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陈茁:从新冠防控看美国公共卫生应急体系和相关法律

作者:陈茁   来源:上海发展研究基金会  已有 298人浏览 字体放大  字体缩小

上海发展研究基金会4月12日举办了“各国和地区疫情现状及防御措施研讨会”。在研讨会上,美国佐治亚大学公共卫生学院卫生政策与管理副教授、宁波诺丁汉大学健康经济学教授暨健康经济学中心学术主任陈茁先生做了演讲,并回答了听众的问题。以下是他发言的主要内容。

一、美国公共卫生应急体系的局限

美国公共卫生应急体系有一个大的局限,因为美国的联邦和地方的分工非常明确,所以有一些方面是联邦疾控中心无法兼顾的。大家可能认为,CDC(美国疾病控制与预防中心)可以调查美国任何疾病的爆发,事实上不是的。公共卫生是州的主权,只有收到州卫生局的邀请后,联邦CDC才可以派人进行流行病调查。CDC的联邦权力,主要是针对从国外来的或者跨州的事务。各个州的公共卫生非常不一样,有的是州卫生局派出的,有的是各个县有自己的卫生局,还有混合型的。公共卫生系统是由联邦的一系列部门来做的,包括提供医疗卫生服务的各个方面。公共卫生教育和公共安全都是各个州自行管理的。

由于美国联邦和地方政府在权力上的划分,地方政府会对戴口罩和集会规模做出不同的规定,这和具体是哪一个政党在当地有优势也有关系。不同的政党背景对疫苗接种率也有一些影响。

美国公共卫生应急体系在911空袭,炭疽邮件恐慌,卡特琳娜飓风等事件之后逐步完善。但存在体系条文僵化导致在紧急情况下无法灵活应对的情形,政治干预也影响了卫生部门的应急决策。新冠疫情对美国的应急体系提出了新的挑战。早期,CDC有人讨论在法律体系进行变动,但是在美国更改法律是非常困难的,要水到渠成之时才可以做一些更改。

二、美国相关法律的可借鉴之处

美国在公共卫生方面有一系列的法律,可能有一些可以借鉴的地方。比如对于认定重大传染病的过程,美国做了很多的预案。在公共卫生紧急状况的时候,联邦的医疗卫生服务人员到地方上去提供医疗救助,如果在这个过程中发生了医疗事故,联邦的医护人员自己不用负这个责任,法律责任另外再考虑,因为这是紧急状况。美国各州有各州的行医执照,在重大紧急状况的情况下,可以跨州行医。国土安全部在911之后,逐渐把这些应急功能集中在美国国土安全部。卫生部下面有一个应急反应副部长办公室,协调农业部、司法部、联邦调查局等部门来参与这个过程。美国这方面的法律特别多,包括在军队中可以强制接种天花疫苗,医疗应急的专职副部长可以制订应急计划,应急医疗物质的储备,医疗人员的储备等。美国有一个专门的公共卫生服务部队,大概有六七千人的规模,可以在紧急状况下去调动到需要人员的地方。公共卫生紧急状态也可以让卫生部提供一些专项基金,美国是根据预算来执行的,国会批准多少,就用多少,但是在紧急状况下可以做调整。另外,远程医疗在紧急状况下有一些弹性。我们国家从长期来看,可以考虑借鉴的地方,就是把这些做法梳理得更清楚一些,对于一些紧急情况,在医疗事故责任、异地行医、隐私保护、信息收集等方面都可以有所借鉴。

三、美国对打疫苗和戴口罩的要求

美国对新冠接种的要求有一些变化,这对我们国家也有一些可以借鉴的地方。比如联邦政府对于联邦的雇员和合同工,要求必须有新冠疫苗接种。加州就特别要求接种,纽约市也是这样的,要求比较严格。相对来说,美国疫情的可取之处,在于打疫苗非常努力,联邦政府用行政命令要求联邦政府雇员和合同工,包括一些跟它有合同的单位的雇员,一定要求打疫苗。各个州政府,比如加州政府也有要求。三藩市就曾经要求一定要出示疫苗卡,才可以在餐馆里就餐。很多私营企业也对打疫苗要求。

