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美国枪支立法为何寸步难行?

作者:陈牧天   来源:海国图智研究院  已有 526人浏览 字体放大  字体缩小

当地时间2月16日,美国司法部就密苏里州影响深远的枪支法提起诉讼,认为其阻碍了当地官员执行联邦枪支管制措施,违反了宪法的最高条款。该法案被称为《第二修正案保护法》(Second Amendment Preservation Act),是近年来最为严厉的州持枪权利法案之一。《第二修正案保护法》宣布所有被视为侵犯美国宪法和密苏里州宪法规定的持枪权的联邦法律无效,允许联邦、州和地方执法人员在执行联邦法律时受到惩罚,试图执行某些联邦枪支法的警察可能面临高达5万美元的罚款。事实上,拜登政府执政以来大力推动枪支立法,推出了一系列控枪措施,但效果不如人意,此次密苏里州公然否定联邦枪支法更是给拜登政府的枪支政策泼了一盆冷水。美国的枪支立法为何寸步难行?本文将首先梳理拜登政府的控枪举措及其成效,进而分析密苏里州枪支法折射的枪支立法困境,最后探讨美国枪支立法的可能走向。

拜登政府的控枪举措及成效

早在竞选总统之时,拜登就承诺“结束美国广泛的枪支暴力”。上台后,民主党掌控的众议院通过了《跨党派背景调查法》和《强化背景调查法》,试图加强对枪支销售和转让的背景调查,确保被禁止拥有枪支的个人无法获得枪支。然而,在共和党的反对下,两项法案至今仍被搁置在参议院,无法生效。在一系列重大枪击事件接连发生的压力下,拜登开始以行政手段管控枪支。

2021年4月,拜登政府通过白宫新闻简报室官网发布公报称,将采取六项“解决枪支暴力的初步行动”以缓和美国当前严重的枪支暴力现状:一是由美国司法部在30天内出台新规,减少市面上无生产序列号的“幽灵枪”(ghost gun);二是由美国司法部在60天内出台法规,明确“配有稳定支架的手枪被视为步枪”;三是进行新的立法,使家庭成员或执法人员可以要求法院下达命令,禁止处于危机情况中的人员使用枪支;四是启用社区暴力干预机制(Community Violence Intervention, CVI)并向该项目投入50亿美元的资金,通过监禁以外的手段提前进行干预;五是发布全新的枪支报告,以便为决策者提供必要信息;六是提名经验丰富的爆炸物专家戴维·奇普曼(David Chipman)担任酒精、烟草、火器和爆炸物管理局(Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives)局长,以规范枪支法律。

在此基础上,拜登政府于6月公布了一项打击枪支暴力和其他暴力犯罪的综合战略,包含五个部分。第一,阻止用于实施暴力的枪支流入,包括让枪支经销商为违反联邦法律承担责任。第二,在联邦层面支持地方执法部门,帮助应对夏季枪支暴力犯罪。第三,投资基于证据的社区暴力干预项目,同意将美国救援计划(American Rescue Plan)中3500亿美元的州和地方灵活资金以及1220亿美元的学校资金用于投资这一项目。第四,扩大针对青少年和年轻人的暑期项目、就业机会等服务和支持,成立青年劳动力发展基金,为16-24岁的年轻人提供职业咨询和职业培训。第五,帮助有枪支犯罪前科的人重返社区,拨款帮助他们找到高质量的工作,扩大联邦政府对其雇佣,解决其住房需求,从而降低再犯罪率。

