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复合型模块化联盟:拜登政府应对大国竞争的联盟战略

作者:刘国柱   来源:《同济大学学报》2022年第2期  已有 449人浏览 放大  缩小

摘要:联盟战略在战后美国对外战略中具有举足轻重的地位和作用,被美国政府视为美国最大的财富和力量的源泉。在特朗普政府“美国优先”的指导原则下,美国的联盟体系在一定程度上遭到创伤,联盟伙伴的离心力和自主性在增强。面对新时代中美竞争的新格局,拜登政府试图更新美国的联盟战略,以适应时代的变化。在难以再通过传统的联盟体系遏制中国的情况下,拜登政府以问题和领域为导向,针对中国分别组织了地缘战略与安全、科技、经济和意识形态四个联盟模块,新的联盟体系呈现出复合型的特征。由于联盟内部缺乏对共同威胁的统一认知,盟友之间在很多方面也缺乏共同的利益,再加上联盟结构过于复杂,增加了联盟操作的难度。拜登政府的联盟战略给中国带来了新的挑战,中国应该针对美国的不同联盟提出不同的应对之策。

关键词:大国竞争;拜登政府;联盟战略;中美关系;印太战略

自二战结束到现在的七十多年间,联盟体系一直是美国主导的国际秩序的基石,是实现美国国家安全战略和外交政策目标的主要手段。但特朗普政府强调“美国优先”和奉行强烈的单边主义外交,使得美国的盟友体系受到了自二战结束以来最大的冲击。与特朗普不同的是,拜登更加强调在大国竞争中,充分利用美国的盟友体系,通过与盟友的密切合作共同应对今天对中国的大国竞争局面。重视盟友与重塑美国的联盟体系是拜登政府在外交领域区别于特朗普时期最鲜明特色之一。但拜登政府也清楚,今天的美国已经不是原来的美国,今天的世界更不是原来的世界,美国需要更新自己的联盟架构,以适应变化了的世界和新的大国竞争格局。本文试图通过对特朗普时期美国战略的遗产、拜登政府联盟战略的价值取向、新时期的联盟架构,以及美国联盟战略自身的理论和现实困境等进行分析,勾勒出拜登政府联盟战略的发展趋势。

一、美国联盟战略遗产与拜登政府联盟战略取向

战后美国联盟主要有两大体系:一个是以北大西洋公约组织(NATO,简称北约)为中心的跨大西洋联盟,另一个是远东地区以一系列双边同盟如美日同盟、美韩同盟等组合成的“轴辐式”联盟体系。“联盟已被证明是美国重要且持久的优势来源。”从战后的实践看,联盟对于美国主导的国际秩序、美国实现自身的国家安全战略目标,起码在以下几个方面发挥了重要作用。

首先,联盟有助于提高美国全球投射能力和控制潜在的竞争对手。作为全球性霸权国家,全球力量投射对美国而言至关重要。长期以来,美国通过保持自己全球行动能力和对资源的控制权,并采取一切手段避免竞争对手获得同样的能力和权力,来维护自己的世界霸权。实现这一目标的基础就是通过美国的盟友体系,建立起遍布全球的基地网,并获得控制世界重要节点如马六甲海峡、霍尔木兹海峡的能力。通过盟友体系实现的控制能力使得美国在未来可能的冲突中,让潜在竞争对手陷入行动的困境。

其次,联盟可以确保美国在一些至关重要的战略区域的均势。当一个地区出现了实力超出其他国家的地区性强权,危及地区均势造成现状的改变,美国作为离岸平衡手,与实力相对弱小国家的联盟可以重塑地区力量平衡,从而确保美国的影响力。

再次,联盟可以帮助美国控制自己的盟友,避免被盟友拖入不必要的冲突和战争中。虽然美国偶尔也会受到联盟伙伴的束缚,但总体来看美国非常善于利用自己的实力地位管理联盟体系,约束联盟伙伴的行为,避免出现“尾巴摇狗”现象,确保通过联盟体系维护美国的整体利益。

第四,联盟降低了美国维护自己全球霸权的成本。盟友承担了美国在其国家和地区军事存在的大部分费用:据统计,德国负担了美国在德国境内军事存在费用的20%,韩国负担了40%,日本负担了支付一半。此外,盟军参预了战后美国大部分重大军事行动。在联盟体系支持下,美国能够以最高的性价比维持美国主导的国际政治和经济秩序,并使之朝着对美国有利的方向发展。

然而,近年以来,美国的联盟体系出现了自体系建立以来最大的裂痕,百年未有之大变局也让美国的联盟体系面临着更为复杂的挑战。

对美国联盟体系造成最重大冲击的是美国自身、尤其是特朗普政府。特朗普在总统竞选期间就发表了一系列对联盟伙伴极不友善的言论,让盟友对联盟体系的未来走向充满了迷茫。在就职典礼上,特朗普一方面抱怨联盟体系给美国带来的负担,另一方面正式提出了“美国优先”(America First)的理念:“我们保卫了其他国家的边界而拒绝保卫我们自己的边界。在海外花费了数万亿美元,而美国的基础设施已经失修和衰败。我们让其他国家富裕起来,而我们国家的财富、力量和信心在地平线上消失了。但这是过去……从今天起……一个新的愿景将主导我们的土地,从今天起,它将只是美国优先、美国优先。”

在主导美国外交政策三年半之后,特朗普显然没有改变他对美国联盟的看法。在2020年6月13号向西点军校(West Point)毕业生发表演讲时,对美国在海外的军事行动使用了类似的逻辑:“我们正在恢复基本原则,即美军士兵的工作不是重建外国,而是捍卫我们的国家免受外国敌人的侵害。我们正处在结束无休止战争的时代,取而代之的是重新捍卫美国的切身利益。解决许多人从未听说过的遥远地区的古老的冲突,不是美军的职责,我们不是世界的警察。”特朗普对待盟友态度的许多基本要素反映在这两篇演讲中,在他的推特中,对盟友的政策及其领导人抱怨乃至攻击更是比比皆是。对特朗普而言,海外数量庞大的盟友主要是美国昂贵的干扰因素。因为美国在国外做得太多,因此在国内情况更糟。美国的盟友都是在利用美国;美国对盟友的付出大大超过了收益。正是出于这样的理念,特朗普政府的“美国优先”政策,不断伤害着美国的盟友,给美国的联盟体系造成了巨大的冲击。作为美国联盟体系最核心的跨大西洋伙伴关系首当其冲,至少在英国脱欧、北约、贸易和全球治理四个领域,特朗普政府加剧了与盟友之间的不和谐。

