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起底拜登“印太战略”总设计师:想和中国下围棋?

作者:孙冰岩   来源:凤凰网  已有 505人浏览 字体放大  字体缩小

核心提要:

1. 拜登亚洲行标志着美国印太战略进入全面运作阶段。当前最春风得意的要数印太战略幕后设计者之一、美国国家安全委员会亚洲政策协调人库尔特·坎贝尔。其个性好学、思维敏捷、口才流利,是曾担任过政策、经贸、情报、军事等不同职位的工作的“多面手”官员,坎贝尔习惯将政治、经济、军事、国内政治等多领域议题联合起来进行思考,这为他构建复杂的美国印太战略打下基础。

2 . 坎贝尔的职业生涯颇不顺利,但都在为推动美国重视印太、塑造印太、掌控印太和限制中国在印太地区的影响力而努力。克林顿时期,他从事亚太研究工作。小布什执政期间,坎贝尔苦苦建议“跳出中东看印太”无果,转入学界商界,并利用亚太人脉游说挣钱。其后他在奥巴马时期提出“重返亚太”,一时轰轰烈烈,但终因自己并非嫡系,加之为奥巴马认为亚太“重要但不紧急”而虎头蛇尾。2016年大选中,坎贝尔再次 押宝希拉里失败,又一次黯然淡出政界。直到拜登参选,才以年过60的老将之姿卷土重来。

3. 2016年,坎贝尔在《转向:美国亚洲国策的未来》一书中明确阐释了他的“印太战略”——与传统的“中国优先”观点不同,他强调通过调动其他“棋子”,来限制中国这颗“棋子”在印太“棋盘”的路径选择与活动范围。这一时期他对华尚且相对温和。而经过特朗普时期,坎贝尔不再承认中美关系相互依赖状态、不再提气候领域合作、只说要在印太团结盟友进行竞争。拜登时代,坎贝尔成为影响力极大的“亚洲沙皇”,他的思想被写进美国新印太战略文本,他的建议可以畅通无阻地被送到拜登案头,诸如所谓民主峰会、四边机制扩大等动作,都能看到坎贝尔的影子。

4. 坎贝尔设计的印太战略虽然美好,但执行是一大问题。比如近期颇受关注的“印太经济框架”执行中, 他很可能无法插手 商务部长雷蒙多和贸易代表戴琪的政策落实; 而且美国保护主义力量影响巨大的政治背景导致“框架”失去对印太国家吸引力;此外拜登政府内部强硬反华的拉特纳、对华温和的克里以及希望撤销特朗普对华加征关税的财政部长耶伦等人意见不统一,都将严重掣肘坎贝尔的影响力,因此,这一印太战略注定失意。

作者:孙冰岩,国际关系学院讲师,北大中外人文交流研究基地副研究员

2022年5月20日开始,美国总统拜登访问韩国和日本,正式启动美国去年10月份提出的“印太经济框架”(IPEF)。在拜登本次访问韩日前一周,美国邀请东盟国家领导人在华盛顿召开特别峰会,提出东盟国家参与其“印太经济框架”的初步合作方案。至此,受俄乌冲突影响而推迟启动的“印太经济框架”终于掀开其神秘面纱。

事实上,拜登政府整个5月份的外交重心也都是围绕“印太经济框架”展开的。如果说5月12日的美国-东盟特别峰会是拜登政府对“印太经济框架”的启动预热,那么5月20-24日拜登访问韩日就是“印太经济框架”启动的正式“官宣”,而随后的美日澳印首脑峰会,则意味着拜登政府已经将主要印太国家纳入“印太经济框架”范畴。可以说,今年5月是拜登政府的“印太经济框架”之月,也是拜登政府的“印太战略”之月。

“印太经济框架”的启动,意味着拜登政府印太战略体系中的最后一环——经济战略正式进入政策落实阶段,意味着围绕对华战略竞争所设计的美国印太战略进入全面运作阶段。“印太经济框架”启动后,拜登政府很可能在印太地区不会再提出新的大框架倡议,对现有印太倡议的推进与落实,将成为拜登政府未来印太与对华政策的主旋律。

此时此刻,作为拜登政府整个印太战略的幕后设计者之一,看到自己参与构建的整个美国印太战略体系全面付诸运行,美国国安委亚洲政策协调人库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)也许是拜登政府中最“得意”的那个人了。毕竟,他的整个的职业生涯都在为推动美国重视印太、塑造印太、掌控印太和限制中国在印太地区的影响力而努力。

1、克林顿政府时期的“多面手”