然而,这些措施只能在短期内限制枪支使用的规模,无法遏制枪支暴力与犯罪在美国蔓延的势头。美国枪支暴力档案(Gun Violence Archive)公布的最新数据显示,2021年全美共发生638起大规模枪击事件,非自杀性枪支暴力致死数量多达20726人,是该组织自2014年成立以来记录的最高年度总数。其中,有22人死于校园枪击案,至少有80人在校园枪击案中受伤,是2018年以来校园枪击案造成伤亡人数最多的一年。同时,美国购枪人数再创新高,美国民众对枪支管制的支持率也创下十年来的新低。截至2021年11月,光在纽约市就发现了至少200支“幽灵枪”。昆尼皮亚克大学公布的一项最新民调显示,美国注册选民中支持更严格控枪法的比例仅为47%,创下该民调自2015年底以来的最低值。此外,仅在2021年一年内,就有爱荷华州、田纳西州、得克萨斯州、阿肯色州、蒙大拿州和犹他州等6个州通过了批准未经许可隐蔽携带枪支的法律,达到了单一年份之最。

图片:美国各州对携带枪支的法律规定来源:The Trace

面对不容乐观的控枪局面,拜登政府于2022年2月3日宣布采取更多行动减少枪支犯罪,主要由司法部执行。司法部将与州和地方执法部门合作,统筹位于全美各地的联邦检察官办公室,增加用于遏制地方暴力犯罪战略的资源;打击枪支非法流通的“铁管道”(Iron Pipeline),即切断枪支在美国南部贩卖后运输到东海岸,最后沦为犯罪武器的全过程,并投入更多人力和资源,组建针对跨州枪支贩运的司法管辖工作组;启动“全美幽灵枪执法行动”(National Ghost Gun Enforcement Initiative),通过检察部门加强对没有厂家序列号的自制或简易枪支相关案件涉案人的起诉力度;加大对非法枪支销售者的逮捕力度,优先面向非法销售或转让用于暴力犯罪的枪支的涉案人提起联邦控罪,包括没有经过必要的背景调查就向犯罪分子出售枪支的无证经销商。这些行动的效力如何有待观察,但司法部对密苏里州枪支法提起的诉讼毫无疑问是行动的一部分。

密苏里枪支法折射的枪支立法困境

密苏里州枪支法遭到司法部起诉首先凸显了美国在控枪问题上的央地冲突,这集中体现为宪法之争——密苏里州认为联邦枪支法律侵犯了宪法,而司法部认为密苏里州否定联邦枪支法违反了宪法的最高条款。对于密苏里州而言,所谓《第二修正案保护法》,维护的就是赫赫有名的美国宪法第二修正案:“一支受规范的武力乃确保自由国家之安全所必需,人民持有及携带武器之权利不可受侵犯。”

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图片:美国宪法第二修正案来源:historyonthenet

第二修正案堪称美国公民持枪权的宪法渊源,但并非美国宪法中关于公民持枪权的全部内容,与之相关的配套保护条款还包括:(1) 宪法中的公民持枪权是美国公民权的一部分, 它与宪法前十条修正案, 特别是第一条和第四条修正案中规定的宗教信仰、结社、出版、财产、司法诉讼、出庭作证和免受法庭虐待等方面的权利是一体的, 且持枪权是上述各项权利的最终保障;(2) 宪法第五条修正案规定, 未经“适当的法律程序”, 任何人或机构都不得剥夺公民的生命、自由或财产权利,持枪权与作为公民财产的枪支自然受其保护;(3) 宪法第九条修正案规定, 宪法中列举的权利不得被解释为否认或轻视人民的某些权利。这意味着公民持枪权与其他各项民权一起, 处于不可撼动的、至高无上的地位;(4) 1787年宪法第五条规定, 宪法修正案的提出需要2/3的国会议员或2/3的州制宪会议 (或州议会) 的同意,然后必须获得3/4州的批准方能生效。上述条款表明, 公民持枪权深深地嵌套在美国宪法的层层保护之下, 任何试图因为禁枪而废止第二修正案的努力, 都会牵一发而动全身,波及宪法及其修正案中的十多项条款, 客观上无异于制定一部新宪法, 在理论和实践上都难以成功。