在英国脱欧问题上,作为总统候选人的特朗普就大肆活动,鼓励英国脱离欧盟,称赞英国脱欧公投的结果是“巨大的胜利”。特朗普就任总统的第八天,就在白宫接待了时任英国首相特蕾莎–梅(Theresa May),这是特朗普在白宫接待的第一个外国领导人。为了鼓励英国尽快完成脱欧谈判,特朗普向特蕾莎–梅承诺:英国离开欧盟后,美国将与英国谈判达成自由贸易协定。一些观察家认为,特朗普对欧盟的态度可以解释为他旨在解散欧盟的大计划的一部分。特朗普之前的美国总统一直鼓励欧盟的一体化和扩大进程,甚至将欧洲的一体化视为美国安全的基石,但特朗普颠覆了这一传统。

特朗普政府对北约盟友的批评比任何一届美国政府都走得更远。在总统竞选期间,他就称北约“过时”,并表示:在他领导下,美国不一定会援助受到攻击的北约盟友,他会首先考虑他们为联盟做了多少贡献。与前任私下敦促美国盟友为安全关系做出更多贡献不同,特朗普对盟友进行了公开胁迫,特别是提出了过高的国防开支要求,要求盟友不仅要履行将其 GDP 的 2% 用于国防开支的承诺,而且还要将其提高到 4%。在要求没有得到满足的情况下,2020年6月,特朗普政府未与德国政府沟通,宣布将从德国撤出9500名美国士兵。这一举动反映了特朗普对盟友的冷漠,以及将对盟友的承诺变成交易。

在贸易问题上,特朗普不仅将攻击的矛头对准了欧盟,甚至将欧盟与俄罗斯、中国并列为美国的三大敌人。2018年7月,特朗普在参加了北约峰会后访问了英国,在接受采访时对媒体声称:“我认为欧盟是敌人,他们在贸易中对我们做了什么?”特朗普放弃了奥巴马时期对多边贸易的关注,退出了“跨大西洋贸易和投资伙伴关系”(TTIP)的谈判,采取了根本不同的单边主义原则。2018年6月1日,特朗普总统对从欧盟进口的钢材征收25%的关税,并对从欧盟进口的铝征收10%的关税。为了回应特朗普的关税,欧盟对部分美国产品征收了报复性关税。尽管跨大西洋经济体高度一体化,使其能够抵御贸易摩擦的冲击,但伤害和裂痕是不可避免的。

此外,在全球治理问题上,特朗普政府更是不顾忌盟友的利益,先后退出了《巴黎气候协定》、伊朗核协议、世界卫生组织、联合国教科文组织、联合国人权理事会等;在亚太地区则是退出了《跨太平洋贸易伙伴关系》(TPP)。让盟友在没有美国的情况下去面对这些全球与区域性问题。

特朗普的做法让美国建制派深感忧虑。美国对外关系委员会(Committee of Foreign Relations)主席理查德–哈斯(Richard Haass)认为,特朗普对美国盟友体系“破坏的如此深远,以至于没有回头路可走。” 2018年10月,美国《外交事务》(Foreign Affairs)期刊以“跨大西洋联盟是否受到了不可挽回的损害”为题,征询了大西洋两岸的几十位权威智库专家的意见。调查结果发现,即使多数专家认为,特朗普给跨大西洋联盟造成的损害并非不可挽回,但他们基本上都承认,这种损害是巨大的。如美国前驻北约大使伊沃–达尔德(Ivo Daalder)认为:“特朗普总统对盟友的攻击,以及对第5条规定的集体防御核心承诺的质疑,严重损害了一个从根本上建立在信任和信心之上的联盟。”

特朗普对待联盟伙伴的政策及以“美国优先”为标志的单边主义,让美国盟友体系内呼吁减少对美国依赖、实现战略自主的声音越来越强烈。法国总统伊曼纽尔·马克龙(Emmanuel Macron)警告欧洲国家,不能再依赖美国来保卫北约盟国。“我们目前正在经历的是北约的脑死亡”。在接受《经济学人》(Economist)采访时马克龙坦率地说,欧洲站在“悬崖边缘”,需要开始从战略上将自己视为地缘政治大国;否则我们将“不再掌控自己的命运”德国总理安吉拉·默克尔(Angela Merkel)也大声呼吁:“我们可以完全依靠别人的时代,在一定程度上已经结束了……欧洲人真的必须将命运掌握在自己手中。”美国的盟友日益认识到:他们必须更少地专注于与美国合作的方式,更多地关注在没有美国的情况下开展自己的工作。

美国的盟友也采取了一系列的对冲举措。2017年6月,欧盟成员国启动了一个新的欧洲国防基金,承诺将本国的国防开支增加 4.3%。除了增强欧洲大陆对抗俄罗斯的能力之外,新能力还旨在提高欧盟相对于美国的“战略自主权”;此外,欧盟 28 个成员国中的 25 个已同意签署一项名为“永久结构化合作”(Permanent Structured Cooperation)的欧盟防务协议,该协议“可能涵盖从新型战车到部署多国部队的项目”。对冲行为也发生在美国在亚太盟友身上。在2017年11月的举行的亚太经合组织峰会上,TPP 的其余 11 个成员恢复了该协议,并重新命名为“全面和进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)。美国的盟友和伙伴国家发出了一个明确的信息:他们更喜欢多边计划,而不是与保护主义的美国通过双边谈判达成的协议。