坎贝尔于1957年生于美国加州,本科毕业于加州圣迭戈分校,后来在牛津大学拿到国际关系博士学位。坎贝尔年轻时好学的个性、敏捷的思维与流利的口才曾给与他共事过的朋友们留下深刻印象。拿到国际关系博士学位后,作为民主党人的坎贝尔在他的民主党朋友介绍下,进入克林顿政府从事与国际问题相关的专业工作。

在克林顿政府工作期间,坎贝尔成为熟悉多种国际问题并在多个政府职位“混”过的“多面手”官员。

坎贝尔先是在国安委担任负责亚洲事务的国际问题专家,随后又以总统贸易顾问的身份,协助克林顿进行北美自由贸易协定的谈判,随后又进入国防部担任副助理国防部长,随后又被调往财政部担任白宫驻财政部专员,随后又被调往参谋长联席会议主席办公室担任助手,最后还在海军部情报部门工作过一段时间。可以说,坎贝尔是美国国安委历史上岗位背景最丰富的“多面手”。

复杂的早期工作履历为坎贝尔未来在美国政策界与政府界的广大影响力打下基础。 如果没有在外交、经济、军事等政府部门的工作经历,坎贝尔不可能在2007年创立新美国安全中心(CNAS)这个后来影响力很大的智库时,可以在美国政策界拉拢如此多的政府人员进入智库,坎贝尔也不可能在未来构建复杂的美国印太战略时,将政治、经济、军事、国内政治等多领域议题联合起来进行思考。

2、奥巴马政府时期的“重返亚太”设计者

小布什上台后,作为民主党人的坎贝尔不得不离开政府,按照“旋转门”传统进入学术界。 由于其丰富的政府履历与优秀的研究能力,坎贝尔在哈佛大学肯尼迪学院谋得教职。

在此期间,美国正将战略重心放在全球反恐与对中东国家的民主改造方面,而密切关注中国和印太局势的坎贝尔,则开始呼吁美国要对中国崛起给予更多的关注,对中国崛起对美国印太优势的挑战表现出担忧。然而在小布什政府时期,坎贝尔只是呼吁美国“跳出中东看印太”的诸多政策学者之一,他们的呼吁对当时执迷于中东地区的小布什政府没有任何影响。

随着美国在阿富汗和伊拉克战场的颓势越来越明显,坎贝尔敏锐意识到美国民众对小布什政府中东战略的厌倦,意识到聚焦中东的战略失败将使民主党人2008年重掌白宫。 在判定他的好友希拉里极有可能冲击总统宝座的情况下,精于政治运作的坎贝尔拉拢曾在国防部、国务院的好友如弗洛努瓦(Michèle Flournoy)、纽兰(Victoria Nuland)等人,建立注重军事安全研究的智库——新美国安全研究中心(CNAS)。

新美国安全中心成立后,坎贝尔一方面拉拢了很多他的前国务院、国安委、国防部同事加入智库,希望提前为08年当选的民主党总统,甚至就是为希拉里总统,建立下届政府外交和防务方面的人才储备。与此同时,精于算计的坎贝尔也打算利用该智库与国防部、国务院的人脉关系,为美国军工企业的防务合同进行“影子游说”(shadow lobbying)并分得游说红利。

然而,2008年大选最终以奥巴马“斜刺里杀出”暂时打断希拉里总统梦的方式结束。作为奥巴马与希拉里在选举中达成政治交易的结果,希拉里被奥巴马总统任命为国务卿。基于对坎贝尔的信任与赏识,希拉里上任后立刻任命他担任国务院负责东亚与太平洋事务的助理国务卿。坎贝尔欣然接受了,因为对于40岁刚出头的坎贝尔来说,在国务院担任具有重大政策影响力的东亚与太平洋事务局(Bureau of East Asian and Pacific Affairs)领导,可以说在印太政策领域属于权力很大的“技术官僚”了。

担任东亚事务助卿的坎贝尔从上任第一天起,就积极通过他的直系上司希拉里推动美国尽快提出“转向印太”(“Pivot”)战略。 在坎贝尔看来,美国对中东的战略执念已经使美国耗费太多战略资源,同时也给予中国在印太地区迅速扩展影响力的机会。

美国需要高调喊出“转向印太”,一方面是为了向美国国内民众明确,美国未来的战略重心不再是中东,另一方面是为了在中国的印太影响力快速扩展的背景下,继续巩固美国对印太地区的领导地位。基于此,坎贝尔和希拉里共同设计出一整套美国转向印太的政策体系。为唤起国内外社会对美国“转向印太”的关注,希拉里于2011年专门在《外交政策》网站发表阐述美国正式回归印太的著名文章——《美国的太平洋世纪》。坎贝尔实际上是这篇文章主要观点的提出者。