同时,最高法院对第二修正案的解释和在此基础上的裁决带有很强的历史惯性,进一步固化了第二修正案不可动摇的地位。实际上,第二修正案问世后在解读问题上产生了众多争议,宪法学界围绕这些争议形成了“个体权利派”(individual right interpretation)和“集体权利派”(collective right interpretation)两大基本流派。个体权利派强调武器权赋予的对象是享有宪法及其修正案中所赋予国民应有权力和权利的个人,集体权利派则将武器权划归于特定的集体,如州政府、全体正式参与民兵训练或作战任务者、全体具备民兵资格者等。直到2008年哥伦比亚特区诉赫勒案(District of Columbia v. Heller)和2010年麦克唐纳诉芝加哥案(McDonald v. Chicago)两大里程碑式的判决尘埃落定后,才宣告了最高法院对第二修正案的司法解释逻辑。赫勒案的判决置个体权利于集体权利之上, 将20世纪90年代以来美国学界围绕公民持枪权而争论的个人主义思想法律化;麦克唐纳案的判决不仅重申了赫勒案中的原则, 还将公民持枪权提升到更高的层次,否决了其他州禁止居民家庭私藏枪支的政策,将第十四条修正案中的平等保护原则扩大到包括公民持枪权在内的所有领域, 从而将第二条修正案解释为任何地方政府不得颁布禁止公民携带枪支的规定。显然,两大案件的判决及其对第二修正案的解释极大地压缩了控枪政策的空间。

自此,最高法院和下级法院一直沿用上述判决意见。不过,尽管判决认为宪法第二修正案中个人携带武器的权利受各地枪支法律限制,但由于目前保守派大法官在最高法院占据主导地位,最高法院很有可能在相关案件中呈现右倾性,打击枪支暴力的决心也会有所削弱。例如,2021年6月,最高法院就裁定加州一项禁止制造、使用或销售攻击性武器的法律违反了宪法第二修正案。这也是为什么自拜登政府发布打击枪支暴力的综合战略以来,包括密苏里州、得州、蒙大拿州在内的多个州敢于相继通过大同小异的《第二修正案保护法》,以“保护公民的合法持枪权”。因为即便被司法部起诉其公然否定联邦枪支法律的行为违宪,各州在最高法院的护持下也能凭借宪法第二修正案占据优势。

枪支立法困难的另一个原因在于各州对公民携带枪支的规定本身存在巨大差异,总体而言可以分为三类。第一类是禁止隐蔽携带枪支, 或将隐蔽携带枪支的权利限于那些持有许可证的人和部分执法人员, 包括伊利诺伊州、堪萨斯州、内布拉斯加州、新墨西哥州、俄亥俄州和威斯康星州等。第二类是奉行公民隐蔽携带枪支的权利, 公民持枪多数可以轻易获得政府许可,密苏里州就属于此类。第三类是由执法官或法官发放隐蔽携带枪支许可证, 包括阿拉巴马州、特拉华州、夏威夷州、马里兰州、马萨诸塞州、密歇根州、新泽西州、纽约州和罗得岛州等。

各州的政策差异给不法分子留下了非法交易的巨大空间, 出现了枪支从“允许隐蔽携带”州向“禁止隐蔽携带”州的流动。据统计, 在2021年向其他州输出枪支最多的20个州中, 有14个州允许隐蔽携带枪支, 它们多在美国南部地区。与此同时, 向其他州输出犯罪枪支最多的6个州也在南部地区, 跨州枪支非法交易已经成为一条非常成熟的商业链。从运输路线看, 最繁忙的是东线, 即从佛罗里达州出发, 沿95号州际高速公路, 经佐治亚州、田纳西州到达纽约州和密歇根州;另一条由密西西比州出发, 沿55号州际高速公路,经密苏里州来到五大湖区的伊利诺伊、威斯康星等州。整个流动过程也是枪支从合法渠道流入犯罪分子手中的必然环节。这给相关的枪支立法造成了极大的不便,因为不管是在联邦层面还是在州层面, 都没有任何机制可以保证持有许可证的零售商从事合法的售枪交易活动, 或者让他们遵守州和地方在此类交易中的合作法规。

