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后美国时代需要的不是“大战略”,而是“治国术”

作者:艾略特·A·科赫(Eliot A. Cohen)   来源:法意观天下  已有 215人浏览 字体放大  字体缩小

法意导言

约翰霍普金斯大学高级国际研究学院教授艾略特·A·科赫(Eliot A. Cohen)在《外交事务》(Foreign Affairs)2022年5/6月刊发表了《治国术的回归:在后美国时代重回基础》(The Return of Statecraft: Back to Basics in the Post-American World)一文。在文中,作者指出,美国长久以来依靠的大战略思想难以有效应对当前面临多重挑战的时代,因为它将复杂的国际社会过于简单化、教条化。因此,想要应对国力衰弱、竞争对手崛起等多种挑战,治国方法必须回归到治国术本身。这要求美国政府对世界局势有深入理解,能够快速定位且应对挑战,合理利用机会并且建立有效制定、灵活实施外交政策的机构。

从第二次世界大战中期开始,此后70多年里,美国像一个巨人一样横行世界。它的经济和军事在战争中脱颖而出,不仅没有受到损害,而且变得至高无上。它的管理机构——统一的国防部、由多个军事指挥部组成的系统、国家安全委员会、国际发展的专门机构等等——成就了一个有力的全球霸主地位。即使在与共产主义的外来敌对意识形态进行殊死搏斗的时候,它也通常握有胜券。就像巨无霸一样,它引起了那些不满足于生活在其阴影下的人的怨恨。

对于任何没有注意到美国主导地位所面临的日益增长的挑战的人来说,俄罗斯今年2月对乌克兰的行动应该已经消除了这样的疑虑。国际政治显然已经进入了一个新时代,在这个时代,旧形式的掠夺性国家行为已经回归,而事实证明,所谓的全球霸主无法阻止这种行为。这一巨无霸无法实现其目标。

但是,早在俄罗斯行动之前,美国的相对衰退就可以从许多指标中看出来。美国经济现在生产的产品占全球GDP不足四分之一,而在1960年,这一比例为40%。美国的军费开支仍然巨大,占世界总额的40%之多,但它不再拥有曾经的那种优势。美国面对的对手在采用新技术和战争模式方面更加灵活。它的自由思想和自由市场的意识形态面临的挑战不仅来自外国和民族主义模式,也来自对美国机构信任度的下降。2021年皮尤研究公司的一项调查发现,在14个国家(都是美国的盟国)的人口中,大多数人认为美国的民主“曾经是一个很好的例子,但最近几年已经不是了”。2021年1月6日,一群嘲弄的暴力破坏者的暴徒涌入美国国会大厦,以推翻唐纳德·特朗普总统的选举失利,这场叛乱对美国的声誉造成的打击比20年前针对纽约和华盛顿的袭击更大。

在可预见的未来,美国将依旧保持强大。虽然中国的崛起意味着美国可能不会永远是世界上最大的经济体,但它肯定会是第二大经济体,而且可能是最具活力和全球联系的经济体。它拥有地球上规模最大的、最有经验的军队之一,以及大量的盟友。最重要的是,美国展现出了其出色的复原力,可追溯到其成立之初。它曾经被割裂,遭受过严重的经济挫折,但一次又一次地修复了回来。

尽管如此,相对衰退是一个事实。历史学家将剖析为什么美国的统治时代会结束,以及是否可能减缓或者推迟美国霸权的消失。然而,现在的问题是,美国应该如何适应其不断变化的地位。应对措施包括许多要素,但最重要的是态度。过去几十年里,美国依靠宏大战略思想,通过复杂而艰巨的官僚程序转化为政策之后,但如今美国政府必须回归到治国术。这意味着一种能够体现对世界的深入理解的做法,快速发现和应对挑战的能力,能够在机会出现时利用它们的倾向,以及在所有这些的背后,制定和实施灵活的外交政策的有效机构。

在前一个时代,美国足够强大,可以在不太完美的情况下实施其伟大的想法。它无可匹敌的力量为它提供了宽广的试错余地,有足够的空间使华盛顿可以得到它想要的大部分东西,无论其能力水平如何。今天,当华盛顿更难发号施令时,它所面临的问题需要的不是更深奥的战略。它们需要的是更接地气的东西:技巧。