因为美国联邦和地方政府在权力上有差异,所以地方上对戴口罩和集会规模的要求,随着疫情的严重会有一定的变化。当然,这和意识形态,和具体是哪一个政党在当地政府有优势,是有关系的。现在美国的政策是根据当地疫情的情况,去决定是不是要求戴口罩。如果所处的这个县没什么病例,他们的要求是不需强制戴口罩,员工可能会戴。也有大型集会方面的管控。当然,美国各州不一样。美国和中国都有对公共集会的限制,美国的这个限制在各地方、各州有一些差异。美国并不是真正意义上的躺平,只是它对人员流动,对经济活动的限制,没有像我们国家那么严格地来执行。

四、美国的分区诊疗制度

美国疫情的传播模式和中国的不太一样。美国人做核酸,大部分是自己在家测,准确性可能有一些问题。他去外面测核酸,一般是开车到一些点去测。感染的可能性相对较小。美国人去治疗不会都去一个大医院去排队。他一般会打电话给私人医生,或者到诊所里去看,诊所有一套流程来应对发烧的人,各个诊所在流程上有一些差异,但是总体来说,不会有大的人群聚集。这在早期,尤其在武汉的时候,可能是一个相当严重的问题。我们国家早期提出来要做分区诊疗,要有家庭医生,但是后来发现家庭医生没有真正落实,这的确非常可惜。如果有家庭医生或社区卫生中心的首诊要求的话,可能会降低人群聚集在这个过程中的传染。在美国,大部分人对家庭医生是非常信任的,如果家庭医生推荐他们去疫苗,他们肯定会去打疫苗。国内就没有这么一个医疗体系,让病人和医生之间有一个非常强的信赖关系,这就导致疫苗推进存在问题。

五、美国的新冠死亡率

因为奥密克戎的毒力不太一样,现在死亡率基本上已经降下来。现在只要去医院,就一定要检查是不是有新冠阳性。在早期统计中,有新冠阳性的病人的死亡都会归因为新冠导致的。奥密克戎的占比从去年年底开始上升非常快,传播能力非常强,一个月不到就从不到4%到现在几乎是100%,现在都是奥密克戎,但是相对来说死亡率低了不少。

图1:美国每日新确认的 COVID-19 死亡人数

六、几个建议

总体来说,美国的经验对中国进一步完善应急体系有一定的借鉴作用,我们没有必要踩别人已经踩过的坑。中国目前可以考虑的点是什么呢?

首先,促进老年人的疫苗接种率应该尽快提上日程。在上海为疫情做出这么多牺牲,争取了这么多时间的情况下,更要在老年人群中尽快加强疫苗接种,这是一个非常紧急的任务。有一些国家,比如新加坡,没有正当理由不接种疫苗的人群,其保险赔付就会受到影响。美国各个州的疫苗接种不一样,加州有非常大的奖励。俄亥俄年轻人的接种的比例比较低,所以针对年轻人有大学入免费入学的奖励。

其次,居家隔离是一个应该考虑的方向。居家隔离可能是对医疗系统的保护。一方面,居家隔离从实践的可能性上或许会更好一些,对经济生活的影响可能要小一些。另一方面,居家隔离对整个医疗系统的冲击可能会小一些。现在我们虽然没有看到医院里有很多新冠病人,但是由于集中隔离所导致的一些次生医疗问题,大家已经看到很多例子了。比如因为没有办法及时就诊,110、120都有几百个号在等,对其他慢性疾病、对要做透析的病人,影响是非常大的。

第三,要强调社区卫生中心的首诊作用,推进分区诊疗和家庭医生制度,加强健康教育。

第四,可以考虑一下新冠应急包。美国前一段时间通过邮局发了三个新冠测试盒。我们国家的生产能力非常强,可以在新冠应急包方面有所借鉴。现在国家对退烧药进行管控,但是在一些紧急情况下需要的药品可以考虑有所变通。

发布时间:2022年04月23日 来源时间:2022年04月22日
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