更为严峻的是,美国枪支交易的合法市场与非法市场并行不悖。美国法学家桑福德·列文森(Sanford Levinson)指出,全美各地存在“两个层次的销售市场”。第一个是由持有联邦许可证的销售商构成的合法交易市场。其中, 多数人能遵守联邦法律, 保存销售记录, 对购买枪支者进行背景调查, 是枪支交易中“最为干净的部分”。第二个是非法交易市场,其中多数属于法外交易。以上合法与非法交易市场的销量分别占每年总销量的60%和40%。尽管合法市场的销售额占据主导地位, 但其中掺杂了不少非法交易。最常见的非法交易渠道, 就是由稻草人购买者 (straw purchaser) 从拥有联邦政府发放的许可证的销售商手中购买枪支,即购枪者通过提供虚假信息, 从持有联邦许可证的零售商手中合法购买枪支, 然后再通过倒卖的方式转向非法市场。美国司法部2021年7月至2021年12月底的一项调查显示, 全美”稻草人购买”占各类非法交易枪支的52%, 无许可证销售商的非法交易占23%,枪支展览和跳蚤市场非法交易占15%, 联邦许可证销售商的非法交易不到7%, 其余皆为偷盗枪支。拜登政府尽管有意打击非法枪支经销商和切断枪支非法交易的渠道,但枪支地下交易市场背后有关利益集团的阻滞使得立法成为奢望,如美国步枪协会(National Rifle Association, NRA)作为拥护持枪自由的最大利益集团,其目的就是阻止国会通过枪支管控的法案或政策。从立法颁布到有效实施, 管理与执行出现了严重的脱节, 必然会给各类犯罪分子利用假冒证件购买枪支留下巨大的法律漏洞。

图片:美国枪支市场主导集团来源:Statista

美国枪支立法的可能走向

当前,美国枪支立法的最大困境在于两党在持枪问题上的分歧。众议院通过的两项法案在拥有100个席位的参议院中必须至少获得60票才能通过,而掌握50个席位的共和党必然会反对加强枪支管理,并通过冗长辩论(filibuster)加以阻挠。民主党如果想破除冗长辩论,或是援引议事程序(cloture)、取得参议院60票的多数赞成,但在两党平分的参议院中几乎不可能实现;或是启动“核选项”(Nuclear Option),只需团结50名民主党参议员、获得简单多数赞成即可。遗憾的是,民主党内部对于枪支立法同样存在分歧。民主党参议员乔·曼钦(Joe Manchin)和吉尔斯滕·西内马(Kyrsten Sinema)明确反对取消阻挠议事规则,曼钦更是直接反对拜登政府的两项枪支立法和“重建美好未来法案”(Build Back Better Act),而管制枪支的主要资金来源正是由“重建美好未来法案”提供。可以说,凝聚党内共识已经成为拜登政府顺利通过枪支立法的必要条件。

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图片:两党对收紧枪支政策的分歧来源:Pew Research Center

再者,枪支立法在种族主义甚嚣尘上的美国已经刻不容缓。近年来,美国少数族裔拥枪、持枪的人数不断增加,全国非洲裔美国人枪支协会、拉美裔步枪协会等美国少数族裔拥枪组织的会员数量不断上升。全国非洲裔美国人枪支协会的报告称,该组织成员自2016年大选以来数量激增,目前在全国已有3万会员。此外,根据皮尤研究中心(Pew Research Center)的统计,2020年非洲裔民众首次购枪的数量与2019年相比增长了56%。尽管有新冠疫情带来的不安全感作祟,但对白人主导的政府及警察机构的不信任才是少数族裔拥枪自卫的根本原因。美国的警察系统业已深深打上了种族主义的烙印,享有“合格豁免权”(qualified immunity)的警察在大的法律框架下几乎可以为所欲为,只要认为嫌疑犯有伤害自己的可能,就可以直接开枪击毙;针对少数族裔的暴力执法层出不穷,轰动全美的弗洛伊德事件和基诺沙事件就是明证。随着少数族裔持枪规模持续扩大,发生暴力抗警事件的风险在很大程度上会提高,反过来会助长警察的暴力执法,管控枪支的难度也会随之增大。与枪支立法类似,众议院已于2020年6月表决通过《弗洛伊德警察执法公正法案》,以防止警察暴力执法。然而,法案在参议院缺乏共和党议员的支持,加之时任总统特朗普对此明确反对,最终未能通过。2021年3月,众议院再次表决通过这项法案,但由于两党在法案内容上分歧严重,该法案仍无法如拜登政府所愿签署成为法律。基于此,种族主义盛行下的警察改革很可能成为枪支立法的突破口,枪支立法则有助于推进警察改革、缓和种族歧视。