想法及其局限

如果为了政策的灵巧、力量和敏捷而弱化广泛的、正式的战略制定,这将与大趋势背道而驰。当俄罗斯在今年早些时候对乌克兰采取行动时,美国新的宏大战略据说已经确定:专注于与中国的竞争,并且(或多或少)让欧洲和中东地区自行解决他们的问题。俄罗斯的导弹不仅炸毁了乌克兰的城镇,也炸毁了这个计划。甚至在这之前,知识分子就在倡导宏大战略的复兴——也就是说,为外交政策的实施提出一个全面的概念。一个又一个作者呼吁写一篇新的“X”文章,类似于外交官乔治·肯南1947年所写的阐述了冷战时期的遏制性大战略的文章。今天,一些学者回到了威尔逊式的理想主义,建议美国的政策应该围绕建立一个新的“基于规则的国际秩序”。另一些人则提出“缩减”,即在现实政治的驱动下接受衰落和美国在世界舞台上的日益减弱的影响。还有其他类型的宏大战略,但所有这些都希望将外交政策的复杂性归结为几个明确的论点。他们的支持者认为,最重要的是拥有正确的知识框架,其他的不过是注释。

这种观念是令人吃惊的。当然,对世界有一些有体系的想法是必不可少的——例如,美国应该同时追求其利益和理想,或者它面临着竞争对手崛起以及诸如气候变化和国家失败等变化的挑战。决策者可以把这些想法称为“大战略”,但他们不应该过分重视这些想法,因为在制定具体政策时,这些一般原则的帮助是有限的。大战略依赖于简单化,但世界是复杂的。

就这一点而言,美国也是如此。首先,它既是一个维持现状的国家,也是一个修正主义国家。它寻求维护世界秩序的关键要素——法治、贸易自由、个人自由——然而,由于它对这些理想的执着,它反对并经常寻求改造那些没有这种执着的政权。另外,美国的外交政策是由各种理想和利益的复杂组合形成的,这些理想和利益因时间和地点而异。就像它与苏联结盟对抗纳粹德国一样,今天它支持沙特阿拉伯对抗伊朗,支持越南对抗中国。那些认为美国必须摒弃与不怀好意的伙伴的任何联系的理想主义者忽视了复杂性,而选择了教条式的简化。

同样犯了这个错误的还有那些支持撤退的人(retrenchers),他们对外交政策中的价值观不予考虑。那些残害人民、暗杀异见人士、颠覆合法政府、沉溺于对外部敌人的偏执幻想的国家显然比其他国家更危险。在十九世纪,美国和英国发现自己处于各种领土争端的对立面,但他们都从未认为对方像二十世纪的极权主义独裁国家那样危险。

大战略将政策从个人的偶然性和不可预见的事件中抽象出来。例如,遏制理论( The doctrine of containment)对如何处理柏林和古巴的危机或朝鲜和越南的战争没有提供特别的指导。然而,对历史的研究揭示了不可预测的人物和事件压倒性的重要性。一场无法预料的全球大流行病使美国看起来要么软弱得可怜(因为它未能阻止疾病的传播和为其人口接种足够的疫苗),要么惊人地强大(如果它较宽松的方法使它的经济开放速度比中国的开放速度快)。而外国领导人可以让所有人都大吃一惊。改编一下前重量级拳王迈克·泰森关于拳击的格言——每个人都有一个计划,直到他们被直接打嘴——我们可以说,每个人都有一个大战略,直到俄罗斯对乌克兰采取军事行动。

战略的问题

想法很重要,但它们并不像知识分子和政治家们认为的那样重要。更重要的是治国术,它关于感知、调整、利用和行动,而不是计划和理论。它是那些可能有计划但最重要的是拥有灵魂性的柔道运动员的技能。这就是哲学家以赛亚·伯林所说的“理解而非知识”,一种“分辨什么与什么合适的能力:在特定情况下什么可以做,什么不可以做,什么手段在什么情况下会起作用,以及在什么程度上起作用”。

考虑到现面临的挑战的速度和不可预测性,将重点放在治国术而非大战略上尤为迫切。每个国家都担心长期的人口衰退和经济停滞。每个国家都培养了一种战争风格——混合或属于“灰色地带”——涉及复杂的工具,包括代理人(proxies)、网络战、低成本技术、选择性镇压,甚至是谋杀。每个国家都由一位年迈的领导人统治,他可能希望在未来几年内看到重大成就,然后再离开舞台。每个国家都准备在纯粹的交易基础上与其他国家合作。每一个国家都受到自由政治、法治和尊重个人自由的概念的威胁,这不是表面上的,而是危及生存的。所有这些都可能使他们容易作出突然的、可能是愚蠢的和最危险的决定,没有一个大战略家能够预测。看看俄罗斯总统弗拉基米尔·普京对乌克兰的行动就知道了。