在奥巴马政府时期,参与设计和执行“转向印太”战略的坎贝尔可以说是得意的,也可以说是失意的。

让坎贝尔得意的地方在于,奥巴马政府至少在战略层面接受了“转向印太”的提法。 在政策推进方面,奥巴马政府也部分执行了坎贝尔的一些构想。奥巴马政府加强在印太地区针对中国的军事部署,通过频繁外交出访加强美日、美韩联盟关系,提升与东南亚国家的关系级别,推动跨太平洋伙伴关系的谈判成功。

在具体议题的政策影响力方面,坎贝尔在2010年半岛危机以及2012年中日钓鱼岛争端过程中引起国际关系界前所未有的关注。在朝韩2010年炮战后,坎贝尔坚定支持其上司希拉里的主张,要求“乔治·华盛顿”航母开进中国黄海进行军事演习,以向中国“支持”朝鲜发出明确的施压信号。在2012年中日钓鱼岛争端发生后,坎贝尔参与制定了美国“承认日本管辖权、不对主权归属站立场”的原则,明确美国在钓鱼岛问题上偏袒日本的基本态度。可以看出,东亚事务方面,奥巴马政府大量采纳了坎贝尔的政策建议。

让坎贝尔失意的地方在于,奥巴马政府在宣布“重返亚太”后,并没有彻底贯彻“印太优先”的战略原则,而是继续将外交重心放在中东这个“烂摊子”上面。 在奥巴马的国安委中,中东问题专家依然占据大多数。“阿拉伯之春”、阿富汗战争、巴以问题、伊核问题依然是奥巴马政府关注的外交重点。对于奥巴马政府来说,印太地区确实最重要,但似乎没有坎贝尔所想的那样紧急。

而且,无论是坎贝尔还是他的领导希拉里,他们都不是像苏珊·赖斯、本·罗兹或萨曼萨·鲍尔那样的“奥巴马党人”(Obamians),他们不是奥巴马最亲近或最信任的人。在这样的白宫决策环境下,奥巴马所执行的“转向”距离坎贝尔心中的“转向印太”依然有差距,但坎贝尔对此却无能为力。

在奥巴马政府干了4年后,希拉里为准备2016年的总统选举而提前离开奥巴马政府。希拉里走后,“识趣”的坎贝尔也在2013年2月提交辞呈,为自己出走政府后如何经商赚钱想好门路,也为希拉里当选总统后自己未来的仕途想好门路。

3、2016年的得意与失意

坎贝尔离开国务院后,利用自己工作时积攒的政府人脉资源,成立游说公司“亚洲集团”(Asia Group)。 成为“商人”后,坎贝尔充分利用自己担任助理国务卿期间跟随奥巴马出访东南亚国家所积累的政府关系,为美国博彩、军工和基建企业在东南亚的投资进行游说并从中分红。

例如,坎贝尔利用2012年美国与缅甸改善关系时他与缅甸领导人建立的工作关系,成功游说缅甸政府将仰光国际机场的建设合同给予美国企业。就此而言,坎贝尔和他的公司“亚洲集团”确实从他积极推动的“转向印太”战略中获得实在的经济利益。

2015年希拉里宣布参选总统后,坎贝尔加入希拉里团队并全面投入竞选活动中。在特朗普普遍不被看好的情况下,以坎贝尔为代表的民主党人政策专家自信地认为希拉里的胜利已是定局。美国媒体从2016年6月起就开始竞相预测希拉里总统的国务卿会是谁,坎贝尔则被看成是几乎已经确定了的国务卿人选。

2016年的坎贝尔似乎也相信,他就是下一届掌管美国国务院的领导人。坎贝尔四处参加外交政策活动,宣扬希拉里政府的外交战略将非常明确,那就是继续执行“转向印太”战略。也许是因为担心希拉里当总统以后无法全面彻底地执行他的“转向印太”构想,坎贝尔干脆在2016年写出一本书,详细阐述他当国务卿以后会如何执行亚太政策——《转向:美国亚洲国策的未来》。