特朗普对待盟友的政策和态度遭到了拜登的强烈抨击。拜登指责特朗普“贬低,削弱并且在某些情况下抛弃了美国盟友和伙伴……使美国脱离了它最需要的非常民主的盟友”。他承诺,一旦当选总统,他“将立即采取步骤,以更新美国的民主与联盟……并再次让美国引领世界。”在就职演说中,拜登明确宣示:“我们将修复我们的联盟,再次与世界接触。”在上任之初的两周,拜登密集地与美国联盟的核心成员领导人通话,向他们表达新一届政府将抛弃特朗普时期的单边主义,重新回到了盟友身边。在2021年2月19日举行的慕尼黑安全论坛演说中,拜登向跨大西洋联盟的伙伴表示,他今天的发言是向整个世界发出一个明确的信号:“美国回来了,跨大西洋联盟又回来了”。拜登将欧洲与美国之间的伙伴关系视为“我们在21世纪实现一切目标的基石”。他呼吁盟友“消除任何挥之不去的疑虑……应对我们面临的一系列共同挑战。”拜登及其外交和国安团队将联盟视为美国最大的财富、强大的力量源泉和力量倍增器,是集体安全和共同繁荣的坚实基础。强大的联盟体系可以让美国取得更多的成就、也能更好地维护美国国家利益;而忽视盟友和伙伴关系网络将是巨大的战略错误。

但是,拜登政府也清楚,当今世界正面临着百年未有之大变局,拜登将其称之为“拐点”(Inflection Point)。美国不可能以冷战时期的联盟应对今天所面临的挑战。在2021年3月3日颁布的《临时国家安全战略指导方针》中,拜登政府对处于“拐点”中的国际形势有以下几个基本判断:

首先,今天的美国面临的是比以往更加复杂的全球性问题如流行病和其他生物风险、不断升级的气候危机、网络和数字威胁、暴力极端主义和恐怖主义等等。在拜登政府看来,自由国家不仅在上述领域正面临严峻的挑战,而且威权国家正“侵蚀现有的国际规则,并促进专制治理的替代模式”。为扭转这些趋势,“美国必须以我们的榜样的力量来领导”。

其次,“世界各地的权力分配正在发生变化,造成了新的威胁”。特别是正在崛起的中国变得越来越自信,已经成为“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手。”是美国所面临的“最严峻的”竞争对手。

再次,世界正在进行能够“同时带来危险和希望的技术革命”,即第四次科技革命。拜登政府判断:“技术的迅速变化将影响我们生活和国家利益的方方面面,但技术革命的方向和后果仍未确定。新兴技术在很大程度上仍然不受法律或规范的约束……美国必须重新投入资金以保持我们的科学技术优势,并再次发挥领导作用,与我们的合作伙伴一起建立新的规则,使我们能够抓住技术的机遇。”

有鉴于此,美国必须面对变化了的世界,尤其是在亚太地区,这一地区的国家都在不同程度上将中国视为经济机会和地缘上无法回避的邻居。即使是美国的跨大西洋联盟伙伴,也与亚太地区国家有着类似的想法:在从美国获取安全利益和从中国获取经济利益之间寻求平衡。所以,美国很难建立一个类似于北约那样的全面联盟反对或遏制中国。拜登政府认为在外交和国家安全领域,美国也“必须制定一条新的道路……采取大胆举措,以新的方式将志同道合的国家和有影响力的非国家行为主体聚集在一起。我们可以使国际合作架构现代化,以应对本世纪的挑战。”明确宣示了改革美国联盟战略的倾向。

美国国家安全委员会印太事务协调员的库特·坎贝尔(Kurt Campbell)2021年1月在外交事务网站撰文,较为清晰地阐述了美国联盟政策走向,坎贝尔认为:面对比冷战时期复杂得多的大国竞争形势,“美国在建立伙伴关系时将需要灵活和创新。美国不应组建针对每个问题的庞大联盟,而应寻求针对个别问题的定制或特设机构……这些不同联盟的目的……是在某些情况下创造平衡,在其他情况下加强对地区秩序重要方面的共识。”在更早与杰克–沙利文(Jake Sullivan)合作撰写的文章中,两人认为,美国的“目标应该是在军事,经济,政治和全球治理四个关键竞争领域与北京建立有利的共存条件,从而确保美国利益,而又不会引发那种美苏竞争的威胁感。”从上述论述我们可以判断美国应对大国竞争的联盟战略所侧重的领域。

二、问题导向的模块化联盟建构

2020年美国大选尘埃落定,美国建制派就开始为拜登政府的联盟政策提出建言。2020年12月战略暨国际研究中心全球安全论坛,邀请包括约瑟夫–奈(Joseph Nye)、迈克尔–格林(Michael Green)等在内的几十位美国著名战略学者,讨论未来美国联盟战略的走向。与会专家得出这样的结论:“与其试图从根本上改变现有的联盟,不如建立新的结构来加强美国的整体利益……小型和有能力、有重点的联盟致力于解决一些关键问题……将是实现共同利益的重要途径。”这一结论与拜登外交国安团队的判断基本一致。体现了美国战略界对于未来美国联盟战略的高度共识。拜登政府执政一年以来在外交与国安两个领域的政策走向,就是围绕地缘政治与安全、科技、全球民主治理和经济领域打造模块化联盟。

首先,地缘战略与安全联盟。拜登政府国安团队判断:美国与中国在地缘战略和安全领域的竞争主要集中在印度洋和太平洋地区。中国快速发展的海军力量以及正在大力推动的21世纪海上丝绸之路让美国担心,中国最终将取代美国在印太地区的主导地位。从美国的角度来看,现有的地缘战略与安全联盟不足以应对这样的挑战。无论是北约还是亚太地区的“轴辐式”同盟体系,设计初衷为遏制苏联为首的社会主义阵营。然而,北约盟友距离中国太远,难以帮助美国平衡中国在南海或台湾海峡的力量。而亚太地区的盟友包括菲律宾、泰国、新加坡等,对于参加与中国的对抗行动不感兴趣,这些国家越来越多地将经济繁荣寄希望于中国。在这种情况下,美国只能重新建构地缘战略与安全的联盟。