使情况更加复杂的是,一个地区的危机有可能对另一个地区产生影响。例如,北约边界的混乱可能会使美国的资源从亚洲流失,事实上,它已经使美国的注意力回到了冷战斗争的老窝。一些正在发挥作用的更大的力量——气候变化、民主衰败、伊斯兰恐怖主义——将更有可能带来不可预测的危机。美国的目标应该是应对这种混乱的现实,而不是为全球政治提供一个架构。

然而,华盛顿经常无力执行其外交政策,使任何大战略的愿望都变得毫无意义。最好的例子是2021年夏天美国从阿富汗的灾难性撤退。从大战略的角度来看,人们可能会提出这样的理由:减少美国的损失,避免阿富汗的干扰,以专注于东亚更重要的利益;或者,维持在该国的低成本参与,以保持信誉并削弱南亚的激进伊斯兰运动。与外交政策中的大多数决定一样,双方都有很好的论据。然而,其结果是一个令人震惊的治国术的失败,而这才是真正重要的。

混乱的撤退留下了数万甚至数十万曾与美军共事的阿富汗人。它导致了下等的(ragtag)伊斯兰教徒击败世界上唯一的超级大国的屈辱形象。它削弱了一位寻求恢复美国威信的总统的声望。事情不一定是这样的:撤军可以安排在战斗季节结束时进行,国务院可以提前为曾与美国合作的阿富汗人准备特别签证,可以留下一支更大的临时部队以保持对该国最大空军基地的控制,美国的盟友也可以事先得到警告,这样他们就不必争先恐后地保护自己的国民。

从阿富汗撤军的失败只是近年来一系列自残式伤害中的一个。2003年,乔治·W·布什政府入侵伊拉克,对随后的占领没有认真计划。2012年,巴拉克·奥巴马总统宣布,如果叙利亚使用化学武器,它将跨越红线,但当该国独裁者巴沙尔·阿萨德越过这条红线时,他却没有采取后续行动。就特朗普政府而言,它不仅否定了价值观在外交政策中的重要性;总统实际上陶醉于他与普京的关系,并且(据前国家安全顾问约翰·博尔顿说)为本来是灾难性的退出北约创造了条件。即使是与澳大利亚和英国建立的AUKUS安全伙伴关系——一个代表美国外交政策长期成功的时刻——也因拜登政府对一个关键盟友法国的无能处理而受到损害,法国因澳大利亚和法国的主要潜艇项目的意外取消而受到羞辱。

这并不是说美国的政策制定者不应该持有一些核心观点,即美国应该准备在国外发挥积极作用,美国致力于货物和思想的自由流动,而且美国赞成民主而不是独裁统治。二十世纪的美国政策制定者正确地得出结论:修正主义独裁政权的侵略倾向最终会影响到美国,在国内具有压迫性的政权更有可能在国外使用武力,并达到恶意的目的。这种联系还没有被打破。尽管如此,对需要在价值观和利益的基础上积极参与世界事务的基本理解,只能为政策的实施提供最有限的指导。当美国不能创造一个新的世界秩序(就像它在20世纪40年代那样)或善意地管理一个现有的世界秩序(就像它在冷战后那样)的时候,这一点尤其如此。二战后,世界秩序确实需要宏大的新思想,只有美国以其无可比拟的、不受影响的经济,才能创造出这样的秩序。今天,美国被咄咄逼人的其他国家、逐渐衰弱的民主国家和不可预测的全球现象所挤兑,根本无法提出与战后不久相提并论的计划。相反,它不得不求助于治国术。

修复治国术

重新致力于治国术的一个要素应该是使政策和知识界明显倾向于实证(empiricism)而不是泛化(generalization)。

了解环境意味着不断地寻找联系。例如,许多美国分析家都犯了一个错误,把俄罗斯的崛起视为一个不连续的、而不是有联系的事件。他们将莫斯科在2008年和2014年对格鲁吉亚和乌克兰的军事视为独立的问题,而不是俄罗斯政策中新出现的危险路线的反映,这种政策不能被奥巴马政府的美俄关系“重置”或特朗普与普京的个人联系所满足。其结果是:十多年来,美国未能发展和部署阻止俄罗斯侵略所需的军事力量。

美国关于阿富汗、叙利亚和其他争端地域的决定也同样是地方性的、分离的,几乎没有意识到它们会产生全球性的影响。在奥巴马政府未能就叙利亚使用化学武器问题执行其所称的红线后不到一年,俄罗斯就制造了克里米亚事件,这肯定不是偶然。俄罗斯在美国从阿富汗撤军后对乌克兰采取行动也不可能是巧合。

