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“印太经济框架”的进度与限度

作者:刘畅   来源:中美聚焦  已有 357人浏览 字体放大  字体缩小

作者:刘畅(Liu Chang),中国国际问题研究院美国研究所助理研究员

5月23日,美国宣布正式启动“印太经济框架”,并公布了参与“框架”的初始13国。“框架”包括公平和有韧性的贸易、供应链韧性、基础设施和脱碳、税收和反腐等四方面内容,未有任何市场准入内容。除此之外,美方依然没有提供“框架”的具体案文、合作方式、项目资金投入、法律效力等关键问题的细节,只是反复强调其“高标准”和排他性,刻意保持模糊和神秘感。美方此番“启动”只是开启了相关谈判和磋商的进程,“框架”未来走向面临巨大的不确定性。

东南亚国家的考虑

除了缅甸、柬埔寨、老挝三个由联合国认定的“最不发达国家”(LDC)之外,东盟所有国家都参与到了“框架”之中。除此前已经明确表态的新加坡、菲律宾、马来西亚、越南等国,泰国、印尼也位列创始国,连此前坊间盛传已被“排除在外”的文莱也被美国纳入“框架”。

东盟国家愿意进入“框架”,主要有三方面考虑。

一是看重美国的经济体量。作为世界上GDP总量最大的国家,美国的消费市场和融资平台对大多数国家都具有一定的吸引力。对于东南亚国家来说,与诸大国保持良好经贸关系与合作自然是多多益善。

二是要把美国留在亚太经济进程之中。美国退出“跨太平洋伙伴关系”(TPP),拒不加入《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)等过往的负面行为,使其几乎自绝于区域经济合作。澳大利亚罗伊研究所的报告甚至称,美国实际上已经处于亚太经济一体化的边缘。因此,即便明知美国不会重返TPP,东南亚国家依然强调美国参与区域经济合作的最佳方式仍是重返TPP。

但考虑到美国国内政治的困难,东盟国家退而求其次选择参与“框架”。从这方面看,与其说是“框架”吸引了东盟国家参与,不如说是东盟国家希望用积极回应“框架”的方式让美国不要再远离亚太经济合作。

三是看好“框架”中的部分内容。部分东南亚国家积极看待“框架”中的供应链韧性和基础设施合作前景,清洁能源和脱碳如果能转化为廉价能源供给也是受欢迎的。东盟国家对将上述内容转化为务实合作项目的可能性抱有期待,愿意为此先搭上美国“驾驶的列车”。

一个大大的问号

TPP时期,美国把进入门槛抬高,以致实质性排除中国,但口头上还会说对所有国家开放。美国国务院负责亚太事务的助卿康达(Daniel Kritenbrink)则明确表示“印太经济框架”排除中国。此次“框架”正式启动,美国商务部长雷蒙多再次明确表示“框架”的目的就是为了向各国提供“摆脱中国的备选方案”,直截了当地对外传递“脱钩断链”和“经济阵营化”的信号。

但这要划一个大大的问号。

第一,用“高标准”来掩盖没有市场准入内容的缺陷毫无助益。白宫国家安全顾问苏利文称,强调市场准入的都是“传统主义者”。然而,没有市场准入让人联想到特朗普时期的“美国优先”,如果美国的大门真的越关越紧,各方恐怕难以和这样一个国家达成长期可持续的合作。美国战略与国际问题中心的研究人员甘思德(Scott Kennedy)也用实地调研提出了质疑,他在新近发表的文章中称,没有市场准入内容让他见到的对话者很是失望,日韩研究人员大多对“框架”的前景心存疑虑。

第二,对几乎所有东盟国家来说,“框架”不应该是一道单选题。东盟各国已经有了“一带一路”、RCEP、CPTPP等一系列成熟的相互兼容的选择,也早已形成了互惠、包容、谦抑、共生的合作主基调。因此对于本地区各个国家来说,区域经济合作的共识性、包容性强,可以广泛吸纳、兼容并包各方提出的新倡议,完全没有必要押注某一个特定的合作项目。“框架”即使落地,东南亚各国也只会将其看作是一种补充和平衡。正如新加坡总理李显龙所言,“框架”应该允许框架成员继续同其他伙伴合作,形成相互重叠的合作圈子。

第三,“框架”隐含的地缘政治考量不合时宜。俄乌冲突造成的外溢效应大幅推高美国的通货膨胀率,让拜登的民意支持率屡创新低。粮食危机和能源危机的冲击波也将沉重打击亚太经济,成为亚太国家普遍担心并加急处理的头等要务。此时宣扬切断供应链,以国家安全为理由在经济上强行分割阵营,不仅绝非明智之举,更会加快反噬经济,造成政治动荡。对地区中小国家来说,近期南亚一些国家发生的事情绝不是个例,而应视为一种预警。

美国的承诺能持续多久

几乎所有国家都关心,拜登政府在“框架”里(可能做出)的承诺究竟会持续多长时间。回答这个问题取决于很多因素,其中美国国内政治可能是最重要的一个。在美国对外战略意愿与能力缺口越来越大的背景下,美国国内政治对“框架”的影响可能远大于外部因素。

拜登政府一开始设计“框架”就没有打算将其送交国会,因此早早就宣称“框架”超越传统的自贸协定,刻意避开了需要国会批准的市场准入、关税等内容。国会方面对“框架”则持谨慎犹疑的态度,国会研究局在今年2月发布的一份报告里提出的第一个疑问,就是国会在“框架”中起到的作用。

由此带来的结果就是“框架”的法律地位长期不明确。美国贸易代表戴琪在回答记者提问时,仅重复行政分支将会与国会合作,拒绝回答“框架”最终达成的协议是否需要国会批准。因此,迄今外界仍然不知道“框架”的法律落地形式。柬埔寨学者亨利·陈撰文指出,“框架”大概率会以拜登总统签署总统行政令的形式落地,同时美方会要求“框架”参与方将有关文件送交本国立法机构批准。据称,这其中还有时间要求,就是要在美国主办APEC峰会之前完成协议批准手续,即只给各方留出了大概一年半的时间。

与此相关的,则是美国会在“框架”范围内承担多大义务的问题。如果“框架”落地为总统行政令,那么可以理解为美国实际上不受约束,随时可能因为国内政治变动而中断合作。如果“框架”落地为某种形式的国际条约,那么问题又回到了原点,美国国会是否会同意美国承担新的国际义务。直白地说,如果美国没有通过某种形式,将自己绑定在自己提出的“框架”上,那么在“逃逸成本”接近于零的情况下,谁能阻挡类似“美国退出TPP”的事情再发生一次?

美国也许认为,“框架”对美方而言可进可退、游刃有余,既能补上经济短板,还能达到战略目的。但对于生于斯长于斯的大多数地区国家来说,它们真正在意的是长期承诺和持续诚意,而非孤立和排斥。“框架”虽然以其较低门槛吸引了一些国家与美国启动谈判,但其不明朗的前景和难以摆脱的冷战思维,对本地区和平与稳定来说却并非福音。

发布时间:2022年06月01日 来源时间:2022年05月31日
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