拜登政府继承了特朗普时期复活的美、日、印、澳四国安全框架(QUAD)。四方安全框架是在2004年印度洋海啸发生后,美、日、印、澳四方为应对非传统安全问题开始的海上安全合作,四国安全框架建立后一直起起落落。在特朗普政府时期,四个国家似乎找到了彼此之间的共同关切。从美国来看,特朗普政府将与中国的大国竞争确定为美国国家安全所面临的最主要威胁;日本则对于中国在东海和台海军事活动能力的增强感到忧虑;中印关系因边界对峙急剧恶化,中巴经济走廊和21世纪海上丝绸之路在印度洋一带的推进也招致了印度的猜忌;澳大利亚则指责中国加大对澳大利亚政界和大学渗透,并于2018年制定了针对中国的反对外国干涉法。在2017年11月的东亚峰会上,四国官员讨论了美国提出的“自由开放的印度洋-太平洋”概念,以及在印太地区推动基于规则的国际秩序,这被视为QUAD的复活。美国毫不避讳四国安全框架就是针对中国,时任国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)在演讲中声称,四方安全会谈“将证明对未来的努力非常重要,确保中国在世界上仅保留其应有的地位。”

拜登政府同样将QUAD作为美国在印太地区地缘政治和安全联盟体系的基石。在拜登政府执政的第一年,四国领导人先是在2021年3月13日举行了视频会议,继而在9月又聚首华盛顿,举行了第一次现场会议。9月份峰会基本暴露了四方安全框架针对中国的意图,在会后发表的联合声明中,四国领导人承诺“继续倡导遵守国际法,特别是《联合国海洋法公约》(UNCLOS)所反映的国际法,以应对对基于规则的海洋秩序的挑战,包括在东海和南海的挑战。”拜登政府的国家安全顾问沙利文在谈到QUAD时承认,四个国家“将深入讨论从航行自由到更广泛的区域安全问题,这不仅必须在领导人层面加以解决,而且还必须在工作层面加以解决。”沙利文释放出一个清晰的信号:四国在安全领域的合作,已经从意愿向具体工作层面发展。

美国在印太地区构建的第二个地缘战略联盟是美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS),这一新的安全联盟于2021年9月15日由三国领导人共同宣布。拜登毫不讳言,新的三边安全合作是为了解决印太地区“当前的战略环境和它可能如何发展的问题”,更新美国的联盟是为了“更好地应对今天和明天的威胁,它是关于以新的方式连接美国现有的盟友和伙伴”。这一努力反映的是“欧洲主要国家在印太地区发挥极其重要作用的更广泛的趋势。”三边安全合作的核心,就是由美国和英国合作,为澳大利亚打造一支核动力潜艇舰队。

不过,印太地区的局势远没有冷战时期的欧洲那样紧张,中美之间也不存在冷战时期美苏之间那样的核军备竞赛和武装对峙,中国周围的国家没有冷战时期的西欧那种紧迫感和不安全感,中美之间也没有出现冷战时期常见的代理人战争,中国更没有意愿建立以意识形态为核心敌对集团。所以,拜登政府在印太地区的地缘战略与安全联盟主要功能是“迈向可持续威慑”。

其次是科学与技术联盟。科技联盟是战后美国大国竞争工具箱中的重要工具。特朗普政府时期,美国通过对盟友施加压力,要求盟友和伙伴国家禁用华为的5G设备,为此,美国国务院主导推出了“清洁网络”(The Clean Network)计划,这是大国竞争格局下美国针对中国的科技联盟雏形。

美国战略界认为,仅靠打压中国的高科技企业是不能让美国在技术领域保持领先的。在第四次科技革命的很多领域如生物识别技术、新一代移动通信技术、数字金融、量子信息技术以及商用无人机等领域,中国已经后来居上。让美国战略界感到忧虑的是,“美国及其盟国已经抛弃了合作的传统,它们没有在涉及共同利益的问题上合作,而是因国家利益的分歧而各行其是。”即使彼此之间也有协调,但这种协调基本上是“零星的、被动的和临时性的……现在需要的不是更多零碎的解决方案,而是一个总体论坛,在这个论坛中志趣相投的国家可以聚集在一起,合作制定共同的对策。”

当今世界主要科技领域最顶尖的技术基本上都是掌握在美国及其主要盟友手中,所以,科技联盟必然是以发达国家为核心。被美国智库点名的国家包括美国、英国、德国、法国、加拿大、日本、以色列、韩国、澳大利亚、瑞典、芬兰、印度等。科技联盟的成员绝不是固定不变的,接受相同标准的国家都可以加入。美国构建科技联盟最明显的进展就是美国-欧盟贸易与技术委员会(U.S.-EU Trade and Technology Council,简称TTC)的启动,这个委员会是在2021年6月中旬的美欧峰会上,由欧盟主席乌尔苏拉·冯德莱恩(Ursula von der Leyen)和美国总统拜登联合宣布启动的。该委员会于2021年9月29日在匹兹堡正式投入运行,双方共同建立了10个工作组,工作组的设置基本上代表了美国主导的科技联盟的主要价值取向:

1、争夺新兴技术的国际规则与标准。“美国和欧盟的目标是寻找积极合作行动的机会,并在关键和新兴技术的国际标准活动中捍卫我们的共同利益”;

2、加大投资筛选力度,包括严格审查中国在欧美国家的投资以及欧美国家在中国投资,“重点关注敏感技术和相关敏感数据,其中可能包括个人数据”;

3、严格出口管制。促进对敏感两用技术的集中控制方法,并就两用出口管制进行联合行业推广;

4、建立安全的供应链。特别是半导体、信息与通信技术以及包括海底电缆、数据中心和云基础设施等在内的整个“供应链的安全性、多样性、互操作性和弹性”。

5、在市场准入方面,继续限制具有威权色彩的相关数字产品进入欧美发达市场。

尽管美国-欧盟贸易与技术委员会的联合声明只字未提中国,但双方的行动计划几乎处处针对中国。

再次,全球民主治理联盟,也可以称之为价值观联盟。在美国战略界的认知中,中美大国竞争同样也是意识形态的竞争。美国政界普遍将中国的国家治理模式冠之以“威权主义”,认为中国政府的所作所为不仅为了保护自己的威权制度,还向海外输出自己的威权治理模式。近几年出现在西方国家的“锐实力”(Sharp Power)论和“数字威权主义”(Digital Authoritarianism)论,都是西方主流社会上述理念的体现。作为回应,美国必须召集一个“致力于保护民主原则和普世价值观念的民主政体国家的联盟。”拜登在竞选时就承诺在上任第一年召开全球民主峰会,“以更新自由世界各国的精神和共同目标。”并向世界表明,“民主仍然能够为我们的人民和世界各地的人民服务……我们的模式不是历史的遗迹,它是实现我们未来前景的唯一最佳途径。”美国还将“确保是美国而非中国……制定新的全球规范和协议,以促进我们的利益并反映我们的价值观。”