结语

在社会对立加剧、政治极化日益明显的美国,枪支问题进入了一种恶性循环。枪支非法交易市场越活跃,民间枪支就越多,枪击案发生的频率就越高;枪击案发生的频率越高,民众的不安全感就越随之上升,于是越来越多的人去购买、持有枪支。受到既有法规、党派利益、种族主义裹挟的拜登政府,唯有继续完善行政手段、循序渐进地推动枪支立法,而继续推进持枪者背景调查正是枪击受害者和控枪组织强烈呼求的第一步。

参考文献

1.Justice Department Sues Missouri Over Expansive Gun-Rights Law

https://www.nytimes.com/2022/02/16/us/politics/missouri-gun-rights-law.html

2.Cities make their case to Missouri Supreme Court that the state's gun law is unconstitutional

https://news.stlpublicradio.org/government-politics-issues/2022-02-07/cities-make-their-case-to-supreme-court-that-missouri-gun-law-is-unconstitutional

3.Gun control advocates 'disappointed' with President Biden

https://www.bbc.com/news/world-us-canada-60378477

4.President Biden Announces More Actions to Reduce Gun Crime And Calls on Congress to Fund Community Policing and Community Violence Intervention

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/03/president-biden-announces-more-actions-to-reduce-gun-crime-and-calls-on-congress-to-fund-community-policing-and-community-violence-intervention/

5.Fact Sheet: Biden-Harris Administration Announces Comprehensive Strategy to Prevent and Respond to Gun Crime and Ensure Public Safety

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/23/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-comprehensive-strategy-to-prevent-and-respond-to-gun-crime-and-ensure-public-safety/

6.FACT SHEET: Highlights From The Biden Administration’s Historic Efforts To Reduce Gun Violence

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/12/14/fact-sheet-highlights-from-the-biden-administrations-historic-efforts-to-reduce-gun-violence/

7.Biden faces renewed pressure to act on gun violence amid congressional impasse

https://www.nbcnews.com/politics/biden-faces-renewed-pressure-act-gun-violence-congressional-impasse-rcna16572

8.Why Biden Can't Afford to Ignore Gun Safety Advocates

https://time.com/6148442/biden-gun-control-parkland-anniversary/

9.WATCH: Biden says nation must come together to end gun violence during visit to New York

https://www.pbs.org/newshour/politics/watch-live-biden-garland-attend-gun-violence-prevention-meeting-with-new-york-officials

10.Gun control groups press Biden to do more to stop violence

https://cbs4local.com/news/connect-to-congress/on-parkland-anniversary-biden-urges-congress-on-gun-control-marjory-stoneman-douglas-high-school-ghost-guns-mass-shooting-valentines-day-nikolas-cruz

11.Gun Laws in Missouri

https://everytownresearch.org/rankings/state/missouri/

12.A Year In, President Biden’s Bold Gun Reform Agenda Remains Largely Aspirational

https://www.thetrace.org/2022/01/biden-gun-violence-policy-legislation-mass-shootings/

13.Gun Violence in 2021, By the Numbers

https://www.thetrace.org/2021/12/gun-violence-data-stats-2021/

14.Gun control legislation isn’t going to happen. Here’s what Biden’s doing instead

https://www.politico.com/news/2021/11/05/biden-gun-violence-legislation-519625

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22.梁茂信.无望的困局——美国的控枪政策及其制度性因素[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2018,(06):33-44.

发布时间:2022年03月09日 来源时间:2022年03月09日
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