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张云:亚洲安全治理中的“疑似多边主义”

作者:张云   来源:联合早报  已有 377人浏览 字体放大  字体缩小

长期以来,亚洲地区安全治理主要存在两种模式,一个是以美国为中心的双边军事同盟框架,另一个是以亚细安为核心的大多边主义政治磋商框架。近年来,我们看到美英澳(AUKUS)、美日澳、美日印、美日韩、美日印澳等小多边框架接连出现,美国在今年初发表的“印太战略”也明确支持这个方向。这个新兴的小多边主义,会不会成为亚洲安全治理的第三种模式?为什么会出现?前景如何?中长期将会对本地区秩序带来什么影响?

笔者认为,虽然亚洲安全中的小多边主义呈扩散势头,但本身存在内生动能不足的巨大缺陷,很难取代上述两种框架,与其说是多边主义,笔者认为更属于一种“疑似多边主义”。

亚洲安全治理第三种模式

长期以来,亚洲地区的两种主要安全治理框架分别是:在冷战中建立起来,以美国为中心的双边军事安全条约为基础的双边主义同盟框架,目前美国在本地区的条约同盟国包括日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国。第二种则是冷战后以亚细安为核心建立起来的,以协商共识、建立信任、预防外交等非军事化、非同盟化为特点,具有广泛包容性的大多边主义的多边安全框架,最具代表性的是有27个成员国参加的亚细安地区论坛(ARF)。

上述两种框架相对稳定共存,最具代表性的时代是上世纪90年代。冷战结束后,美国从菲律宾撤出基地,似乎双边同盟框架会进一步萎缩(冷战中后期这个体系已相对缩小,美国与台湾断交废约撤军,美国与新西兰的同盟关系名存实亡)。但90年代中期,美国的东亚战略以应对朝核危机和台海危机的地区安全风险为理由,明确了在东亚维持同盟关系,保持10万人驻军和美军基地的前方军力展开态势,这一模式得到了延续。

与此同时,亚细安在发展中积累了处理东南亚地区安全争端的“亚细安方式”的成功经验,以及在柬埔寨问题的国际谈判中积累与主要大国沟通和斡旋的成绩,让亚细安在冷战后的东亚安全治理框架建设上积极主动。1994年,亚细安主导了本地区首个泛亚洲的安全磋商框架,连朝鲜也参与了这个机制。

无论在南中国海还是朝核等问题上,亚细安主张的,通过建立信任机制来谋求和平的理念,通过包容和谈判来实现安全的规范,让主要大国都承认了亚细安在多边主义中的核心作用。到2000年代,亚细安进一步在此基础上发展了几乎涵盖本地区所有大国参加的东亚峰会机制。中小国家组成的国际组织,能每年让中美俄印日等大国领导人到东南亚国家首都与会,可说是国际政治中的一个奇迹。那为何过去10多年,亚洲安全小多边仍看似势头强劲呢?

首先,美国对亚洲大多边主义的耐心缺失,加上对华战略竞争意识增强的焦虑感的结合,催生了小多边的兴起。进入新世纪后,美国战略重点一时间转移到全球反恐战争,无论是以联合国为中心或以亚细安为核心的大多边主义效率低下,议而不决,美国开始倾向建立“高效率”的小多边,或临时多边架构,来解决紧迫安全问题。在不少美国政治外交精英看来,每年参加亚细安主导的领导人峰会,进行慢节奏的“亚细安方式”磋商,是浪费时间。与此同时,2008年全球金融危机后,中国的迅速崛起让美国感到不能与之单打独斗,须要让盟友付出更多成本和资源。在这一背景下,安全小多边机制出现并且扩散。

第二,亚洲盟友对美国盟主的安全承诺可靠性,疑虑越来越大,让他们有动力以小多边形式进一步拉住美国。以日本为例,中日经济实力在2010年出现逆转,而同一时期双方在领土和安全问题上的紧张升级;中美势力差距减少,让日本对美国的同盟承诺可靠性增加了不确定感。建立安全小多边,被认为可以让美国的亚洲盟友横向联合强化,弥补美国意愿和能力的不足。反过来说,小多边看上去是美国领导力和动员力的增加,但本质上是同盟国对美国不确定性的担忧的反射。