在国内外的巨大争议声中,2021年12月9-10日,美国召集的第一届全球民主峰会以线上的形式召开,在这次峰会上,拜登提出了“民主复兴总统倡议”(Presidential Initiative for Democratic Renewal)。这一倡议除了“支持自由和独立媒体”、 “支持民主改革者”、“捍卫自由和公正的选举和政治进程”等老生常谈的话题外,最突出的变化就是提出了“推进民主的技术”理念。

“推进民主的技术”既是在新兴技术领域、尤其是数字时代两种新兴技术治理理念的反映,也是美国在新兴技术领域“泛意识形态化”的体现。美国将发展势头迅猛的中国数字技术和产品,贴上了“数字威权主义”的标签,并将其作为民主峰会第二天的讨论主题。将新兴技术治理与价值观外交的结合,体现的是美国对国家利益的追求。曾是拜登政府国防部长热门人选的理查德–方丹(Richard Fontaine)将价值观和国家利益视为一个硬币的两个面,都是“美国外交不可或缺的组成部分”,所以“价值观就是利益”。

同时,意识形态、价值观念还是美国聚拢盟友的重要手段。拜登政府上台后,疯狂炒作新疆存在所谓“强迫劳动”等人权问题,加上欧盟议会意识形态原教旨主义者的配合,导致中欧关系急剧下降,《中欧全面投资协定》被搁置,美国利用新疆问题将盟友绑在了自己的战车上。2021年3月22日一天之内,欧盟各国外长、美国国务卿与英国、加拿大外长、澳大利亚和新西兰外交部长分三个批次发表了联合声明,对新疆维吾尔自治区四名高级官员进行制裁。美国国务卿布林肯在同时发布的新闻稿中特别强调:“大西洋两岸的统一反应……发出了强烈的信号,我们将与志趣相投的伙伴采取进一步行动。”除了新疆问题,香港问题、台海问题等,都成为美国以意识形态聚拢盟友的重要议题。

第四是经济联盟。拜登政府很清楚:经济影响力决定政治和安全决策。但美国看到的是,特朗普执政的四年中,中国在世界经济领域的地位和影响力都在不断提升,中国主导的经济秩序正在定义一些区域特别是印太地区的未来。拉特纳在国会听证会上告诉美国国会议员:美国追求“自由开放的印太地区”战略是正确的框架,“但如果没有与TPP规模和范围相同的经济成分,它将失败”。他呼吁美国两党都需要找到一条支持公平和高标准多边贸易的道路,他警告说:“美国拒绝直接加入区域贸易协定,是在邀请中国继续进行经济胁迫,最终导致中国在亚洲和其他地区的主导地位。” 2021年11月15日,东盟10国与中国、韩国、日本、澳大利亚、新西兰共15个国家签署了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),中国领导人同时也表态,将以积极的态度申请加入CPTPP。这进一步加剧了美国的忧虑,坎贝尔在接受媒体采访时强调,中国融入多边区域贸易合作机构的努力“是一个真正的警钟”,美国将“不得不考虑做出回应”。美国参众两院的一些两党重量级议员也认识到,中国积极融入印太地区两大贸易体系所带来的挑战如果没有得到解决,“中国将继续在建立以中国为中心的经济秩序的战略上取得进展,并取代美国在国际事务中的地位。为了扭转和防止这种不利的发展的发生,美国必须在贸易问题上表现出有效的领导能力”。这些议员敦促拜登政府迅速与国会一起采取行动。

2021年10月底,美国与印太战略相配套的经济联盟初露端倪。在东亚峰会上,拜登宣布:美国将与合作伙伴共同探索印太经济框架的发展,围绕贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链弹性等领域,探索与这一地区盟友的共同利益与发展目标。11月,美国商务部长吉娜–雷蒙多(Gina Raimondo)、世界贸易代表戴琪(Katherine Tai)先后访问了日本、韩国、新加坡、马来西亚,与相关国家开始讨论预计将于2022年初开始的印太经济框架。雷蒙多表示,拜登政府不打算进行传统的贸易谈判,美国也不准备重返TPP或加入CPTPP,美国设想的是“一种服务于新经济的新型经济框架”;它还是一个“灵活的”框架,参与成员不必签署协议内的所有要素,以便包容像日本、韩国、新加坡、泰国、马来西亚这样的发达国家和发展中国家。为避免国会的掣肘,新的印太经济框架协议也不需要国会批准。

尽管美国没有提供该框架所包含的细节,但通过美国行政和立法部门透露出来的信号,大致可以窥探印太框架协议的主要内容。

1、促进数字贸易。2021年8月5日,美国世界贸易代表戴琪在访问华盛顿州立大学时表示,数字贸易是美国正在与合作伙伴积极合作的一个领域,以建立规则并进行对话。参议院财经委员会也要求,将与印太地区合作伙伴谈判并缔结高标准的数字贸易规则,作为重新确立美国在贸易政策领导地位的起点。美国国会研究局的报告也认为:美国主导的数字协议可能有助于美国在一个新兴的贸易政策问题上建立地区和全球领导地位,并抵消中国最近在区域贸易协定方面取得的进展。据此可以研判:数字经济和数字贸易框架,将成为美国将要打造的新一代区域贸易体系的核心。

2、新的亚洲经济框架将努力协调出口管制,限制敏感技术和技术产品流入到中国和其他所谓“威权体制”的国家。雷蒙多表示,“如果美国对我们的半导体设备的某些部分实施对中国的出口管制,但我们的盟友不做同样的事情……那是没有效果的。”