治国术也需要速度。迅速行动不是一个关于理论的问题,而是关于心态、文化和准备。历史学家和抵抗运动烈士马克·布洛赫在他去世后出版的关于1940年法国沦陷的回忆录中,提出了一个严厉的意见。“从战争开始到结束,总部的节拍总是太慢了”。问题不在于法国的大战略,而在于其迟缓的决策机构。这就是美国在当今世界面临的另一个挑战——它被诱惑去遵循据说是英国首相温斯顿·丘吉尔提出的箴言:“一旦所有其他的可能性都被用尽,美国人总是可以被信任去做正确的事情”。但在一个转动得越来越快的世界里,美国可能不再拥有穷尽所有其他可能性直至做出正确的事情的奢望。

能力的架构

改善美国的治国术应该从对制定和执行政策的机构进行评估开始。在美国国家安全机构的所有组成部分中,只有一个机构真正进行了严格的自我审查:美国海军陆战队,在经过20年的反叛乱战争后,将自己的方向调整为印度-太平洋地区的远征战争。阿富汗和伊拉克的失败不仅是由于特殊的政策选择,也是由于体制上的病态,它阻碍了合格的地方部队的发展,并向这些国家提供了往往适得其反的经济援助。例如,昂贵的发展项目助长了腐败,将讲英语的阿富汗人从教学和政府工作中抽走,但却无助于建立一支可靠的军队和警察部队。然而,很少有证据表明美国的国家安全机构对费力的反省或改革感兴趣。

一个全面的机构审查会提议改革甚至废除一些组织,而且还会提议恢复旧的组织或建立新的组织。由于当今战争的主要模式是混合冲突,美国需要更好地发挥其作用。为此,它可能会重设美国新闻署(the U.S. Information Agency),该机构在冷战期间负责亲美宣传,于1990年代末被解散。或者,它可以动员民间网络民兵,通过使用最强大的武器——真相,来破坏敌对政府。乌克兰政府在俄罗斯行动后临时召集的反俄黑客就是一个例子。美国还应该把倡导公民自由作为一个原则问题,并作为削弱对手的工具。例如,应该向俄罗斯人发出信息,揭露他们的政权向他们灌输的谎言,揭露他们在乌克兰战争中和因战争而遭受的人员和经济损失的真相,以及被排除在西方世界之外的灾难性后果。

在某些情况下,问题不在于机构体制,而在于思维模式——亦即,领导人没有能力同时处理多种危机。美国没有理由不能同时处理一个以上的威胁;毕竟,在第二次世界大战期间,它成功地在两个非常不同的战场上作战。但这样做需要领导人们表现出在多个问题中冷静地分配时间和精力的纪律性,而不是在持续的危机氛围中在某一个问题上耗尽自己和他们的工作人员的经理。奥巴马的整个团队都挤在情况室里关注2011年击毙奥萨马·本·拉登的突袭行动,这一行动一旦开始,他们就无能为力,这与美国领导人在诺曼底登陆之前一晚的行为形成了鲜明的对比。富兰克林·罗斯福总统看了电影,德怀特·艾森豪威尔将军读了一本西部小说。根据《纽约时报》的报道,在从阿富汗撤军期间,国家安全顾问杰克·沙利文每晚只睡两个小时——这是令人不安的缺乏决策纪律的迹象。

有些需要改进的地方确实很不起眼。健全的外交政策制定比人们想象的更多地依赖于官僚行为的基本要素:清晰简洁的备忘录、干脆利落的会议、传播良好的结论、简洁明了的高层指导。良好的程序并不能保证有好的政策,但却能增加制定好的政策的几率。考虑到这一点,美国政府应该重新关注安全专业人士的培训和职业管理。有很多年轻人希望在政府中任职,但国际事务的专业学校往往不能帮助他们为承担实际职责做好准备。

华盛顿很早就应该大力投资专业教育和发展了。在大学开设精心设计的短期课程,甚至为来自政府各部门的外交政策专业人员创建一所国营学院,只需花费美国国家安全预算的一小部分,但可以产生远高于投入的结果。课程应侧重于有效决策的机制,而不是社会科学、时事和商学院组织理论的混合,后者是美国该领域高等教育的一大特点。

恢复程序上的能力还需要修复破碎的人事制度。长期以来,任命人员担任国务院和五角大楼高层职位的程序一直很糟糕,而且这个问题越来越严重。据《华盛顿邮报》报道,在乔·拜登担任总统一年后,在该报追踪的800多个职位中,政府只审查、提名并获得参议院同意的职位只有三分之一。一些空缺的关键职位包括驻韩国和乌克兰大使,负责近东事务的助理国务卿,以及负责国际安全事务的助理国防部长。白宫和国会对这些延误负有共同责任,需要加快处理任命政治官员的工作。他们的队伍也应该缩减。尽管政治任命官员带来了新的视角和对总统议程的承诺,但美国只需要一半的政治任命官员,而且即使如此政府高层中非职业官员的比例仍然比其他国家高得多。尽管民主党人和共和党人都可能感到痛苦,但两党共同推动减少政治任命官员的数量并加快其处理速度,将比任何新的国家安全文件都带来更多好处。