在《转向》这本书中,坎贝尔首次以体系化的方式详细阐述“转向印太”的原因、战略目标与政策建议。其中,在涉及中国的论述中,坎贝尔的语言表述是相对温和的。

坎贝尔说,中美关系不是美苏关系,中美是既竞争又合作的关系。中美关系像全彩电影《绿野仙踪》,是多样和复杂的,不能一语贯之。

坎贝尔说,中美“合作是必要的,因为中美经济根本上是相互联系的,实质上是相互依赖的”。

坎贝尔说,中美应在气候、核扩散、全球经济治理等方面建立合作关系。

坎贝尔说,必须避免让中国感觉“转向印太”就是遏制中国。因此,美国在布局印太战略时必须增加与中国的交流对话,以增信释疑。

坎贝尔说,对华政策必须改变往届政府那样的“中国优先”(“China First”)思路,对华政策必须被放在美国的印太政策框架中考虑,要通过执行印太战略来塑造中国的行为和发展环境。 (以上观点来自坎贝尔《转向》一书英文版第231页、245页——作者注)

形象地来讲,坎贝尔主张美国不应把中国看成是棋盘对面的“对弈者”,中国只是美国印太“棋盘”中影响力很大的“棋子”,美国这个唯一的“弈棋者”,可以通过调动其他“棋子”,来限制中国这颗“棋子”在印太“棋盘”的路径选择与活动范围,这就是坎贝尔的“印太战略”。

然而,坎贝尔在《转向》一书中提出的印太战略并未能付诸实施。特朗普以出乎意料的结果击败希拉里赢得2016年大选。没有当上国务卿的坎贝尔只能在《转向》卖了几个月后黯然淡出政界。

4、拜登政府时期的“亚洲沙皇”

拜登于2019年宣布参选后,年过60的坎贝尔迅速拉拢其在政策界的专家朋友加入拜登团队,协助拜登制定竞选期间对特朗普外交政策的攻击点。

对于特朗普时期的印太战略,坎贝尔并不是完全反对的。坎贝尔认为,特朗普政府的印太战略意识是非常明显的,从中东收缩、加速转向印太的战略方向是对的,以“战略竞争”定位对华政策是正确的。

但是,坎贝尔认为特朗普的政策终归还是“以中国为导向”的,即美国在印太地区只专注于和中国“对弈”,而不是通过塑造印太格局来规制中国。更何况,特朗普在与中国“对弈”的过程中,不仅没有拉上美国的印太盟友,而且还恶化了联盟关系,这是最让坎贝尔“痛心疾首”的。

在特朗普时期,坎贝尔印太战略框架下的对华政策观点也发生微妙变化。 与2016年《转向》一书中的对华政策不同,坎贝尔不再提中美既有竞争又有合作,不承认中美经济的相互依赖状态,不提中美在气候领域的合作,而只是说要在印太团结盟友与中国进行彻底竞争。

拜登赢得大选后,在上任第一天就宣布任命坎贝尔担任国安委负责印太事务的“政策协调人”(Coordinator)。 坎贝尔的这个职位在美国国安委历史中首次出现,这个职位虽然比国 家安全事务助理要低,但主管着国安委所有负责中国事务、台湾事务和其他印太事务的“主任”(director)们,在整个印太以及涉华议题的政策制定过程中发挥真正的技术领导作用。可以说,坎贝尔还是没有在拜登政府中谋到地位最高的外交职位,但在拜登政府笃定将印太作为美国战略重心的背景下,坎贝尔实际上是谋到了他最擅长、最感兴趣以及影响力最大的岗位。

拜登政府时期的坎贝尔终于可以大展身手,将他多年来已经体系化的印太战略全面彻底地付诸实施了。此时的拜登政府中到处都有他曾经共事过的朋友,他的好友兼同事沙利文、埃利·拉特纳(Ely Ratner)、纽兰以及劳拉·罗森博格(Laura Rosenberg)都在国务院、国防部或国安委担任负责印太政策的要职。

拜登在决策方面也愿意听取他们这帮“学院派”专家的建议。坎贝尔的印太战略方案可以畅通无阻地被送到拜登那里并且得到总统的认可。在如此舒适的决策环境下,掌握决策实权的坎贝尔以前所未有的效率向拜登提出他的整套印太战略构想。从拜登政府启动印太战略的具体情况来看,坎贝尔参与设计的整套印太战略体系正在被有条不紊地启动着。

2021年5月,坎贝尔在斯坦福大学发表演讲,首次明确美国对华“接触”战略已经结束了。坎贝尔说:“曾经被广泛描述为接触的时代已经结束”。

坎贝尔提出基于美式民主价值观建立孤立中国的D10高科技联盟设想,正在被拜登政府付诸实践。2021年12月,美国拉拢全球“民主”国家,召开“全球民主峰会”,以“民主峰会”为平台组建孤立中国的产业技术阵营。