3、新经济框架将为人工智能和网络安全制定技术标准和规则。美国将与盟友合作,“共同定义什么是负责任的、合乎道德的人工智能标准。”

由上可见,在参与区域多边贸易平台方面,拜登政府基本上放弃了传统贸易领域的努力,把重心直接转向了数字经济和数字贸易领域。

经过一年左右的精心打磨,美国应对大国竞争的四个模块化联盟已基本成型。

三、模块化联盟的特征及掣肘因素

拜登政府打造的模块化联盟体系呈现复合型的特征。这种复合型体现在以下五个方面:

首先,主权国家和非主权国家两类国际关系行为体复合存在于不同模块化联盟中。美国的新联盟体系所涵盖既有主权国家,也包括一些科技企业和民间社会组织,这在科技联盟和全球民主治理联盟中体现的尤为明显。

在拜登政府的科技联盟中,核心成员自然是经济与技术较为发达西方七国集团成员。然而,还有相当大一部分核心技术包括半导体的制造、封装、检测等掌握在西方七国集团之外的一些国家和地区的企业手中。这些国家和地区总体技术水平并不一定能够满足美国科技联盟的条件,但美国却无法忽视这些国家和地区个别高科技科技企业的能力。无论从新兴技术的研发、出口控制、还是投资筛选、或者供应链的调整等,美国都需要这些高科技企业的协调与合作。中国台湾、新加坡、马来西亚、荷兰、瑞典、芬兰等国包括半导体、人工智能等数字技术企业,都在美国构建科技联盟的考虑范围内。

而在美国的全球民主治理联盟体系中,致力于人权、隐私保护、宗教自由之类的民间社会组织、数字技术企业、社交媒体巨头同样在拜登政府的考虑范围内。拜登呼吁这些私营部门“必须认识到他们在维护民主社会和保护言论自由方面的责任……同时,言论自由不能作为技术和社交媒体公司促进恶意谎言传播的许可证。这些公司必须采取行动以确保其工具和平台未授权监视状态,破坏隐私……散布仇恨和错误信息,促使人们遭受暴力侵害或容易遭受其他滥用。”在拜登召集的第一届全球民主峰会上,一些民间社会组织的活动人士和商界精英也受邀与会。

其次,核心盟友、一般盟友和伙伴成员复合存在于美国建构的不同模块联盟中。如在印太地区的地缘战略与安全联盟体系中,日本无疑是联盟中最核心的成员。在战后的大部分时间,美日同盟都是美国亚太同盟体系的核心,日本自卫队的建设也是服务于美国在亚太的军事战略体系;两个盎格鲁-萨克逊民族国家也属于核心成员:英国与美国关系特殊,具备一定在远洋活动能力,在美国提供的支持和远东地区盟友的配合下,能够在印太地区发挥一定的作用;澳大利亚则几乎参加了战后美国组织的所有军事行动,近年来更是冲在反华的前沿。尽管目前参与地缘政治和安全活动的能力有限,但美国着眼的是未来。美英联合为澳大利亚打造核潜艇舰队,就是要提升澳大利亚在印太地区参与联盟军事行动的能力。

在核心盟友的基础上,美国还在极力拉拢韩国、菲律宾、新加坡和泰国这类条约盟友加入到反华地缘战略联盟中,上述四国本身就属于美国在亚太地区“轴辐式”联盟体系的一部分,对中国经济的依赖使得这些国家普遍不愿意在中美之间选边;美国也在积极争取北约内部的一些大国加入到印太地区的地缘战略与安全联盟中。法国、德国和加拿大都曾经派遣军舰到印太地区活动,尤其是到南海执行“航行自由”活动,但这些国家的军事动作更多是一种表态,地缘战略和安全意义相对有限;作为“四国安全框架”一员的印度也属于美国地缘战略与安全联盟的第二层,尽管印度与美国没有条约关系,它的优势在于是印度洋地区惟一的大国,而且与中国存在领土争议,是美国重点拉拢的对象。美国政界甚至出现了与印度正式结盟的呼声。未来上述国家是更加靠近联盟的核心还是继续与美国疏离,取决于中美综合实力对比的变化、上述国家对国家利益的取舍以及内部政治局势的演变。

印度尼西亚、马来西亚、越南等国则被视为这一联盟体系的伙伴成员,是美国极力争取的对象。这些国家或者与中国在南海存在领土争端、或者存在专属经济区的交叉,但又普遍依赖中国经济发展的“红利”。继续享受中国提供的经济利益和美国提供的安全保证,是这些国家普遍的心态。

在同样的联盟体制内,美国与不同层面的盟友的合作水平也不相同。美国构建美、英、澳三边安全伙伴关系的核心,是让澳大利亚分享核动力推进技术,这项技术被坎贝尔称作是“美国技术皇冠上的明珠”,之所以让澳大利亚分享,“很大程度上是因为澳大利亚是独一无二的盟友”。白宫其他高级官员也强调,“这项技术非常敏感。坦率地说,这在许多方面都是我们政策的一个例外……我们认为这是一次性的。”这一表态确立了澳大利亚在美国主导的地缘战略与安全联盟中的核心地位。

而对于像印度、印度尼西亚、马来西亚、新加坡和越南等核心盟友之外的合作伙伴,美国充其量只是希望放松对某些技术转让的限制,如拉特纳认为:美国“国会应通过包括对外军事融资、对外军事销售和处理过剩国防物资,确保与中国挑战相关的美国盟友和合作伙伴获得美国适当比例的国防贸易和武器转让。”美国差异对待盟友与合作伙伴的特征十分明显。

上述特征同样也体现在美国建构的科技联盟、全球民主治理联盟和经济联盟中,限于篇幅,不再一一赘述。

再次,在美国联盟体系中,部分盟友基于共同利益和共同的价值观念,出现在多个不同的联盟模块之中。如西方七国集团的主要成员,基本上都属于美国科技联盟最核心的成员;同时又分别置身于美国在欧洲和印太地区两大地缘战略与安全同盟之中;在价值观念与意识形态方面也与美国一致,基本上会在一定程度上配合美国的政策。但即使是西方七国集团成员,不同国家在不同的联盟框架内地位也不尽相同。如法国和德国两个欧盟国家,对美国联盟体系的重要性主要体现在科技领域。但在意识形态领域、尤其是对美国主导的民主峰会则是兴趣缺缺,对于美国在印太地区组织的对抗中国的战略与安全同盟,甚至在一定程度上表现得较为排斥。

