Who Should Elect the President? The Case Against theElectoral College,”National Civic Review,Vol.90, No.2, 2001, pp.174-175.

对于上述两种备受关注的情况,现有文献对第一类情况有较为深入的讨论,但对第二两类情况讨论较少。近年来,恰恰是第二类情况发生得更频繁,而且也引发了巨大争议。2020年大选期间,特朗普致电佐治亚州州务卿拉芬斯佩格,要求后者找到一些选票,以便推翻拜登赢下该州的结果。特朗普的做法并不是孤例,类似做法也不局限在共和党一方。实际上,其他候选人、其他政党也在做同样的事,有些甚至更加过火。他们都寄希望于对自己有利的地方立法,在个别重点州获得选举胜利,进而奠定实现全国性胜利的基础。

通过立法手段获得选举优势,就成为两党的共同追求。2020年大选一落幕,美国两党就在选举立法方面开始了攻防。共和党阵营希望通过地方性立法,全面防止选举舞弊。佐治亚州在其共和党州长带领下,于2021年3月底通过了“反民主党”的新选举法(Election Integrity Act of 2021)。民主党阵营则针锋相对,在国会众议院做出立法回应。另外,拜登政府在其《过渡时期国家安全战略》中指出,美国国内的民主进程受到前所未有的破坏。为了确保民主进程的通畅,必须打击“选票压制和制度性剥夺选举权”。在国家安全战略文件中列入选民权利问题,标志着美国的选举政治会进入一个全新的博弈阶段。

既然选举立法斗争已经让选民议题凸显出来,它必然会成为各方角力的焦点。美国两党会借助汹涌的民意,推动服务于各自选举利益的政治议程。可以预期,今后的美国选举,会因为职业政客和选举律师的不懈努力而出现更多的不确定性。尤其是在人工智能辅助决策技术非常发达的今后,选民也必然会成为精准动员的对象。选举工程师对选民结构的细分研究会越来越深入,他们推销给各大政党的政治动员学说会越来越偏离正统的学说。

正如刘杰所言,“美国的政党成立的宗旨和目的不是基于共同的信仰和追求,而是具有共同利益的人们聚集起来实现自身利益的,而在美国的政治制度下,赢得政治权力的唯一途径,就是推出政党的代表参加竞选并争取胜利。”它们的任务一方面是动员足够的政治支持,另一方面是瓦解对手的选民基础。两党通过精心设计的议题组合,不断塑造选民意见和政治潮流。它们各自的目标都是赢得选举,并以此为据进行政治动员。它们基于选举利益最大化原则,设计党纲、动员选民、甚至煽动仇恨。这样,在两党对立的竞选宣传下,选民也随之严重对立。

在这种对立状况下,选举活动作为一个公共选择过程就失去了它的中立性。当选举活动日益政治化,两党竞争变成否决政治时,总统选举就不再是优中择优,而变成了两害相权。这样的后果,真可谓制度性的民主退化。对于美国总统选举机制的弊端,理查德•哈斯(Richard Haass)指出,“美国总统的选出方式和政权运转方式有点像联合国安理会。大家都承认现有体系存在严重缺陷,却无法就改革达成共识”。

总的来说,美国选举政治形成了两个环节的制度均衡,一是联邦与州之间的强联系,即以选举人票为表征的权力分配机制;二是州与选民之间的强联系,即基于赢者通吃规则为基础的地方化选举。就联邦-州二元结构而言,各种变革提议如废除选举人团、废除参议院、扩大众议院、废除选举人角色等,大多数都停留在知识精英群体的概念讨论当中。就州-选民关系而言,地方性的选举立法几乎不可能消除政治干预,这是“赢者通吃”规则的制度性产物。除非该规则弱化,否则,地方立法必将充斥着政治算计。实际情况是,尽管内布拉斯加和缅因州所采用按比例分配选举人票的方式,虽有可能在极个别地方得到效仿,但不大可能全面扩散。简而言之,在这两个环节,行之有年的政治传统不易打破。

未来,最有可能出现突破的是若即若离的联邦与选民关系。按照现行制度的规定,尽管选举人在形式上反映选民意见,但是,制度框架本身在实质上扭曲了选民意见。[76]美国各地选民并不平等,他们的选票并不具备等效、同权的价值。选民权利不完整且易受侵犯,这是美国选举制度根深蒂固的问题。但是,该问题长期存在,并不意味着会一直存在下去。就像美国的奴隶制一样,它会在导火索事件的推动下,最终激发出一种难以抑制的变革压力。

总之,美国总统选举制度是按照当时历史条件设计出来的,运行到今天开始面临一些在当时看来不是问题的问题。在当时看来能防止“多数人暴政”的制度美德,在今天看来可能就是扼制选民意见的制度缺陷。当选民议题越来越受关注,当民众与联邦建立直接联系的诉求越来越强烈时,州一级的各种“传统”就变成不必要的束缚。或许,变革愿望和守旧思想相互激荡,最终会促成某种新的均衡。而这会是一个需要有足够耐心才能观察到的漫长过程。

结论

美国总统选举采用的选举人团体制最初形成于美国建国时期。当时,殖民地遗产极大限制了美国制度选择的范围。各州相互猜忌却需要共同首脑来协调行动,以应对无处不在的外部威胁。为选出首席执政官,美国制宪者引入了选举人团,并做出以州为选举单位的安排。这既是政治妥协的后果,也是选举政治地方化的根源。随后,各地议会开始依据政治身份任命选举人。这就助长了地方势力利用州内立法牟取选举利益的风气。各州的自主权在美国内战后进一步得到重申,这也让州立法机构成为政治寻租的工具。在选举立法过程中,议会多数派通过指向明显的立法,谋求压制对手阵营的支持者群体。这种状况愈演愈烈,并在新媒体时代的表现出新的特征。

出现这样的情况,从根本上说是因为不合理规则体系导致了选举政治的异化。尽管法律规定选举人要忠实反映选民意见,但是,选举人团作为一个历史的产物,本身就是扭曲选民意见的最主要因素。选举人团的加权投票机制,分散了参与者对投票的注意力,转而增加对权重的关注。最大化选举利益,就成为美国政党的目的。在各种政治议题的诱导性宣传下,选民群体被分割的七零八落,这也极大弱化了他们在选举博弈中的群体议价能力。从短期看,各州作为既得利益者还会维护现行制度。但从长远看,受限的选民会成为推动制度变迁的最活跃因素。(注释略)

发布时间:2022年02月11日 来源时间:2022年02月11日
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