在一个非正式联盟和秘密伙伴关系的时代,聪明的机会主义特别有价值。华盛顿倾向于淡化这种关系,例如,把阿富汗看作是塔利班的问题,尽管它同时也是巴基斯坦的问题。或者,认为伊拉克是基地组织的问题,而不是伊朗的问题。解决的方法在于,首先要公开而不失分寸地确定这些联系。同样地,这时也有机会分化反对派:例如,华盛顿应该在有争议的纳戈尔诺·卡拉巴赫地区的冲突中向阿塞拜疆(土耳其的委托人(client))倾斜,从而加强俄罗斯和土耳其之间在中亚地区影响力的激烈竞争。

最后,美国的治国术必须包括国内部分。几十年来,美国的外交政策精英们习惯于在做决定时不太考虑公众意见。例如,他们开放了与中国的贸易,而不担心由此导致的美国工业就业机会的减少。今天,他们谈论抽象的目标,如“延伸威慑力”,这在华盛顿有意义,但永远不会得到美国人民的支持。美国人没有特别的理由相信执行外交政策的专家,也不知道他们的领导人为他们做了什么决定以及为什么如此。政治家们必须明确地将危机地区的发展与美国的利益联系起来。

2022年的乌克兰危机是一个最好的例子,说明需要用国家政策代替宏大战略。需要的是快速而巧妙的反应——值得称赞的是,拜登政府灵活且狡猾地在前几周适时发布情报,破坏了俄罗斯为其行动奠定基础和分裂欧洲的企图。

当然,这场危机并没有就此结束。一个危险的时期正在眼前,莫斯科将考验西方的决心。例如,它可能声称有权保护在波罗的海国家讲俄语的人,或坚持在东欧解散北约。更糟糕的是,它可能会向运往乌克兰的武器转运点投掷一两枚导弹,以此来考验联盟的集体防御承诺。为了应对这些威胁,美国需要的不是宏大战略,而是稳定地对抗俄罗斯,足够机智地在封锁俄罗斯经济的同时为乌克兰和北约前线盟国提供补给,以及使用微妙地指导欧洲重新武装。

务实性

美国的独特之处在于很多方面——基于价值观的国家认同,庞大的规模,有利的地理位置,压倒性的力量,以及其作为一个有缺陷但成功的民主国家的两百五十年历史。然而今天,它正在面对挑战,在这个时期,宏大战略及其对简单化的偏好将不会有很大帮助。这个国家必须在一个充满困难的世界中航行,管理危机,并在能做的地方逐步做好的事情,在必须做的地方对抗邪恶。

美国未来的外交政策不会响应约翰·肯尼迪总统1961年就职演说中的号召,即“承受任何负担,迎接任何困难”。相反,美国应该遵循西奥多·罗斯福总统在1905年就职演说中提出的原则性和务实性的指导:“我们得到了很多,人们也理所当然地期望我们得到很多。我们对别人有责任,对自己也有责任;我们不能推卸任何责任。我们已经成为一个伟大的国家,由于其伟大的事实而被迫与地球上的其他国家发生关系,我们必须表现得像一个负有这种责任的民族那样。”

罗斯福在其整个职业生涯中对外交政策进行了仔细研究,并向东北部大城市及其他地区的美国人解释他的政策。他是一个精明的实践者。作为海军助理部长和后来的总统,他帮助振兴了陆军和海军,使它们能够满足一个新兴世界大国的需要。1905年,他抓住机会,以有利于美国的方式促成了日本和俄国之间的和平。他早在大多数美国人之前就预见到了第一次世界大战中的关键问题,并主张美国尽早进行干预,这很可能会缩短战争的时间。他平衡了理想和利益。他对他所处的世界充满了好奇心,阅读外语和广泛旅行。他所处的时代,美国虽然强大但并不占主导地位,而且有多种力量在发挥作用。他的实用主义是由原则的指导而不是宏大战略指导的。但它非常有效。

翻译文章:

Eliot A. Cohen, The Return of Statecraft, Foreign Affairs, May/June, 2022.

网络链接:

https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2022-04-19/return-statecraft

译者介绍

王婧滢,清华大学外文系2015级本科生,现为法意读书编译组成员。

发布时间:2022年05月11日 来源时间:2022年05月11日
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