“疑似多边主义”的困境

安全上的小多边主义看上去似乎具有高度灵活的优点,可以根据价值观相同、具体安全问题需要等各种标准来建立,可以对双边同盟的高度捆绑特性进行补充,也可以对高度包容的大多边主义的效率困境进行矫正。例如,上述四方安全对话强调亚洲民主国家的团结,美日韩立足于对朝鲜的威慑力强化,美日澳、美日印则是对华强化威慑力思维的体现。

首先,亚洲安全小多边落实的最大障碍,是现有亚细安核心的大多边框架,而虚化的小多边只能是一种“疑似多边主义”。5月12日至13日,美国与亚细安首脑在华盛顿举行特别峰会,被不少国际舆论认为是拜登访问日韩和四国峰会小多边的印太战略的前奏。会议通过的《亚细安美国特别峰会联合愿景声明》中,提出致力于建立亚细安—美国全面战略伙伴关系,则被解读为美国要和去年中国同亚细安建立全面战略伙伴关系竞争的表现。但仔细分析可以看到,亚细安通过峰会,进一步让美国确认了印太地区多边主义中,要坚持“亚细安核心”的原则。

峰会联合声明中,处处体现了亚细安主导和亚细安核心。尽管在美国举办,但联合声明题目是亚细安在前;文本开头就强调坚持亚细安宪章、东南亚和平、自由、中立区、东南亚友好合作条约等亚细安核心政治文件重要性;突出亚细安的印太愿景和美国的印太战略,都承诺“亚细安核心”。亚洲安全小多边机制实体化,将不可避免对亚细安核心构成冲击。

第二,印度的战略自主和不结盟,非集团化的外交传统,决定了涉及印度的安全小多边不会走向集团军事化和北约化。印度在俄乌战争中的表现,凸显它作为大国的强烈的战略自主倾向。美日印澳四方安全对话被认为是对应中国,诚然这四国和中国关系都有障碍,而中印之间的领土问题一直困扰两国关系。但如果认为中印关系的问题,能让印度同意安全小多边发展成为“反中”政治军事集团,那将是巨大的误判。

印度领导人始终在国际论坛上强调国际关系的多极化,这与中国的国际政治观是高度契合的,双方在金砖国家、上海合作组织框架内都有合作。最重要的是中印两国互为重要邻国的现实永远不会变化,任何印度领导人都不可能放弃几十年的不结盟非军事集团化传统,也不会不实事求是地看到与中国关系的重要性。

第三,亚洲安全小多边和经济次区域合作的小多边,不能混为一谈;前者的高度机制化会造成地区安全困境的升级,后者则是走向地区经济一体化的一个步骤。有些观点认为美日韩、美日印、美日澳等机制,不是什么新鲜事,因为中日韩、湄公河国家合作等也是小多边,两者是可以补充的。

问题在于前者是安全小多边,具有一定的排他性和针对性,如果超过磋商和非正式性的程度走向高度机制化,就会引发地区国家的反弹,这样,地区整体安全不仅不会增加,反而会减少。后者无论是中日韩,还是湄公河流域合作等,都是地理上相连通,经济上高度依存的次区域经济一体化的案例。

中日韩作为世界上第二、第三和第十大经济体,按照经济逻辑早该建立自贸区,但政治因素阻碍了进程。今年初,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)正式生效,意味着三国间接实现了自贸协定,这为将来实现更大区域的自贸区走出扎实一步。湄公河流域国家合作,则有助于中国和东南亚国家经济发展和一体化,与亚细安提出建立经济共同体的目标是契合的,也积极提出第三方合作理念,是开放性的次区域合作框架。

当前亚洲安全小多边的兴起,虽然引发高度关注,但从战后亚洲安全框架发展历史来看,很难说可持续,最明显就是美国在1950年代建立东南亚条约组织的夭折。安全小多边是一种“疑似多边主义”,既不能提供双边同盟高度捆绑性所带来的短期确定性需求,也不确保本地区中长期通过大多边主义实现共同安全的根本渴求。亚洲安全治理在一定时期内,仍将是亚细安核心多边主义和美国中心双边同盟的共存。

美国总统拜登就任后首次出访亚洲,最大的特点是突出政治安全的小多边主义,无论是出访前还是到访后,他都强调美日韩三边合作的重要性,在日本参加美日印澳四方安全对话(QUAD)峰会,也是美国的亚洲战略向小多边方向调整的证明。

作者是日本国立新潟大学副教授、柏林自由大学高级访问学者

发布时间:2022年06月01日 来源时间:2022年05月30日
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