第四,多个多边和双边的联盟复合存在于一些联盟模块中。这在印太地区的地缘战略与安全联盟体系中体现的最为明显。美国在印太地区构建的地缘战略与安全联盟,既有美、日、印、澳四国安全框架,也有欧洲的英国参加美、英、澳三国安全伙伴,还有冷战时期遗留下来的澳、新、美同盟以及美韩、美日、美菲等一系列双边同盟。大联盟、小联盟和双边同盟复合交织在一起。

第五,联盟模块功能的复合性。拜登政府将科技巧妙地融入到不同的联盟中,将不同模块的联盟服务于与中国的科技竞争,使得一些联盟模块呈现出复合性特征。美国在地缘战略和全球民主治理联盟中都强调了科技合作。2021年3月,美、日、印、澳四国领导人决定围绕关键性的和新兴的技术建立一个工作组,负责制定关于技术设计、开发和使用的原则;促进在技术标准制定方面的协调,包括在四个国家之间技术标准机构之间的合作;鼓励在电信部署、设备供应商的多样化方面的合作;监测关键技术和新兴技术的发展趋势;就包括半导体在内的关键技术和材料供应链展开对话。随后建立的美英澳三边安全伙伴关系,同样将关键与新兴技术领域作为合作的重点。三方将促进在“网络、人工智能,特别是应用人工智能、量子技术以及一些海底能力”的合作,共同追求“与安全和国防相关的科学、技术、工业基地和供应链的整合。”

同时,美国还将意识形态武器化,借助全球民主治理联盟打压中国新兴技术发展。拜登政府第一届民主峰会惟一务实的成果就是与澳大利亚、丹麦、挪威发表的“出口控制与人权倡议”(Export Controls and Human Rights Initiative)联合声明,在未来一年,上述国家将致力于“建立一个自愿的、不具约束力的书面行为守则……使用出口管制工具来防止用于造成严重侵犯人权的软件和其他技术的扩散”。英国、加拿大、法国、荷兰也对这个倡议表示了支持。这一倡议的实质就是借所谓的“人权”问题,加大对中国数字产品的出口控制。

拜登政府打造的模块化联盟的复杂性,以及国际政治的现实,使得其联盟战略面临诸多因素的掣肘。这些掣肘因素不可避免地会让拜登政府的联盟战略成效打折扣。

首先,应对共同威胁是建立联盟的重要基础,但美国联盟的主要成员对于彼此面临的最主要威胁是缺乏共同认知的。

从全球的角度看,美国的北约盟友认为俄罗斯是主要威胁,但印太地区的核心盟友认为挑战主要来自中国。尽管美国一直试图让跨大西洋的伙伴将印太地区纳入其对外战略的考量范畴,包括法国在内的一些北约成员和欧盟也推出了自己的印太战略。但欧洲的印太战略与美国明显不同,尤其是不愿意参与针对中国的地缘战略联盟。2021年2月,马克龙总统在与西洋理事会(Atlantic Council)的视频会议上表示,法国不能与美国“联合起来对抗中国,这是一种可能存在最高冲突的情况,这会适得其反,因为它将推动中国增加其地区战略……这对我们所有人都是有害的。” 2021西方七国集团峰会召开之前,面对拜登联合欧洲对付中国的意图,马克龙对外界再次强调:“我们在印太战略方面的方针是不与任何人结盟……我认为法国、也希望欧洲倡导的方针是,不要成为中国的附庸,也不要与美国保持一致。”欧盟的另一重要国家德国与法国立场较为接近,德国总理默克尔在2021年达沃斯世界经济论坛上对习近平主席倡导的多边主义表示赞赏和支持,强调德国非常希望避免建立集团,避免新的冷战的发生。

美国在印太地区的盟友在威胁认知方面存在类似的问题。新加坡总理李显龙(Lee Hsien Loong)在2021世界经济论坛的演说中向拜登隔空喊话,希望拜登政府不要将中国视为威胁,“我认为,如果您将中国视为威胁,那将是一个很大的问题,因为那样您就在制造威胁,斗争将持续很长时间”。呼吁美国“要将中国视为必须发展建设性关系的一个问题”。当英国BBC的记者询问未来新加坡在美中之间选择哪一方时,李显龙清楚地表明:“我希望不会有需要选边站的一天。我们不可能选择任何一方”。李显龙判断,这是包括欧盟在内的很多国家面对的共同问题。

正是由于缺乏共同的威胁认知,导致美国的很多盟友在一些关键的联盟合作领域,不愿意在中美之间选边,这必然会对联盟的建构与政策产生负面的影响。

其次,对共同利益的追求是建立联盟的另一重要基础,但美国联盟体系成员在很多重大问题上利益经常是不一致的。尤其是对日本、东盟、欧盟、澳大利亚等国家和地区而言,中国是比美国还要重要的贸易伙伴。对本国和本地区利益的追求使得上述国家和地区不可能在对华政策上与美国保持一致。新加坡总理李显龙在《外交事务》撰文指出:“新加坡和所有其他亚洲国家都希望与中国建立良好的关系。他们希望享受这一大国的善意和支持,并参与其发展……中国的庞大规模使其成为大多数其他亚洲国家的最大贸易伙伴。而美国要取代中国成为世界主要供应国将是非常困难的,几乎是不可能的。”随着一带一路倡议的推动,中国对这一地区的投资也在稳步增长中,这使得这些国家“无力疏远中国”。共同利益的缺失必然会造成联盟成员之间从对华战略、政策到行动的不一致。我们就可以理解,为什么在美国的反复呼吁之下,到现在还没有一个印太地区的国家、甚至是美国坚定的盟友韩国,加入到新的安全框架之中。