在坎贝尔等人的建议下,拜登政府继续扩展美日澳印四边机制的合作范围,将供应链、军事安全与新兴产业布局纳入四边机制的合作范畴。

在坎贝尔等人的建议下,美国正利用技术扩散提速中国周边国家的军备发展,试图通过低成本的投入方式最大限度地实现周边对中国的安全牵制。

拜登政府2022年3月公布的新印太战略文本明显体现出坎贝尔本人的影响。在说明拜登政府印太战略框架下的对华政策时,文本强调:“我们的目标并非改变中国,而是塑造(“shape”)中国在印太的战略环境,营造各国影响力平衡状态下最有利于美国和盟友伙伴共同利益与价值观的世界。”

从文本用语可以推断,坎贝尔在该文本的起草过程中发生过很大的影响。因为该文本的核心意思与坎贝尔2016年《转向》一书高度相似:中国现在还是印太“棋盘”中的“棋子”,美国是唯一的“弈棋”者,美国要通过摆弄其他“棋子”(印太国家),限制中国这颗“棋子”的路径选择活动范围。

现在的坎贝尔,无论是从决策地位还是从政策影响力来看,都是处于“春风得意”时期的。美国媒体现在称他为“亚洲沙皇”(Asia Tsar),是名符其实的。

5、未来:坎贝尔会继续“得意”下去吗?

美国高调启动“印太经济框架”后,坎贝尔参与设计的整个印太战略框架已基本落地:联盟体系、军事部署、四边机制、民主峰会、疫苗外交以及与之交叉融合的印太经济框架。

拜登政府接下来要做的,不是设计或启动新的印太倡议或机制,而是对这些已启动的倡议机制进行政策落实。对于坎贝尔来说,与担任幕后的战略设计师相比,政策落实才是决定他是否会继续“得意”下去的关键。

以美国刚刚启动的“印太经济框架”为例,坎贝尔想要完美推进“印太经济框架”,需要克服许多他本人难以改变的阻力。

首先,尽管坎贝尔参与了“印太经济框架”的设计,但该框架的政策执行是由商务部长雷蒙多和贸易代表戴琪负责的。在劳工标准和电子贸易规则的谈判中,坎贝尔大概率只能成为旁观者,毕竟国际贸易层面的议题还得由戴琪主导;而在芯片联盟、跨国基建合作与供应链安全领域,权力欲极强的雷蒙多自然也不会允许这个来自国安委的政策“协调人”插手商务部的事儿。

在这种情况下,坎贝尔如果看到戴琪和雷蒙多在执行“印太经济框架”时出现违背“印太战略”原则的偏差,是否体会到自己无法直接干预二者政策落实的焦虑与无奈?

其次,坎贝尔参与设计的“印太经济框架”在落实过程中肯定会出现不符合印太战略预期的结果。在坎贝尔构想的印太战略中,加强美国与东南亚国家、南亚地区的经济关系是必不可少的。然而,在美国保护主义力量影响巨大的政治背景下,拜登的“印太经济框架”已经不敢像2016年奥巴马的TPP那样奢谈降低关税与市场开放。这意味着美国无法将降低关税与市场开放纳入“印太经济框架”的执行议程中。而对于产业水平相对落后、希望寻找出口市场的东南亚和南亚国家来说,不包含关税与市场开放的“经济框架”对它们没有多大吸引力。因此,“印太经济框架”对于拉近美国与东南亚、南亚国家经贸关系的实质意义不大。对于美国与东南亚、南亚的经济关系来说,“印太经济框架”执行下去很可能会让坎贝尔失望。

“亚洲沙皇”坎贝尔的影响力也许只局限于印太战略的政策设计环节,而在印太战略的政策执行方面,国务院、国防部、商务部、财政部和白宫其他官员则未必与坎贝尔真正“同心同德”。

比他小19岁的拉特纳在国防部领导“中国工作小组”(China Task Force)拟定反华战略时,在立场上比坎贝尔激进强硬很多,远没有坎贝尔那种略带绅士式的优雅竞争范儿;

同样在拜登政府中领导气候问题的克里,则主张美国在其他对华政策领域采取更加温和的态度,以换取中国在气候治理方面更加积极的合作;

财政部长耶伦则对拜登政府不撤销特朗普时期对华关税的政策表示质疑。

这些都反映出,在全面推进印太战略与确定对华战略竞争的背景下,拜登政府内部在印太战略与对华政策的具体权衡方面存在微妙的分歧与隐秘的杂音。这些分歧与杂音,绝非身为国安委印太政策“协调人”的坎贝尔所能把控和协调的。

就此而言,坎贝尔的“得意”也许只是暂时的。随着拜登政府全面开展对新印太战略的落实推进,他的失意也许才刚刚开始。

发布时间:2022年05月25日 来源时间:2022年05月24日
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