再次,在国家间关系中,意识形态和价值观念从来没有政治领导人所宣传的那么重要。大西洋理事会欧洲中心的资深研究员杰里米–斯特恩(Jeremy Stern)在谈到拜登的“价值观联盟”在欧洲可能的遭遇时分析说:“与美国建立‘价值观联盟’的想法对当代欧洲永远不会有太大吸引力,尤其是因为它夸大了民主理想在欧洲外交政策中的作用……柏林、巴黎和布鲁塞尔似乎在告诉新任美国总统,如果他不能将共同价值观与共同利益联系起来,那么共同价值观对他们来说意义不大。”所以,多数欧盟国家可以参加拜登主持的全球民主峰会,但不一定随着美国对中国发起实质性的攻击。

更为重要的是,美国自诩的“民主灯塔”形象,随着美国国内的政治极化逐渐加深、种族问题日趋激化、面对新冠疫情表现出来的国家和社会治理能力低下而逐渐褪色。无论是美国国内还是国外,对美国民主的认可度均降到了历史新低。耶鲁大学历史与全球事务教授文安(Odd A. Westad)认为,“对于世界各地的人们来说,几乎不可能想象美国的政策和机构值得效仿。”美国皮尤研究中心(Pew Research Center)公布的民调也证明了这一点。对美国及16个与美国友好国家与地区做的民调显示,只有19%的美国人认可美国民主,72%不认可,更有8%的人认为美国从来不是民主的好榜样。至于其他16个国家和地区,只有17%的人还认为美国是民主典范,57%不认为是民主好榜样,23%甚至认为美国从来就不是好榜样。

第四,美国盟友体系过于复杂,但缺少像俾斯麦这样的战略家玩转这个体系,所以在联盟的运作中频频出现问题,顺了姑意逆了嫂意。尤其是在大的联盟体系中套着小联盟,本身就是联盟战略的大忌。美英澳三边安全伙伴关系建立后,被抢走了几百亿美元常规潜艇合同的法国出离了愤怒,马克龙总统史无前例地召回了法国驻澳大利亚和美国的大使,称这一协议是“盟友和伙伴之间不可接受的行为”。法国外长勒德里昂(Le Drian)称澳大利亚的行为是“背后捅刀子”,是对法国与澳大利亚信任的背叛。对美国这一行为,法国著名媒体《世界报》(Le Monde)在社论中抨击说:“拜登政府在这一点上与特朗普政府没有什么不同……美国都是第一位的。”马克龙总统曾经将法国与澳大利亚日益增长的关系作为扩大欧洲在应对中国崛起挑战中的战略基石,现在,这一基石已经松动。

在东南亚,除了菲律宾对新的安全联盟表示欢迎外,更多国家感到的是忧虑,尤其是担心东南亚会成为代理人冲突的战场。印度尼西亚外交部“对该地区持续进行的军备竞赛和权力投射深感关切”,要求澳大利亚“维持其对区域和平、稳定和安全的承诺”。马来西亚国防部长则表示将于近期访华,就美英澳建立三边安全伙伴关系机制一事寻求中国意见。联盟的基础在于可靠性和可预测性,美国的举动让联盟体系内的成员不可能像以前那样看待美国。AUKUS在美国构建的地缘战略与安全联盟体系内播下了怀疑的种子:如果发生了第一次,那么将来可能会再次发生。

第五,美国国内政治对于拜登建构的联盟体系走向产生的影响可能会更大。美国两党之间的对立与极化现象,并没有随着大选的落幕而消失,反而有愈演愈烈的趋势。最近特朗普也在跃跃欲试,准备2024年与拜登再决高下。美国政局未来的走向依然扑朔迷离,联盟体系的伙伴对于拜登政府联盟战略的可持续性是缺乏信心的。美国国务卿布林肯在谈到这一问题时承认:“我们的一些盟友想知道,我们对他们的安全承诺是不是持久的。他们听到我们说“美国回来了,然后就问:回来多久?”这意味着,美国的盟友可能会相信拜登,但不会、也不敢相信美国的选民。

上述掣肘因素为美国联盟战略的发展充满了变数,同时也为中国应对美国的联盟战略提供了纵横捭阖的空间。

结语

针对美国打造的这种分层、复合式模块化联盟体系,中国同样需要针对不同的联盟,采取不同的应对之策。首先,美国将中美大国竞争视为地缘政治之争,但决定地缘政治是地缘经济,中国要善用地缘经济力量去解决地缘政治问题。一方面,中国要坚定不移地扩大内需市场,中国国内市场将拥有比美国国内市场更加重要的地位。市场不仅会在一定程度上决定技术标准,更能影响其他国家的政策走向。美国在亚太地区的部分盟友不在中美之间选边,本身就是中国市场的胜利;另一方面,中国必须以更高水平的开放更深入地融入区域国际经济体系,尤其是利用美国国内的氛围不利于美国融入印太地区多边贸易体系,争取尽快加入到CPTTP体系中。可以确定,决定印太地区未来的不是QUAD和AUKUS这9个字母,而是另外9个字母,即RCEP和CPTTP。其次,美国科技联盟的核心是欧盟国家和日本,这些国家与美国在知识产权、市场准入和政府补贴几个领域有共同的价值取向,但也不尽相同。欧盟的“数字主权战略”被美国视为欧盟的“技术民族主义”,与中国的“网络主权”则有异曲同工之处;另外,如果美国对于中国的技术产品出口限制过于严格,严重依赖中国市场的日本和欧洲企业有可能会开发两种技术体系分别应付美国和中国,让美国的科技联盟效力大打折扣。第三,针对美国将意识形态武器化,我们应该有针对性地做工作。一方面,中国要以“人类命运共同体”的理念,突破欧美国家的“数字威权主义”话语体系的围堵。中国要利用包括联合国、中非合作论坛、20国集团等在内的多边合作机制,提出并倡导数字化时代的共同发展观,让发展中国家共享数字发展的红利,构建“数字时代人类命运共同体”;另一方面,讲好中国国家治理的故事,尤其是从国家治理的效果对比中美两国国家治理体制的优劣,证明效果比形式更重要。

发布时间:2022年06月07日 来源时间:
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